三、区域协作与整体性治理

20世纪90年代末期以来，作为对新公共管理造成的“碎片化”的回应，整体性治理理论成为一种新的政府治理途径。英国学者佩里·希克斯（Perri 6）认为，整体性治理以协作和整合为特征，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要对政府、私营部门和非营利组织的力量进行整合。[1]整体性治理理论最初是基于政府内部各部门功能间的整合而提出的，随着这一理论的发展，它开始逐渐关注政府与政府之间、政府与非政府组织和私营部门之间的协作。在这个意义上，整体性治理理论对于区域公共管理，尤其是都市圈的治理具有重要的理论价值。整体性治理理论所主张的地方政府间的协作和整合成为促进都市圈公共事务治理的重要方式。

国内外的理论和实践证明，整体性治理理念和机制的缺失是导致区域公共事务治理中行政分割、区域地方政府间协作关系不稳定甚至协作低效的重要原因之一。近年来，我国学界开始逐渐关注都市圈地方政府的协作问题，然而目前尚未从整体性治理的视角，系统研究我国都市圈地方政府在区域治理方面的协作。

本书旨在从整体性治理理论入手，分析、回应和解决上述区域治理中存在的问题，构建都市圈地方政府整体性协作治理机制，适应区域包容性发展所关注的公共资源分配和公共服务提供均等化的要求，实现区域整体利益最大化。从整体性治理的角度研究我国都市圈地方政府协作治理模式，不仅能深刻认识我国目前都市圈地方政府在协作方面所出现的种种问题，而且可以进一步探讨都市圈地方政府在区域问题协作方面的新机制。此外，深入分析我国都市圈跨区域整体性合作组织的构建原则及运转机制，以及地方政府、私营部门和非政府组织在环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等跨界公共事务方面的协作机制，能为我国当前都市圈建立和发展区域公共事务治理模式提供决策依据。

因此，从整体性治理的视角研究都市圈地方政府协作具有理论、方法和实践三个方面的创新意义。

首先，随着都市圈治理理论和实践的发展与深入，整体性协作治理机制将会成为国内学界和实务界关注的前沿领域。目前都市圈整体性协作治理机制研究相对薄弱，因此该研究具有理论拓展的意义。本书在融合了区域协作治理、整体性治理、复杂性网络治理等理论的基础上，针对都市圈治理中的不协同问题，紧扣当前我国都市圈公共事务协作治理面临的困境，建构都市圈地方政府整体性协作治理的理论框架。该框架从中央政府、都市圈地方政府、跨区域整体性合作组织、私营部门、非营利组织等分析维度，剖析都市圈地方政府的协作机制、协同治理的网络结构等理论问题，为都市圈跨界公共问题协同治理的诊断与优化提供了理论分析框架支撑。

其次，在整体性治理理论的基础上，构建适应我国区域包容性发展的都市圈地方政府整体性协作治理机制。在此基础上，通过社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）等实证研究，完成对都市圈公共事务协作治理网络的结构和特征、都市圈协作治理机制的分析，进一步拓展了整体性治理理论，为区域地方政府协作治理研究的进一步发展奠定了基础。本书针对现有区域协作治理分析方法的局限性，把社会网络分析方法迁移到都市圈协作治理分析之中，将难以量化的关系数据进行可视化的测度，并将其作为都市圈协作治理网络实证分析的方法支撑，从而根据网络密度、点度中心度、中间中心度等变量逐步对都市圈协作治理网络的结构和绩效进行分析，具有方法上的创新性意义。

最后，依据都市圈地方政府整体性协作治理的理论框架，利用社会网络分析等方法，完成对都市圈公共事务协作治理网络的结构和特征、都市圈协作治理机制的分析，提出从整体性治理的角度整合和优化地方政府协作活动，为京津冀、长三角、珠三角等都市圈实现长期、稳定、有效的协作，实现区域协同发展提供对策建议，从而为区域跨界公共事务协作治理的预警、评估与监控提供新手段，为促进区域战略规划的科学化提供有力的决策支持。

注释

[1]Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda, New York: Palgrave, 2002.