在政治建设中完善促进妇女参政的法律和政策

——对新时期妇女参政促进体系的探讨

杜洁[1]

摘要：本文从社会性别视角分析中国妇女参政的相关法律政策规定，总结中国的经验和做法，并与联合国和世界其他国家相关举措进行比较，探讨解决重点难点议题的路径和方法。本文主张以加大已有积极措施的“倾斜度”为重点，纠正以往制约妇女参政的退休政策，将优化妇女参政法律环境的举措纳入十八大报告提出的政治建设的主流。

关键词：妇女参政 积极措施 倾斜政策 政治建设 男女平等

党的十八大报告将扩大人民民主和稳妥推进政治体制改革，作为全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标之一，强调“人民民主是社会主义的生命”，“国家一切权力属于人民”，提出要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，这些都为进一步促进妇女参政提供了良好的机会和环境。

十八大报告提出的政治建设各个层面为深化中国妇女参政研究提供了思路和框架。如何进一步优化妇女参政的法律政策环境？如何在人大、政府、政协、村居民委员会等各领域各层面的决策和管理岗位中，稳步提升妇女参政的比例？如何进一步增强人大代表和政协委员将性别平等纳入政策和法律的能力和影响？如何在扩大人民民主和稳妥推进政治体制改革中扩大妇女对公共事务和社会管理的参与？如何在政府机构改革中强化提高妇女地位的专门机构？这些是新时期将性别平等观念进一步纳入政治建设的重要议题。

本文聚焦完善促进妇女参政的法律和政策议题，对有关妇女在党政部门任职、妇女入选当选人大代表、妇女入选村委会成员等方面的法律政策进行社会性别分析，总结中国的经验和做法，并与联合国和世界其他国家相关举措进行比较，探讨解决重点难点议题的路径和方法。

一 从社会性别视角回顾法律和政策

本文从不平等的政策、平等的政策和倾斜的政策3个方面分析相关法律政策促进性别平等的程度，同时，从政策领域划分党的政策、法律、国家纲要和部门政策，看哪些层面的措施更关注性别平等（见图1）。用这两个轴组成点和面，来分析中国妇女参政的相关法律和政策图谱并考察其经验与不足。

（一）不平等的规定

男女劳动者的退休年龄仍然存在差异。《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）所规定的退休年龄是：男性60岁，女干部55岁，女工人50岁。然而，随着改革开放和市场经济的发展，这一诞生在计划经济体制下保护妇女的退休年龄政策，已经演变为对妇女的制度性歧视，给妇女带来十分不利的影响。过早退休不仅损失工资收入，还直接影响退休后的养老金水平[2]，特别是影响女性晋升：现实中50岁左右的女干部一般不再有升职的机会，这对于实现妇女参政和就业权利十分不利。全国妇联已经连续10年以上向全国人大和国务院提出修改立法政策的建议，遗憾的是，这一问题至今没有得到解决。与此同时，国际社会在行政管理中注重性别平等，更多以个人的综合能力水平而不是仅仅以生理性别决定公务人员的升迁和进退。

（二）平等的法律和政策

从社会性别平等角度分析法律和政策，不仅要看到相关规定是否存在对某一性别的歧视，还要分析平等的措施是否能在事实上使男女平等参与和受益。许多关于中外妇女参政的研究发现，平等的规定未必能带来两性平等参与和受益。比如，妇女参与村委会选举的法律和政策都规定无论男女村民都有权利参与村委会选举，然而在现实中，由于歧视妇女的社会文化习俗仍然根深蒂固，妇女事实上很难像男性一样参与选举。因此，平等政策虽然是保证男女平等权利的必须规定，但不必然在现实中保障男女平等权利。

在促进妇女参政方面，中国以男女平等基本国策为指南，以联合国倡导的社会性别平等主流化为策略，形成了以《宪法》为框架，以《妇女权益保障法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《村民委员会组织法》等专门法律为基础，以党和政府颁布的文件和纲要为指南和目标，以地方实施办法和纲要细则为落实措施的促进妇女参政的法律政策体系。这些法律政策大多以男女平等为出发点，从政策和法律上保障妇女的参政权利。

（三）倾斜/积极的政策

倾斜/积极的政策指针对妇女参与的障碍，制定专门的促进政策和措施，如规定妇女参政比例，使她们能真正与男子平等参与和获益。联合国倡导妇女在各级决策层占30%的基本比例。目前，国际社会为了促进妇女进入政府参与管理，积极实行倾斜的妇女政策。可以说，积极和倾斜的政策已成为衡量国家或机构促进性别平等的决心和力度的标尺。

国内和国际社会的经验表明，提高妇女参政比例的最有效办法，就是规定专门的比例。中国共产党早在20世纪20年代在中央苏区就规定了25%的妇女参政比例，延安边区政府也有相关规定。新中国成立以来，《妇女权益保障法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等专门法律，党政部门颁布的文件和纲要——主要是中组部制定的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》和《中国妇女发展纲要》，以及地方的实施办法和纲要细则，分别就妇女在党政部门任职、妇女入选人大代表、妇女入选村委会等各个层面的政治参与规定了相关的比例和指标。

——中组部2001年4月出台的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》中规定：“省、自治区、直辖市和市（地、州、盟）党委、人大、政府、政协领导班子要各配一名以上女干部。县（市、区、旗）党委、政府领导班子要各配一名以上女干部。”“省、市、县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部，应分别不少于10%、15%和20%。”这些举措有力地促进了妇女进入各级党政领导班子。

——2010年，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第6条规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”。2007年，全国人大十届五次会议又正式通过了《关于第十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》，明确要求“第十一届全国人民代表大会代表中，妇女代表的比例不低于22%”。

——民政部1999年颁布《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》，要求确保1998年颁布的《村民委员会组织法》中有关村民委员会成员中妇女应有适当名额的规定落到实处。2010年新修改的《村民委员会组织法》对妇女进入村委会、村民代表大会作了进一步规定。同时，《妇女权益保障法》（2005年）和《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》及《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》都作了相关规定。

综上所述，在有关妇女参政政策措施方面，中国虽然还存在着带有歧视性的规定，主要是男女不同龄退休，但总体上是维护男女平等的。值得提出的是，国家相关法律和党政有关部门制定积极的和倾斜的政策措施，致力于提高妇女参政的比例。

二 完善法律和政策的路径和重点

党的十八大报告提出了科学立法的要求，为优化促进妇女参政的法律政策提供了指导原则。如何在过去的经验基础上借鉴国际经验，进一步完善妇女参政的法律政策环境，是深化妇女参政研究和实践的重要议题。

（一）加大法律和政策规定的倾斜度

中国虽然制定了推动妇女参政的倾斜/积极的政策措施，然而，与国际上的良好经验相比还存在差距。从国际经验看，比例（或称配额制）要有力度，需要具备一些条件。比如，应该是强制性而不仅是倡导性的、是明确的规定而不仅有抽象和模糊的原则性、采用比例的形式而不仅规定妇女数量。我们用如下框架分析中国现有的比例规定并总结经验和寻找差距（见图2）。

对有关促进妇女参与人大的比例规定分析显示，在国家层面，既有原则性的促进妇女参与人大的比例规定，也有采用比例的形式的法律规定。地方政策中有对人大常委会领导成员中的妇女名额作出规定（黑龙江、四川），也有对女人大代表的比例规定。

相关比例措施促进了妇女参政，但是妇女参政上升幅度有限。2013年第十二届全国人大女代表的比例上升到23.4%，比上届提高了2.1个百分点，突破了30多年的徘徊局面，扭转了中国在国际议会联盟女议员排名上位次不断下降的局面。第十二届全国政协女委员比例为17.8%，比第十一届全国政协女委员17.7%的比例略有上升。但是，全国人大女代表、政协女委员的比例仍然偏低：全国人大常委会中的女性比例从上届的16.1%降至15.5%，全国人大常委会副委员长中的女性由上届的3位减少到2位；全国政协副主席中的女性也由上届的4位减少到2位。然而，其他国家在促进妇女进入议会方面正大步向前迈进。根据国际议会联盟的报告，截至2013年2月1日，女议员比例达到30%的国家已有33个，卢旺达女议员比例最高，达到56.3%，北欧国家女议员的平均比例为42%。

中国规定人大女代表的比例不低于22%，与联合国倡导的30%存在差距，与世界其他国家的积极比例差距更大。比如，西班牙2007年通过的《性别平等法》规定，各类选举候选人名单中的男女比例均不得低于40%和不得高于60%。近年来，一些国家又提出立法和决策机构中妇女比例占50%的目标。

图3对党政管理部门妇女参政比例政策的分析显示，中国既有原则性规定，又有数量规定，显示了党和国家对促进妇女参与党政部门管理决策的重视。但是，相关比例规定比较含混，既有的数量规定偏低，还保持着20世纪90年代规定的相关领导班子中必须至少有一名女性的政策规定（相当于20%）。

中国共产党第十八次全国代表大会女代表占代表总数的23.0%，比上届（2007年）提高了2.9个百分点。在十八届中央委员及候补中央委员中，女委员占委员总数的8.8%，在政治局委员中，有两位女性当选，出现了自1978年以来首次有2位女性政治局委员同时当选的新局面。2009年，省部级及以上女干部占同级干部的11.0%，地厅级女干部占同级干部的13.7%，比2005年分别提高了0.7和0.8个百分点。但是，党的十八大中央委员、候补中央委员和中纪委委员中女性的比例均有所下降，新一届政府的女部长也由上届的3名减少为2名。中央政治局常委、中央军委委员中仍无一名女性。

图4对基层治理中妇女参政比例政策的分析显示，虽然没有原则性的规定，但是国家对妇女参与村委会各级决策层的数目或比例规定比较明确，特别是妇女发展纲要中的比例规定。但是，与促进妇女在人大和政府管理部门的参政比例相同，存在着比例规定偏低、措施不够刚性的问题。

相关比例措施使农村妇女参与村委会比例得到提升。2006年女村委比例上升至23.2%，而这一比例在2005年以前一直在16%以下。但是，妇女在村委中比例仍然偏低，特别是担任一把手——村委会主任的比例持续偏低。2011年，全国农村村民委员会中女性在村委会委员中占22%，女村委主任占11.2%。除了比例偏低，在职务分工上女委员多为妇女主任、计生主任等，只有少数妇女担当促进村社经济发展的重要领导角色。这与当前呈现的农业女性化——妇女撑起农业生产大半边天的状况极不相符。中国基层妇女参政比例偏低的现象引起国际社会关注。在审议中国执行联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》过程中，联合国消除对妇女歧视委员会希望中国采取措施以提高农村妇女参政水平。这意味着在基层群众自治过程中，提高农村妇女参政比例和能力应得到重视。

因此，在贯彻落实党的十八大报告所提出的政治建设过程中，提高积极政策的“倾斜度”，是今后完善促进妇女参与人大、政协政策措施的重点。国际社会的经验也表明，强制性的、明确的比例是快速提升妇女参政比例最有效的途径。

（二）清理阻碍妇女参政的一些法律或政策条款

为了清除阻碍妇女进入决策管理的障碍，一方面要针对男女退休年龄差异进行研究和改善。例如：有的地方规定女性超过40岁不得竞聘处级岗位，还有的地方规定参加竞选的妇女必须处理好婆媳关系等；处级以下女公务员55岁退休（男性为60岁退休），甚至一些基层地区还存在女公务员不满50岁就“被”强制退休的情况。因此，亟待完善劳动保障方面的法律法规和政策，探索建立反对就业（退休）歧视的法律机制。另一方面要改变各级决策者的社会性别观念，提高决策者从社会性别平等视角分析法律政策的能力，积极探讨解决重点难点议题的路径和方法。

（三）强化有关比例措施的落实

政策落实是公共政策研究的一个重要议题，涉及如何解读政策措施、如何细化、如何实施、如何监测评估等一系列议题，促进妇女参政的法律政策措施也不例外。尽管中国制定了促进妇女参政的法规政策，但仍未形成系统有效的执行和监测评估体系。

目前中国制定的促进妇女参政比例措施在执行过程中仍面临着许多挑战，主要是缺乏有效的措施以确保优秀的妇女脱颖而出。针对这些挑战，以下两个方面值得深入研究和探索。一是鼓励地方从积极角度解读现有政策，制定操作性强的实施细则，确保相关政策措施落实到位。比如，在村委会选举中，一些地方认为只要有一名妇女进入村委会，就完成了任务，这样使其他优秀妇女很难进入。由于这种消极的解读，有关妇女的比例规定往往成为限制更多妇女进入领导岗位的制约。相比之下，一些国家及政党在执行妇女参政比例中创新了不少方法，如“全部是女性候选人名单”、“双胞胎配额”、在选票上交叉排序男女候选人等，以确保更多德才兼备的妇女进入决策岗位，为我们加强相关措施的落实提供了借鉴。二是建立监测评估体系。以往的经验表明，由于妇女参政比例变化缺乏问责制，对执行比例规定不力的部门和单位缺乏纠正或惩罚，影响了促进妇女参政特别措施的力度。因此，建立符合中国国情的妇女参政监测评估体系十分重要。回顾20多年来中国民主建设走过的历程，妇女参政得到重视，相关比例措施的出台，都与各级妇联组织的积极推动相关。各种妇女组织积极开展各种工作，以提升妇女参政的能力，目前已经形成了政府部门、妇联和各种新型妇女组织密切合作、共同促进基层妇女参政的局面。在此基础上，如何进一步形成问责和监测评估体系，是贯彻党的十八大报告所要探讨的议题。

三 小结

回顾以往的经验，中国制定了相关的法律和政策，极大地促进了妇女参政，然而，这些法律和政策中有关规定与国际社会要求相比仍存在差距，中国妇女参政比例仍未达到国际社会妇女参政的最低标准30%，影响了妇女参政水平的提高。这不但关系到十八大报告提出的政治建设的深度和广度，更直接关乎中国妇女政治地位在世界上的排名。

在贯彻落实党的十八大提出的政治建设任务过程中，优化妇女参政法律和政策环境应作为重要内容。通过对促进妇女参政政策进行社会性别分析，总结中国的经验和做法，并将中国的相关规定与联合国和世界其他国家相关举措进行比较，找出不足和努力方向，积极探讨解决重点难点议题的路径和方法，这些都是决策者、研究者的使命和责任。

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[1] 杜洁，全国妇联妇女研究所研究员。

[2] 以平均年龄74岁算，女性比男性早退休10年，直接经济损失近30万元。