二、都市圈治理的“碎片化”

都市圈的形成往往借助于相似的地形、流域和气候等因素，世界上很多城市群都是这样的一个自然生态整体，如北美五大湖城市群、英国以伦敦为核心的城市群等。由于这种在自然生态上的整体性，都市圈内各个行政主体在流域综合开发、水资源管理、空气污染等生态治理方面需要协同合作。然而，在现实中，行政区划把这个生态整体分割成了不同的部分，各个行政主体的经济发展水平也不尽相同，加之政策法规的缺位等因素，造成了跨界公共问题治理的困境。在区域治理制度的安排上，很长一段时间以来，受计划经济体制的影响，我国城市之间的产业同构现象突出，缺乏相互合作的基础，“分灶吃饭”的财税体制更加剧了城市之间的“行政分割”。在改革开放30多年后的区域发展中，“行政区经济”现象凸显[1]，地方官员晋升的“政治锦标赛”机制导致了“诸侯经济”[2]，从而形成了地方政府间的恶性竞争[3]。因而，在经济发展过程中，我国地方政府之间的竞争多于合作。

近年来，我国京津冀、长三角、珠三角等都市圈的水资源分配问题、空气污染问题、跨界河流污染治理等问题已经让都市圈府际协作成为区域内各级政府必须面对的议题。然而，由于区域管理中的“碎片化”或行政分割现象不断出现[4]，跨界行政协调机构的缺乏[5]，以及信任机制、利益协调机制、评估机制不完善等问题[6]，导致了都市圈地方政府间难以达成长期有效的协作。在都市圈治理方面，尤其以长三角、珠三角和京津冀地区为代表的都市圈地方政府遇到了较多问题。

首先，区域各个地方政府在跨界公共事务治理中存在行政区划的体制性障碍。地方政府各自为政，缺乏对整体区域利益的考虑；各个地方政府在制定公共政策时，往往只考虑本辖区在短时间内的发展目标，整个都市圈缺乏一个总体的发展目标和长远规划。在这一方面，京津冀跨界水资源治理问题表现得较为突出。京津冀地区是一个水资源匮乏的地区，水资源的分配也存在地区间的供需矛盾。长期以来，河北省承担着为北京和天津供应生产和生活用水的任务，尤其是张家口和承德两市是京津地区主要的水源地和生态屏障。然而，在保障京津两地水源供应和水环境安全的同时，河北省部分地区却面临着水资源供需紧张、水土流失、土地沙化和水源污染等一系列生态与环境问题。因此，如何打破行政区划的壁垒，有效地解决该地区流域协调供水，从整体上对该地区的水资源治理制定发展目标和战略规划是一个亟待解决的议题。

其次，区域各个地方政府在跨界公共事务治理方面的现有合作协调机制不完善。目前，我国地方政府的合作缺乏制度化的协作框架，区域政府间也没有建立正式的协调机制，地方政府间的合作往往只停留在高层行政首长双边互访和多边协商等松散的机制上。虽然，在京津冀和长三角区域也逐渐形成了某种制度化的区域协作形式，如“环渤海区域合作市长联席会议”，或者独立办公的区域合作组织，如“长三角协调会”，但区域地方政府之间仍未能就跨行政区生态环境治理、整体性资源战略开发、重大基础设施建设等方面进行深入磋商并达成共识。

再次，区域各个地方政府在跨界公共事务治理中缺乏跨区域的合作组织。在地方政府的合作中，缺乏一个代表各方共同利益、共享各方信息、制定区域公共政策、执行区域规划的组织机构。因此，在跨行政区的公共事务方面很难有效地协调区域内各个城市的关系，进而影响了区域公共政策的实际执行力。无论是在跨行政区的生态环境治理、水资源分配与管理、公共危机事件应急救援协作方面，还是在交通运输协作、文化产业协同发展等方面，都缺乏一个有力的区域合作组织来协调、规划区域的整体发展战略和公共政策。比如，由于缺乏流域环境保护与治理委员会等跨域合作组织的协调，长三角环境污染和生态安全问题日趋严重，特别是在太湖地区，流域面积仅占全国的0.38%，排污量却为全国的10%，严重的水环境污染使太湖流域出现普遍的“水质性缺水”。[7]再如，京津冀地区沙尘暴天气的出现，很大程度上是由于缺乏区域协调组织，区域地方政府间和企业间的无序竞争、重复建设现象无从治理。[8]

复次，区域各个地方政府间的协调缺乏立法的保障。目前，对区域协作缺乏制度上和法律上的保障，无论是中央政府还是地方政府，都没有出台相应的法律法规来规范跨区域公共事务的合作以及地方政府在合作中的权利和责任。这使得区域地方政府间的合作缺乏制度和法律的约束，无法形成常规化的合作协调机制，而世界上很多都市圈的发展都有完备的法律体系作为支持。例如，日本东京都市圈的发展就有国家层面的国土开发规划法、城市规划法等基本法，还有地方政府层面的有关都市圈规划和地方规划的法律法规作为支撑。每个层面的区域和城市规划都有具体的法律作为编制和实施的保障，规划涉及的各方面主体都要严格执行法律，这样就避免了在执行规划时部门之间不协调的问题。

最后，区域地方政府的协调发展有赖于区域内人才的良好交流，而目前我国很多地区缺乏人才交流、合作、培训和共享平台。在区域文化产业分工与协作方面，人才的流动显得尤为重要。设立文化产业人才数据库，定期发布文化产业人才的需求信息，推动人才中介组织和市场建设，为文化产业人才的区域有序流动创造良好环境等都是促进区域文化产业协同发展的重要途径。然而，在这些方面，我国各个都市圈地方政府的工作都显得滞后了。另外，在都市圈内实现文化产业人才资格认证书的互认与衔接，实现教育、培训、考试资源的互通、共享及在服务标准上的统一，也都还没有提上地方政府的议事日程。

正是由于上述问题的存在，我国都市圈内部的产业联系还不尽如人意，一体化进程也有待进一步提高，同时这些在协作中出现的种种问题也影响了区域政策的实际执行力。区域内仍然按照块状经济发展，“碎片化”问题严重，不能突破行政区划的障碍，没有实质性的合作协调机制。为此，如何有效地推进都市圈地方政府的协作治理已经成为当前区域协调发展中的一个关键问题。在某种意义上说，随着我国城市化和区域一体化进程的不断推进，大都市区或都市圈逐步形成，都市圈协作治理必将成为未来区域治理的一种主要形式。

注释

[1]参见刘君德：《中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析》，载《理论前沿》，2004（10）。

[2]参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007（7）。

[3]参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，载《经济研究》，2004（6）。

[4]参见刘君德：《中国转型期凸现的“行政区经济”现象分析》，载《理论前沿》，2004（10）；舒庆、周克瑜：《从封闭走向开放：中国行政区经济透视》，上海，华东师范大学出版社，2003。）

[5]参见杨龙、彭彦强：《理解中国地方政府合作——行政管辖权让渡的视角》，载《政治学研究》，2009（4）；王健、鲍静、刘小康、王佃利：《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》，载《中国行政管理》，2004（3）。

[6]参见金太军：《从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析》，载《中国社会科学》，2007（6）；杨爱平：《从垂直激励到平行激励：地方政府合作的利益激励机制创新》，载《学术研究》，2011（5）；于刚强、蔡立辉：《中国都市群网络化治理模式研究》，载《中国行政管理》，2011（6）。

[7]参见姚先国、谢晓波：《长三角经济一体化中的地方政府竞争行为分析》，载《中共浙江省委党校学报》，2004（3）。

[8]参见马海龙：《历史、现状与未来：谈京津冀区域合作》，载《经济师》，2009（5）。