2.2 预算管理的决策机构

预算管理的决策机构是企业全面预算管理的最高权力机构，在组织预算体系中始终处于领导地位。企业预算制度的内容一般均涉及依据《公司法》将预算的决策权和管理权在不同主体之间进行具体分配的内容。根据公司治理原则，一般都将决策权赋予股东大会和董事会，而将管理权赋予公司管理层。

2.2.1 股东大会与董事会

《公司法》中对于预算的权责有以下规定：“股东大会行使下列职权……审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案”; “董事会行使下列职权……制定公司的年度财务预算方案、决算方案”; “经理对董事会负责，行使下列职权：主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；组织实施公司年度经营计划和投资方案”等。由此可见，股东大会享有对预算的最终决策权力，董事会制定的预算方案需经过股东大会的审议和批准才能生效。

董事会作为公司预算的决策机构，对公司预算的决策权力主要表现在：制定公司资本性投资预算；决定公司年度整体经营目标；制定公司年度全面预算方案；进行公司年度财务决算；制定整体预算考评与奖惩方案等。对于兼并收购等重大事项，必须由股东大会审议通过后才能实施。

比如某集团预算制度规定，集团董事会是集团全面预算管理的权力机构，其依据股东的期望收益，结合公司的发展战略、经营环境等因素审议批准集团总经理办公会扩大会提交的下列议案：

（1）审议批准集团预算管理基本制度；

（2）审议批准集团年度整体经营目标和各成员企业的业绩合同；

（3）审议年度全面预算方案，包括公司资本性投资预算及融资预算；

（4）提出预算组织、规划、控制工作原则要求和改进意见；

（5）协调、裁定集团预算重大冲突；

（6）批准集团预算工作组关于预算执行情况报告、审议提交的预算调整、修正方案；

（7）审议集团年度财务决算；

（8）审议批准集团年度全面预算考评方案与结果。

2.2.2 预算管理委员会

按照公司治理制度的设计，董事会下设的预算管理委员会是预算管理组织体系决策机构的一部分，在预算组织体系中居于主导地位，全面负责预算管理的组织和协调工作。通常，预算目标的确定、预算审批和下达、预算调整、内部仲裁等需要“集权”的预算决策和调控职能，均由预算管理委员会承担，它对保证预算管理的规范性和有效性具有十分重要的作用。若不设置预算管理委员会，则董事会只能将编制预算的工作授权给负责预算组织实施的经理层，经理层编制预算后再报董事会批准。由于信息的不对称，董事会一般不会提出实质性的意见。这样，负责实施的经理层就可能演变为既是预算的决策者，又是预算的实施者，从而弱化了董事会在预算管理中的职权。预算管理委员会是综合审定机构，是企业内预算管理的最高权力机构，预算管理委员会的设立可以使预算管理权掌握在董事会的手中。

1．预算管理委员会的组成原则

预算管理委员会的人员组成应坚持权威原则、全面代表原则和效率原则。权威原则是指预算管理委员会批准执行的预算要有权威性，能在实际工作中得以切实贯彻，预算管理委员会的成员也要对各自部门的活动具有绝对控制权。全面代表原则指预算管理委员会的成员能全面代表各部门、各层面的利益并使其在预算中都能得到合理的体现，从而保证预算的顺畅和有力地执行。效率原则是指保证预算管理委员会的工作效率，这要求成员数量不宜过多，要做到精干、高效和统一。

2．预算管理委员会的职责

预算管理委员会的主要职责是组织有关人员对目标利润进行预测，审查、研究并协调各种预算事项。预算管理委员会主持召开的预算会议是各部门负责人参与预算目标确定、预算调整等活动的主要形式。预算管理委员会的主要职责包括以下几项：

①制定有关预算管理的政策、规定、制度等相关文件；

②组织单位有关部门或聘请有关专家对目标利润的确定进行预测；

③审议、确定目标利润，提出预算编制的方针和程序；

④审查各部门编制的预算草案及整体预算方案，并就必要的改善对策提出建议；

⑤在预算编制、执行过程中发现部门间有彼此抵触现象的，予以必要的协调；

⑥将经过审查的预算提交单位决策机构（如董事会），通过后下达正式预算；

⑦审查预算与实际比较的定期预算报告，在认真分析的基础上提出改善建议；

⑧根据需要，就预算的修正加以审议并作出相关决定。

在很多情况下，预算管理委员会仅仅是董事职责的延伸和具体化，因此，预算管理委员会应对董事会负责而不是取代董事会。公司资本性投资预算、公司年度整体经营目标和基本方针等议案必须由董事会或股东大会负责审议批准，而不能交由预算管理委员会完全审批。预算管理委员会也不能干预企业经营层的正常经营业务。当然，从效率的角度考虑，通过清晰的授权制度，预算管理委员会拥有一定的投资决策权限，在董事长批准后实施也是可行的。

3．预算管理委员会的类型

从目前我国公司设立的预算管理委员会的功能与性质分析，预算管理委员会的定位大致有两种类型：

（1）单纯的智囊议事机构，没有预算决策职权

即按照公司治理制度设计，董事会下设立的预算管理委员会对董事会负责，是预算咨询性质的机构，而不是决策性的机构。预算管理的最终决策要由董事会或股东大会作出，而不是预算管理委员会。比如，某公司预算管理委员会的职责与权利包括：

①审议通过有关利润管理的政策、规定、制度等；

②组织企业有关部门或聘请有关专家对目标利润的确定进行预测；

③审议通过目标利润、预算编制的方针和程序；

④审查整体预算方案及各部门编制的预算草案，并就必要的改善对策提出建议；

⑤在预算编制和执行过程中，对分厂与部门、部门与部门之间可能发生或已经发生的分歧进行必要的协调；

⑥将经过审查的预算提交董事会审批，董事会通过后下达正式预算；

⑦接受预算与实际比较的定期预算报告并予以审查、分析，提出改善措施；

⑧根据需要，就预算的修正进行审议并作出决定；

⑨对利润全面预算管理过程中出现的矛盾或问题进行调解或仲裁。

（2）兼有预算智囊和拥有一定预算决策权限的机构

相对于单纯的智囊议事机构，这类预算管理委员会的显著特点是通过一定的授权制度，合理配置预算审批决策权限，从而提高董事会的工作效率。比如，某国有大型集团公司预算管理委员会的职责与权利包括：

①提出总公司年度预算总目标、总方针和预算编制基本要求，报董事会批准；

②审查总公司资本性投资与项目预算；

③审议总公司（含子公司）的年度总预算，报董事会批准；

④提出预算组织、规划、控制工作的改进意见；

⑤协调、裁定总公司预算重大冲突，批准预算工作组审议提交的预算调整、修正方案；

⑥听取预算工作组关于预算执行情况及其分析报告，并发表意见；

⑦审议财务部提交的总公司年度决算；

⑧审议预算工作组提出预算奖惩办法和方案，报董事会批准。

企业应根据其实际情况，在不违背法律与公司章程的前提下，在董事会内设立预算等专业委员会。预算等专业委员会的设立在增强董事会的科学性、有效性和独立性的同时，也保证了董事会的决策和控制功能。预算管理委员会对董事会负责，它的提案应提交董事会审查决定。预算管理委员会仅仅是董事会职责的延伸和具体化，它既不能取代也不能超越董事会的职能，只能在董事会的领导下，在其职权范围内从事预算管理的相关管理工作。