第四节 宁波海域使用权市场流转现状

一、宁波海域使用权市场流转建设现状

（一）两试点运行情况

作为浙江省拥有最狭长海岸线的城市，宁波在海域使用权市场流转的探索方面走在浙江乃至全国前列。自2011年10月开始，宁波市围绕国家海洋局两项试点（全国海域直通车试点、象山县海洋产权交易中心全国海洋管理创新试点），在国家海洋局和省局支持下，进行了一些探索。其中，“海域使用权直通车”，简单来说就是海域使用权跟建设用地使用权一样，可以办理建设项目和产权登记手续。2011年，象山成立了海洋产权交易中心，开全国先河；2012年，象山首次实施了海域使用权的挂牌出让。

经市政府常务会议审议通过的《宁波市人民政府凭海域使用手续办理用海项目规划建设审批手续试点工作的通知》已于2012年9月17日印发，该文件对海域出让供应管理和海域价值评估体系建设提出了一些明确的具体要求，建立了凭海域使用手续办理用海项目规划建设审批手续试点工作机制。其主要内容为：用海项目可以凭海域使用相关手续替代土地审批手续进入建设项目审批程序；各类海上房屋建筑及其附属工程可以根据海域使用权证和建设项目有关材料依规定办理产权登记；参照建设用地使用权定价体系建立和完善建设用海使用权定价体系，参照建设用地使用权供应办法实施海域供应，经营性项目用海实行招拍挂。

根据国家海洋局关于象山县海洋产权交易中心全国海洋管理创新试点文件，2011年象山县政府成立了海洋产权交易中心并制定发布了海域海岛区片出让价格，分管县长亲自组织国土资源、法制等相关部门配合支持象山县海洋与渔业局开展试点方案编制和相关工作推进。2012年底，象山县海洋产权交易中心通过挂牌方式公开出让盘基塘1号宗海。

2013年，浙江省下发了《关于<象山县海洋产权交易中心海洋管理创新试点实施方案>的复函》（浙海渔管〔2013〕5号），明确了海域海岛储备整理的具体要求，为下一步推进海域资源的交易流转等奠定了基础。专门成立了象山县海洋资源价格审核工作领导小组，负责提出所辖海域（海岛）使用权出让基准价格建议、审查招标拍卖挂牌出让价格、监督招标拍卖挂牌活动的全过程、统筹监管海域（海岛）使用权出让过程中各项费用的缴纳与支出、决定招标拍卖挂牌出让工作的重大事项。象山县还出台了《象山县海域海岛储备管理办法》。

（二）新条例贯彻的推进工作

省条例颁布后，宁波市海洋与渔业局就全市海域海岛管理机构队伍建设、技术服务支撑能力、海洋资源市场配置等方面进行了一些推进。针对当前县级海域管理能力薄弱的现状，宁波市海洋与渔业局主动与沿海各地政府主要领导进行对接，宣传省条例，共同研究省条例的贯彻实施，帮助和指导沿海各地组建全额拨款的县级海洋资源综合管理（服务）中心。除鄞州区外，已成立镇海区海洋资源综合管理中心（事业编制3名）、北仑区海洋资源综合管理中心（与区船检站合署办公，事业编制4名）、慈溪市海洋资源综合管理中心（事业编制4名）、余姚市海洋资源综合管理中心（挂靠海洋与渔业科）、奉化市海洋资源管理服务中心（事业编制3名）、象山县海洋资源管理中心（事业编制4名）和宁海县海洋资源综合管理中心（挂靠宁海县海洋环境监测站，增编2名），作为今后海域属地出让、海域整理储备等市场配置的平台，其承担的主要职能包括县级海域海岛前期整理、权属出让、海籍管理、资源调查和动态监管等。

宁波市海洋与渔业局还积极探索研究制定海域资源市场配置的具体措施、规章制度及相关文书格式。下发了《关于贯彻浙江省海域使用管理条例规范海域使用权招拍挂出让报批等前期工作的通知》（甬海办〔2013〕51号），规范了宁波市海域使用权招拍挂出让方案（试行）、海域使用权招拍挂出让报批和前期工作基本流程以及海域使用权招拍挂相关文书格式。同时也对宁波市招拍挂海域使用论证工作和涉海建设项目海洋调查与成果管理提出具体要求。宁波市海洋与渔业局指导组建了宁波市盛甬海洋技术有限公司，以便其今后为全市海洋管理提供技术支撑、配合开展海域招拍挂相关技术性工作。针对海域价格评估体系建设，宁波市海洋与渔业局专门委托浙江大学等科研单位开展了宁波市海域价格评估体系建设课题研究等。

2013年底首批招拍挂项目——杭州湾新区2个区块4个项目成功出让，标志着海域资源市场化配置探索真正付诸实践。后来又成功出让了“宁波杭州湾新区跨海大桥东侧一号区块”和“宁波杭州湾新区跨海大桥西侧一号区块”等区块。宁海县也成功出让了横山旅游码头、白石山旅游码头、铁沙旅游码头、铜山旅游码头等4宗旅游码头海域使用权。

2014年宁波市新增产业用海确权登记面积957.13公顷，占全省确权登记总面积4895.57公顷（约7.34万亩）的19.55%;2014年宁波市核发证书38本。宁波市新增产业用海确权登记面积主要集中在慈溪市、北仑区、鄞州区、镇海区和象山县（表3-2）。

2014年宁波市办理了海域使用权抵押登记23本，面积500.74公顷，抵押金额55.95亿元；办理变更登记海域使用权证书63本，面积975.38公顷；办理注销海域使用权证书181本，面积4599.54公顷。2014年宁波征收海域使用金共计56257.56万元，其中原有项目征收543.42万元，新增项目征收55714.14万元。

2014年宁波新增填海项目用海23个，面积657.59公顷，核发海域使用权证书26本。填海项目主要集中在慈溪市、北仑区和镇海区（表3-3）。

二、宁波海域使用权市场流转取得的主要成效

宁波在不断的实践摸索中，不断建立健全海域管理体制，持续探索海域使用权市场流转制度建设，基本形成了以海洋功能区划制度、海域权属管理制度和海域有偿使用制度为主要内容的管理框架和体系，使海域使用基本上步入了法制化、规范化的轨道。

（一）海域出让供应管理和海域价值评估机制日趋成熟

宁波市在研究讨论海域直通车试点时，市里领导明确要求实行经营性用海招拍挂、建立海域价格评估机制、防止国有资产流失。经市政府常务会议审议通过的《宁波市人民政府凭海域使用手续办理用海项目规划建设审批手续试点工作的通知》已经于2012年9月17日印发，该文件对海域出让供应管理和海域价值评估体系建设提出了一些明确的具体要求。一是围填海原则上由县级及以上人民政府组织实施，对其中规划作为建设的由当地政府参照建设用地使用权供应办法实施海域供应。二是对不宜由政府组织围填海、需直接出让使用权的经营性项目用海，参照《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理暂行办法》实施建设用海使用权出让。三是参照建设用地使用权的定价体系建立和完善建设用海海域使用权定价体系，具体由市海洋与渔业局会同有关部门制定实施意见，有关县级政府综合确定建设用海海域级别和海域基准价格并定期发布。四是在海域级别和基准价格体系未建立前，参照邻近土地基准价格一定比例测算海域使用权基准价格。海域使用权出让所得收入全额上缴财政，按规定纳入预算管理。其中属于海域使用金收入的，应当按市海域使用金征收管理办法规定执行。

目前，宁波海域使用权的标准价较土地价更加优惠。每亩海域使用面积的标准价，一般在2万元至9万元。填海的成本则根据水深、海域情况等，每亩在20万元到五六十万元。使用权年限一般为50年。据先期在象山等地试点的经验，海域公开拍卖成交的最后价格，一般要比标准价上浮约10% 到20%。

（二）海域环境保护的综合管理体制日渐完善

为保护海域环境，宁波不断建立健全海洋环境保护与防灾减灾综合管理体制。在环境保护管理方面，海洋、环保、经委、农林等行政管理部门形成严格执法体制，职能部门依据相关政策法规，对污染物入海排放、污染点源管理、关停污染严重企业等进行严格管理，对新建、扩建项目实行严格的环评审议制度等。在防灾减灾管理方面，海洋、环保、海防等行政部门不断完善防灾减灾管理体制，形成了海洋灾害预警预报和防御决策体系及海洋污损应急处理体系，提高应对突发性海难和重大海洋污损事件的能力。

（三）海域开发与保护跨区域管理体制基本形成

近年来，通过认真落实国家和省有关法律规章，宁波基本理顺海洋管理体制，并成立了海洋经济领导小组，初步建立了适应海洋经济发展要求的行政协调机制，基本解决了“群龙闹海”问题。尤其在象山港区域保护和利用方面，出台了《象山港区域保护和利用规划纲要》，成立象山港区域综合协调管理领导机构，该机构对重大事项进行统一部署、综合决策，协调各部门、各地区之间的行动，切实解决地方保护、部门职能交叉造成的政出多门、责任不落实、执法不统一等问题，建立了信息互通、统一行动、联合督察的跨地区协作机制。

（四）明确海域市场配置条件，积极开展海域市场配置

相关文件规定，提供海域市场配置和公开出让的海域应当同时符合以下材料：海域用途符合产业政策和产业结构调整要求，符合海洋功能区划和相关用海区划规划，海域使用初论证和海洋环境影响初评价可行，海域使用范围和规划建设设计要求清楚明确，权属无争议或者利益相关者问题可以得到妥善解决。海域使用坐标范围和具体建设内容等无法确定的，可以通过市场配置方式确定海域使用权申请人，再按照申请审批方式办理海域使用权报批手续。

除公共基础设施用海和其他公共公益用海等不适宜公开出让的海域外，经营性用海应当由县级人民政府和海洋部门组织海域使用收回储备整理后，通过公共资源交易平台进行市场配置和公开出让。属于县级（含）以上重大重点项目用海或者其他不适宜公开出让的，凭县级（含）以上人民政府或者投资主管部门相关书面意见，可以采取行政审批出让或者协议出让。

（五）开展了海域使用需求征集，规范了海域出让方案编制

第一，积极开展海域使用需求征集。为充分了解市场需求，科学合理安排海域出让规模和进度，可以建立海域使用权公开出让预申请制度，将各区域海域使用要求向社会公布，公开接受单位和个人预申请。单位和个人对具体海域区块有使用意向的，可以提出预申请，并承诺愿意支付的海域使用价格。县级海洋部门认为其承诺的海域使用价格和海域使用内容可以接受的，可以启动海域使用权公开出让相关工作。

第二，规范海域出让方案编制。县级人民政府海洋部门，应当根据年度围填海计划指标安排海域出让计划，并经县级人民政府同意，委托开展海域使用初论证和海洋环境影响初评价、海域使用权价值评估等前期工作，会同发改、规划、建设等相关部门和有关乡镇组织编制海域使用权招拍挂出让方案，经县级人民政府审定后，逐级报经有批准权的人民政府批准。建设项目同时涉及海域使用和土地利用的，或者建设用围填海形成的土地需进行建设用地登记发证的，海洋部门和国土资源部门应当分别编制出让方案，报批后再进行联合公开出让。