第五节 宁波海域使用权市场流转体系建设的主要瓶颈
随着海域使用权制度十来年的发展，从最初的一级市场中对海域使用权“招拍挂”制度的探索到后来二级市场中海域使用权流转交易活动的日益活跃，海域使用权流转体系也在不断地完善。虽然《海域法》、《海域使用权管理规定》、《浙江省海域使用管理条例》等一系列法规的出台为宁波海域使用权流转体系的建立奠定了基础，但随着海域市场的逐渐繁荣，海域使用权交易活动种类和数量的增多对宁波现有的海域使用权流转制度建设提出了新的要求。其中存在的一些问题亟待解决。
一、海域使用权流转一级市场开发不足
在海域使用权流转一级市场中，审批、招标、拍卖和挂牌是4种最主要的出让方式。在海域使用权制度建立以来，由于海域的特殊性以及其所涉及的国家和公众利益，到目前为止，宁波市海洋行政主管部门主要还是通过审批的方式来让渡海域使用权。通过招标、拍卖、挂牌等方式出让海域使用权的工作刚刚起步。但是，随着海域市场的日益拓展，海域开发利用活动的日渐频繁，海域使用权流转市场化的趋势日益凸显，目前宁波海域使用权流转一级市场开发已经略显不足。
二、海域使用权流转二级市场建设缺乏规范支撑
“海域的特殊价值以及海域市场的繁荣扩大了对海域开发利用的需求，而海域资源的有限性又决定了海域市场的发展主要还是需要依靠拓展海域使用权流转交易的二级市场来完成。”
目前在海域使用权的规范中对海域使用权流转的二级市场的规定较为简单，主要体现在《海域法》、《海域使用权管理规定》、《浙江省海域使用管理条例》部分条款中。《海域法》只规定了海域使用权可以依法转让、继承，而未规定其抵押、出租问题。对于海域使用权二级市场建设的规定相对比较集中的是《海域使用权管理规定》，它设专章对海域使用权的转让、出租和抵押等流转方式进行规范。但是在海域使用权转让方面，对海域使用权转让的范围、转让的方式并没有作区分，对转让后的海域使用权期限也没有明确。在海域使用权出租和抵押方面，对交易当事人的权利义务方面没有作出详细的规定，对相关的交易范围以及涉及的使用期限未作说明，对抵押权人如何行使权利以及如何处分抵押财产等方面未作规定。海域使用权的流转方式有限且相关法律规定笼统而缺乏可操作性，导致海域使用权的流转机制非常不明晰。海域使用权的转让、继承、出租、出资、抵押等缺少具体规定，特别是出租、出资入股、抵押等重要的流转方式只是在《海域使用权管理规定》中作了一般的程序性规定，尚未以法律的形式进行明确。海域使用权流转的程序也还没有更为具体的规定。因而在用海实践中，海域使用权流转实际可用的方式并不多，这也直接导致了海域使用权的流转性差。近年来，地方包括浙江省、宁波市的海域使用权流转法规制定不断走向深化，但多数沿海地区的关于海域使用权流转的规定一般所用条款都不多，对海域使用权流转具体方式的规定相当笼统，对海域使用权流转具体操作的指导性规定规范的缺失必将牵制海域使用权二级流转市场的建设。
三、海域使用权市场流转过程中的环境保护形势严峻
海域作为资源的概念尚未得到各级政府和社会的广泛认知，沿海乡村“祖宗海”意识还相当浓厚。受长期以来我国实施的分行业管理形成的各自为政的松散型海域管理模式的影响，普遍存在重开发轻规划、重扶持轻管理的状况，宁波海域资源开发过程中要尽量避免无序、无度的现象。
陆源污染存在向海域转移的趋势，海域环境保护压力增大，海域环境质量不容乐观。随着宁波市、县两级城镇生产生活水平的发展提升，工业生活污水不断增加，而污水处理能力相对滞后，入海排污总量不断增大。陆海联动尚需加强，渔业污染事故经常发生。特别是近年来，宁波市沿海陆续新建了一批化工、电力等大型临港企业，已经对海域生态环境和渔业养殖生产造成一定影响。海域生态和滩涂湿地等保护区的建设相对缓慢，自然滩涂湿地面积日趋减少，海域生态环境明显退化，一些经济鱼、虾、蟹、贝类生息繁衍的场所锐减，海域生物质量正在下降。近岸海域赤潮频发，海水养殖业和海域渔业资源遭受重大损失。
因此，海域资源的市场化配置机制仍存在缺失现象，宁波海域资源环境的综合管理难度较大，需要警惕权力寻租、非法买卖海域等可能出现的不良现象。
四、相关法律法规不够健全
海域资源环境规划管理制度尚不完善，海域功能区划法律地位没有得到有效体现，各涉海区划规划间衔接尚需加强，行业之间存在一定的用海矛盾，特别是一些新用海项目与其周围渔业养殖之间的矛盾相当突出。一些不符合海域功能区划的已用海项目的停工、拆除、迁址和关闭面临着资金、转产转业等各方面困难，群众性养殖用海没有得到有效规范，海域功能区划调整难度较大。海域功能区划编制内容尚需进一步完善，海域功能区划编制技术支撑体系尚需得到加强。
此外，省条例虽然明确了经营性项目用海应当通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域使用权，也颁布了《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理暂行办法》，但招拍挂前的前期整理、招拍挂后的后续监管等关键问题没有具体的操作规则和依据，海域招拍挂管理制度、海域使用权出让收支管理等相关法律法规不健全。
现大部分用海的审批和出让方案审批权限均在省里或者国家，省条例和省局文件规定海域审批由县直接报省，市级人民政府及海洋部门在海域海岛管理上较少有审批权和主动权，主动权和创新权基本都在国家和省里，市县两级既要解决兄弟部门的衔接配合关系，又要面临国家和省里的条条框框，试点和创新探索难度非常大。
此外，海域使用权流转监督管理机制尚不完善。一套完善的海域使用权流转体系需要有效的监督机制作为保障。一方面，建立有效的监督管理机制可以充分保障海域使用权流转市场，特别是出让市场的公平、公正、公开，有效预防出让过程中的权力寻租现象，充分维护海域市场的长效发展；另一方面，建立有效的监督管理机制也可以对目前愈演愈烈的海域开发行为进行监督和引导，以保障海域资源的可持续利用以及海洋环境的保护。然而，在海域使用权市场流转中，如何界定中央政府与地方政府之间、地方政府之间的海域资源的管理权限，如何处理政府、市场和社会的关系，实现海域资源的可持续利用、经济效率提高、社会平等和制度可行性等多种政策目标，从而构建一个科学的海域使用权流转监督管理机制也是实践中不得不面对的一个难题。
五、海域管理组织机构和基础建设相对薄弱
市县（市、区）两级海洋管理机构建立时间不长，海洋管理人员严重不足，海洋管理法制化建设尚未完善，专业技术力量支撑能力有限，管理执法装备建设投入不足。海洋信息分散在各涉海部门和涉海单位，各自为政，尚未形成统一的海洋资源环境信息网络及其共享分发体系。海洋科研滞后，海洋生态环境特征等基础研究依然薄弱，难以满足海域使用权市场流转体系建设的需要，需要加大规划管控力度。
此外，海域使用权属主管机关逐渐明确，但部门冲突仍然存在。《海域法》颁布后，各级海洋行政主管部门展开海域使用现状调查，颁布了大量的《用海使用证》，依法将各类用海纳入管理。海域行政主管部门与渔业行政主管部门、海事部门等其他职能部门之间因为养殖、捕捞、建筑、通航等用海在管理上仍然存在冲突，海洋行政主管部门内部中央和地方也存在执法冲突问题。该冲突的解决需要进一步明确各职能部门海域使用管理特别是权属管理的职能。
六、海域使用权评估机制缺失
无论是一级市场的海域使用权出让还是二级市场的海域使用权交易，都与海域评估密不可分。一级市场中的海域使用金以及二级市场中的交易价款都是通过海域评估得出的，所以建立一套行之有效的海域使用权评估机制是建立海域使用权流转体系的重中之重。海域使用权价值评估是一项专业性较强的工作，要准确对特定海域使用权进行评估作价并不容易。目前我国还缺失这方面的中介评估机构，国家也尚未建立统一、完善的海域使用权价值评估资质管理制度，评估单位没有专用资质，也缺少相应的法规制度、技术标准和规范作支撑。对海域使用项目的价值评估是采取分类评估，还是制定统一的评估标准，都亟待进一步明确。实践中在利用海域使用权进行抵押融资时，对海域使用权价值的评估只能靠银企双方协商，或者委托房地产评估机构等非专业机构进行，其评估的准确性、真实性和有效性难以保证，海域使用权的评估作价成为海域使用权流转在操作层面上遇到的最大难题。
目前，在《海域法》、《海域使用权管理规定》、《浙江省海域使用管理条例》以及宁波市相关规范中对海域评估方面的规定基本处于空白，在海域评估机构和评估人员以及海域评估方法、评估程序、评估结果的运用等方面还需要加快相关法规制定的步伐。
七、海域使用权流转缺少统一的交易平台
构建海域使用权流转体系是一项复杂的工作，其中涉及一级市场和二级市场中多项行为和程序。目前，海域使用权流转一级市场中的审批环节是由国家海洋主管部门以及省级海洋主管部门负责，“招拍挂”环节则没有明确负责部门的等级。二级市场中的转让、出租和抵押等方式所涉及的审批以及登记部门都是原批准或登记的部门。可以发现，无论是从工作量方面，还是工作效率方面看，现有的管理体系都还比较混乱，和海域使用权流转体系市场化的要求还有一段距离。宁波海域使用权市场流转缺少一个将申请、审批、登记以及检查等一系列任务职能统一的管理服务平台，不利于宁波海域使用权流转的顺利进行。
八、以申请审批作为出让主渠道存在弊端
在一级海域市场中，实践中还是以行政审批作为海域使用权出让的主渠道，妨碍了海域使用权通过市场进行出让、转让和交易。行政审批是对取得主体的资格适合性之审查，还是对海域使用权的取得必须基于公共利益需要的目的性之审查不得而知，这便为某些政府机关及行政领导的设租、寻租等腐败行为的产生埋下了隐患。而且，通过行政审批配置海域资源的成本较高。最后，海洋行政主管部门在审核海域使用申请人的申请时，难以了解海域使用人及相关海域的全面信息。这就存在着对海域使用主体选择的风险性，使海域资源配置难以避免某些开发主体的非理性、不成熟和道德风险，有可能将海域使用权分配给能力不够或效率低的开发主体。
九、海域使用权征收补偿标准模糊程序不透明
补偿标准较为模糊，不具可操作性。我国《海域法》和浙江地方法规均没有明确规定海域补偿的标准，仅规定了“给予补偿”或“相应的补偿”，具有很大的不确定性和不可操作性，导致渔民对补偿数额不满意，或者为了获取更多的补偿而弄虚作假。
征收补偿过程缺乏透明度。因国家层面法律和省区市地方法规对海域使用权收回补偿规定得较为原则化，补偿项目和标准缺乏细化，在对海域提前收回补偿时，大多依靠当地政府的政策，根据各地具体情况和实际需要进行补偿，补偿只针对个案作出，不具有普适性。加之没有透明度，渔民对政策不了解，无法充分行使自己的权利，存在着潜在的社会不安定因素，征收补偿也无法真正做到公平、公正和公开。