政治参与中性别配额制应用的效用分析
孙燕玲 原光[1]
摘要：目前，性别配额制被认为是提高女性政治参与水平的有效手段。通过对相关国家经验的考察我们发现，虽然性别配额制与女性政治地位的确立之间存在着某种关联，但性别配额制效用的发挥受到诸多因素的影响，而非由某种制度单独决定。在女性政治地位的确定中，配额方式的具体规定、选拔和选举制度的差异、对违规行为的惩罚措施和力度、配套政策和措施的应用等都会影响到性别配额制效用的发挥。
关键词：政治参与 性别配额制 效用分析
性别配额制又称“最低比例制”，是指按照规定女性在议会、政府、政党等政治机构中应占据一定的名额或达到一定的比例。其核心思想在于通过人为规定的名额或比例数，来确保女性的政治参与权。
目前，性别配额制作为增加女性政治参与的途径正被越来越多的国家和地区所重视。根据女性配额制研究总数据库的统计，“从20世纪80年代北欧国家引入性别配额制开始，世界上已有58个国家通过宪法修正案或选举法在议会选举中引入了性别配额制，并有69个国家的168个政党承认使用性别配额制”[2]。虽然性别配额制已经被大部分女性视为加强其政治参与的重要措施，但从一些国家引入配额制后政治选举的结果来看，性别配额制并未产生预期的效果。本文首先就这一矛盾现象出现的原因进行探讨。
一 性别配额制的具体实现形式及使用范围
（一）性别配额的具体形式
为确保女性的政治参与权，国际上往往采用以下两种性别配额方法。
其一，通过法律制度来确认并实施性别配额制。一些国家把“女性最低比例”的条款明确地写进宪法或法律，如比利时法律规定，政党提交的议员候选人名单中女性至少要占1/3的比例。虽然由于法理上的争论，法律规定的性别配额制在欧洲并未获得广泛认可，但新近引入性别配额制的拉美国家大多采用了这种形式。
其二，通过政党制定和实施的性别配额制。如果某国不能够通过法律形式对女性政治参与比例进行保护，那么还可以借助政党制定的候选人提名名单确定女性参政比例。通过政党制定和实施最低比例制的典型就是北欧诸国。例如：1983年，挪威工党决定所有的选举和任命中两种性别的比例必须同时达到至少40%；1998年，荷兰工党则规定该党的全国大选候选人提名中的女性比例必须占50%[3]。
（二）性别配额制在选举制度不同层面中的具体应用
其一是在潜在候选人层面。该层面配额制的实现一般采取两种方式。一种是规定本政党成员中女性党员的比例以保证政党在挑选女性候选人时有足够数量的女性党员基数。例如：比利时社会主义党就规定在本党中每一性别的党员所占比例都不得超过55%；意大利民主社会主义党规定，每一性别的党员比例不能超过本党党员总数的66%[4]。另一种则是规定政党预备候选人名单中女性党员的比例，如1993年英国工党规定在职议员自然更替时半数议席的选举应从全部是女性的初选名单中挑选议会候选人，即所谓的 “全部女性名单”制。
其二是在候选人层面。在多数采用性别配额制的国家中，宪法或法律以及政党对女性比例的规定都是针对女性候选人来设计的，即政党提供的议会候选人提名名单中女性候选人所占的比例。例如：瑞典社会民主党规定，本党议会提名名单中女性候选人须占 50%；冰岛社会民主党规定，本党议会提名名单中女性候选人须占40%。
其三是在当选者层面。多数国家采用了“保留席位”的方式，即确保一定数量的不受选举结果影响的女性代表席位，这种性别配额制一般由官方直接指定而非通过民主形式产生。例如，乌干达直接规定国家议会中某些议席专门为女性保留。
二 性别配额制对于提高女性议会参与水平的效用分析
虽然从现有使用配额制国家经验性数据的总结、比较中，我们可以发现性别配额制的使用与高水平的女性议会参与之间存在着某种程度的相关性，但是这种相关性能否说明采用性别配额制就一定会带来女性议员的高比例，这一问题还值得商榷。
（一）性别配额制与女性议会参与度之间关系的现实考察
瑞典、挪威和丹麦3个国家都采用了或曾经采用过通过政党实行的性别配额制，如瑞典的社会民主工党、左翼党和绿党，挪威的左翼社会主义党、工党和自由党。丹麦目前虽然没有采用任何形式的性别配额制，但左翼社会主义党、社会民主党曾经采用过配额制。与此相对应，自1994年以来以上3个国家的女性议员比例稳步提高，均保持在30%以上，到 2005年，瑞典女性议员的比例达到了45%，挪威和丹麦的比例也提高到接近40%。纵观全世界女性议员比例超过30%的20个国家，我们同样可以发现女性议员的高比例与性别配额制度的相伴生性。根据2012年国际议会联盟及女性配额制研究总数据库资料统计，在上述国家中采用某种形式性别配额制的国家有16个。这些采用性别配额制的国家中，既有民主制较为发达的欧洲国家，也有民主程度较低或正处于民主转型过程中的拉美及非洲国家。其中约1/2的国家采用的是政党规定的配额制，1/4的国家用宪法和法律确定的性别配额制，另有1/4的国家将以上两种形式的配额制配合使用，如西班牙采用了政党和选举法规定的配额制，阿根廷则采用了宪法、选举法和政党规定相结合的配额制。
（二）对性别配额制效用真实性的考量
经验性的考察并不能够判定哪种形式的配额制度对于增加女性的比例更具优越性，下面是对性别配额制效用的真实性考察。
1.对北欧经验可靠性的考察
在较长时间里，北欧国家的例子被认为是证明性别配额制对于增加女性议员比例有效性的强有力证据，但事实上，并不能将瑞典、丹麦和挪威女性议员的高比例归因于性别配额制的实行。首先，北欧国家女性议员比例的增加始于没有任何配额制的20世纪70年代，即在性别配额制引入之前，北欧女性在议会中所占比例已经达到了约1/4。北欧学者更倾向于将这种高比例归因于女性团体的推动以及20世纪60年代这些国家发生的结构性变化，如福利国家的推行、女性劳动力市场参与的扩大、教育的繁荣等因素。对于北欧国家来讲，性别配额制引入所产生的最大作用在于提供了一种巩固现有比例的途径。其次，瑞典、丹麦和挪威都尚未在宪法和法律中对性别配额制进行任何规定，只是部分政党自愿采取了配额制，同时也有部分政党对此采取了抵制的态度。再次，虽然丹麦社会民主党和社会主义人民党取消了配额制，但并未妨碍丹麦女性议员比例的继续提高。因此，北欧国家女性议会参与的高比例并不能作为判断性别配额制有效性的充分依据，盲目地崇拜其效用可能会误导对女性议会参与发展途径的探讨。
2.对性别配额制效用普遍性的辨识
尽管部分经验性数据能够反映性别配额制对于女性政治参与的促进，但实际上很多国家所采用的性别配额制并未取得明显效果。据2003年女性配额制研究总数据库的统计，当时采用宪法规定配额制的15个国家中，女性议员不足1/5的占33%；43个通过选举法规定配额制的国家中，女性议员不足1/5的占47%；采用政党规定配额制的69个国家中，女性议员比例不足1/5的占54%。例如，在20 世纪 90 年代中期引入配额制的拉美国家中女性议员比例的平均值为17%，略高于当年世界女性议员比例的平均值15%，并未体现出实行配额制的优势。在拉美地区，实行和不实行配额制的国家中女性议员比例分别为17%和11%，比例低且差距也不明显。比较典型的国家如巴西，其女性配额规定为30%，而实际上2003 年下院女性议员比例仅为9%，并未因为采用法定性别配额制而提高女性进入议会的比例[5]。
上述实例表明，使用配额制并不一定能实现女性议员高比例的目标。目前在很多国家中存在的配额规定与实际的女性比例不一致的现象，也说明了性别配额制的有效性并不具有普遍性。虽然从理论上讲，宪法或选举法规定的配额制和政党规定的配额制都能促使政党培养和推荐女性进入议会，并通过女性议员对决策过程的影响推动性别配额制的实施，但关键问题在于如何才能保证配额制的成功。因此，我们必须研究在具体实施过程中哪些因素影响和制约了性别配额制的实际效用。
三 影响性别配额制实施效果的因素分析
（一）性别配额方式的具体规定
性别配额制的具体规定在很大程度上影响着配额制的最终效用。一般来讲，性别配额的具体实施主要涉及两个方面：一是配额的具体比例，二是候选人的排序规则。
1.配额的具体比例
在实际操作中，各国对配额制具体比例的规定差异很大。实践证明，很多高比例的规定最终根本无法实现，如哥斯达黎加高达40%的配额规定收效甚微。同时，看似更具操作性的低配额比例也不利于配额制有效性的实现。性别配额制意味着在候选人名单中女性至少应占适当的人数或比例，如果这一比例规定得过低，非但不能实现引入性别配额制的初衷，而且还可能为男性候选人数量或比例的最大化提供制度依据。因此，在男性主导的政治结构中，低于20%的配额无论在比例代表制国家还是多数代表制国家中都很难对女性候选人的当选提供实质性帮助，更不可能实现女性数量的大幅增加，因此配额制有效性的实现需要依据各方面条件制定合适的比例。
2.候选人排序的规则
如上所述，即使采用了性别配额制，仍存在很大的女性无法当选的可能性，即使规定配额比例高达50%，即在候选人名单上女性和男性候选人交替出现，在某些特殊情况下仍有可能出现仅男性候选人当选的结果。目前在很多国家中都存在着性别配额因为候选人排序原因而不能很好实现的现象。拉美地区一些国家的做法为解决候选人排序问题提供了一些经验，如阿根廷、巴拉圭等国家引入了候选人在选举名单上排序的 “位置授权”或 “双重配额”规则。例如，阿根廷1993 年用法律形式确定了女性的最低席位数：每2～4个席位至少要有1名是女性；每5～8个席位至少有2名是女性，等等。实践证明，在配额制中规定有保障性的候选人排序规则是保证性别配额制效用实现的重要手段。
（二）选拔和选举制度的差异
性别配额制作为政治选举的一项具体举措，其有效性必然与一国的选举制度有很大的关联，因此选举制度也是影响性别配额制有效性的重要因素之一。一般来讲，相对于多数代表制，比例代表制下的性别配额制更易发挥作用，能有效地提高女性参政比例。世界女性议员比例排名靠前的20个国家中，有17个国家采用了比例代表制，并且配额制与比例代表制结合的国家中女性议员比例要远高于配额制与多数代表制结合的国家。
如前所述，性别配额制的实施分为不同的层面，而不同层面所涉及的性别配额对于提高女性参政比例的效果是不同的。一般来讲，规定当选议员中女性比例和在候选人层面规定的女性配额的效果要强于在潜在候选人层面规定女性配额的效果。在实行比例代表制的国家中，因为每个选区皆有几名候选人当选议员，所以政党本身存在更大的政治空间提名女性候选人，进而增加了女性当选的机会。这种规定所发挥的作用是实质性的，因为女性候选人数量越多，则女性获得政党提名名单中较靠前排名的机会就越大。相反，在选举制度为多数代表制的国家，由于采取单名选区制使得政党只能依靠它所精心推举出的单个候选人来取得成功，与此相适应，政党往往会优先推举男性候选人以迎合大多数选民的口味。因此，无论是直接在政党构成中规定女性党员的比例还是在候选人层次规定女性候选人的比例，其实质都只是在选举的初级阶段、在潜在候选人的层面上使用了性别配额制，其结果仍然是迫使女性候选人与本党的男性候选人进行直接竞争，即使女性获胜成为候选人，也难以在男性主导的政党名单中脱颖而出。以英国工党为例，在2001年议会选举中，工党采取议会候选人提名名单中直接规定男女数量相等的政策，即规定每个性别至少有两名，但结果仍然是只有少量女性当选为议员。与之相对应，尽管自由民主党也采用了政党提名名单比例的原则，但仍然没有一名女性候选人获得空缺席位。法国的情况也大致如此。在 2002 年议会大选中，左翼社会党的议员候选人中36% 是女性，法国人民运动联盟候选人中20%是女性。尽管前者女性候选人的比例比后者高很多，但最终前者成为议员的女性比例仅为16%，与后者11%的比例差距不大[6]。
（三）对违规行为的惩罚措施和力度
在以宪法和法律形式规定配额制的国家中，对违反规定行为的惩罚是十分关键的，它在某种程度上决定了配额制是作为一种有效的制度存在还是仅仅作为一种象征。作为制度完善的标志，在采用宪法和选举法规定的性别配额制的国家中通常存在对违反配额制的行为进行惩罚的规定。例如，1999 年法国通过的《宪法修正案》中明确规定，政党所提交的议员候选人名单中，女性必须占50%，如果不符合，该提名无效，或由该政党接受罚款处理。那么，这种看似严厉的制裁是否有效呢？答案是否定的。即使许多国家能够实施对违反性别配额的行为的惩罚，也不能保证对女性政治参与起到真正的促进作用。以法国为例，该国政党从政府获得的财政收入主要分为两部分，第一是根据该政党在选举中所获得的选票占总选票数量的比例，第二是根据该政党获得的议席数量的比例。以上规定的财政惩罚主要是与第一部分收入相关联。根据法律规定，如果某政党提名名单中的男性候选人与女性候选人所占比例的差额超过2%，该政党将要在其获得的第一部分经费中被扣除相当于性别比例之差一半的资金。但实际上，较大的政党通常具有很强的财政开源能力，足以抵抗财政惩罚，如果政党相信通过推举男性候选人可以获得更多的席位，那么财政惩罚将不会影响政党继续提名多数男性候选人的做法。法国的例子说明，即使存在一定的惩罚措施，政党仍然有逃避实施性别比例制的机会。因此，性别配额制的有效性的实现不仅与是否存在惩罚措施有关，而且与惩罚措施本身能否有效实施有很大的关联。
（四）配套政策和措施的应用
虽然许多国家采用了性别配额制，但要在长期以男性主导的政治体制中使女性获得更多的席位或职位，仍然存在着诸多障碍。能否克服这些障碍，对性别配额制效用的实现有着重要的影响。因此，在一些国家中，旨在保障两性合理配额的辅助措施相继出台。一些国家为减少采用性别配额制对男性构成的冲击，缓解两性政治冲突，出台了一些性别配额制的辅助措施。例如，丹麦的社会民主党在引入性别配额制，要求女性在政党内部和委员会中占40%的同时，为了减少性别之间因竞争引发的冲突，特意增加了委员会的总人数，在增加女性人数的同时，没有减少男性委员的人数，对在职男性委员的地位未构成威胁。此外，为保持平衡，该党的副主席也分别由一名男性党员和一名女性党员担任，通过上述措施，该党的性别比例问题得以平衡。同样，挪威工党为了让更多的女性进入议会，同时又不与有能力的男性议员连任产生矛盾，采取了一种相对缓和的策略：女性不参与现有席位的竞争，但每次选举中退职的空缺议席则安排由女性候选人填补。从实际效果看，在这样的策略指导下，经过3次选举，就能够基本上实现性别配额的规定。目前，挪威妇女在议会的工党议席中所占比例达到了1/2；在工党执政时，能够获得部长职位的比例也达到了1/2。类似的辅助措施缓和了由性别问题带来的政治矛盾，协调了男性与女性的利益，减小了性别配额制推行过程中遇到的阻力，促进了性别配额制效用的实现。
四 小结
上述对各国性别配额制与女性议员比例的经验性分析表明，性别配额制的采用与女性议员的高比例现象之间存在着一定的关联，但是，性别配额制效用的实现受到诸多因素的影响，并不能由此确认二者之间的必然联系。为使这一结论更加科学，本文就性别配额制实施过程中的影响因素进行了分析。实质上，即使性别配额制确实是快速增进女性政治参与的有效手段，那也只是提供了数字上的规定，而缺乏真正的社会意义。如果某国缺乏经济、社会、文化等其他方面性别政策的配合，女性即使获得政治地位，也很难走出传统的性别角色分工，即使通过性别配额的方式进入政府和议会，也难以实现高质量的政治参与，不利于促进女性政治参与的良性循环。女性政治权利的缺失是一个社会性、历史性的问题，仅依靠某几个制度设计层面的变动是很难解决的。同样道理，仅依靠性别配额制也不能从根本上解决女性的政治参与问题，这就意味着我们必须坚决贯彻执行男女平等基本国策，并着力推进包括社会性别意识主流化在内的一系列相关问题的研究。
[1] 孙燕玲，山东科技大学文法学院教授；原光，山东科技大学文法学院副教授。
[2] 参见女性配额制研究总数据库网站，http：//www.quotaproject.org，2012-04-10。
[3] Joni Lovenduski and Azza Karam，Women in Par-liament：Making a Difference，International IDEA，Stock-holm，2002，p12.http：//www.ipu.org // wmn-e /world，2005-08-12.
[4] Political Party Quota by Country：Regional Break-Down，http：//www.quotaproject.org/systemParty-re-gion.cfm？Quota Section=Europe，2005-08-12.
[5] 参见女性配额制研究总数据库网站，http：//www.quotaproject.org，2010-04-10。
[6] Rainbow Murray，Quota and Electoral Systems，Paper Prepared for ECP Conference，Budapest，2005，p.7.