第三节 城乡一体化的本质界定和分析命题

从中外相关研究中，我们至少获得这样的认识：首先，在现代化过程中城乡关系是绕不开的门槛，具有重要的学术和实践价值，已经有相当丰富的研究和讨论，也有更多的实践案例和经验；其次，城乡一体化是中国的一个独特的概念，在国外是找不到相应术语的，这说明中国的城乡关系有自己的一些特殊性。但是，国外相关理论也在讨论城乡如何共同发展的问题，似乎表明中外也有一些共性。这一情况决定了我们需要对城乡一体化给予更本质性的理解和把握。国内有关研究虽然对城乡一体化是什么这个问题有所涉及，但是没有做出清晰的界定。有的研究把城乡一体化混同于城市化，有的研究将城乡一体化理解为城乡之间形成紧密的产业关联、完善的基础设施以及相应的组织系统，还有的研究则关注于城乡空间的合理布局方面，等等。这些研究恰恰忽略了中国城乡一体化出现的特定社会经济和制度背景。

一 城乡一体化——一个独特的中国概念

在国外的理论中，找不到相应的城乡一体化概念和理论，我们看到的都是城市化、郊区化、逆城市化、花园城市等概念和理论。那么，为什么会存在如此不同的概念呢？这需要放在中国特定的城乡体制和社会结构背景中来观察、分析和理解。从字面上理解，城乡一体化之所以被提出来，是因为中国存在城乡分割或者城乡不一体化的问题。20世纪80年代末，张雨林教授之所以从苏南的乡镇企业和小城镇的发展中体悟到城乡一体化，是因为在改革前，城乡是二元分割的，这种分割是制度设置的，而不是一种自然分割。在这种制度性分割下，农村是不被允许发展工业的，农村人口是不被允许从事非农产业的，也是被禁止进城就业的，而苏南乡镇企业和小城镇发展恰恰改变了这样的制度性分割，农村也有了发展工业的机会和条件，农民也能从事非农产业，由此，张雨林教授认为这就是一种城乡一体化进程。

城乡一体化从提出到现在，其含义并不是没有变化的。张雨林教授是在农村工业化、非农化层面上使用城乡一体化概念的，在他看来，农村与城市一样有了发展工业的权利、机会和条件，就是城乡一体化。但是，从后来的研究中可以看出，城乡一体化不仅仅表现在经济方面，而且表现在基础设施、公共服务以及生活方式等方面。随着城乡劳动力流动、商品流动、信息流动更加频繁和自由，经济上的城乡一体化含义相对就不如以前那么重要了，而制度、政策、公共服务等方面的城乡一体化变得比以前更为突出。如果说20世纪80年代学界更多的是在经济层面讨论和理解城乡一体化的话，那么到21世纪，城乡一体化的内涵变得更加丰富，延伸到制度、社会、文化等。但是，迄今为止，有关城乡一体化的学术含义依然没有获得详细的、普遍认可的界定，更多的解释还是停留在政策层面。这也体现了城乡一体化这个概念的中国特色，城乡一体化更多的是针对城乡二元体制和政策提出来的，而在其他国家基本上不存在这样的制度和政策设计。

二 政策意义上的城乡一体化

当前对城乡一体化提得最多的还是政府的文件和媒体，不少地方政府将城乡一体化作为一项政策或发展战略对外宣示，因此，我们碰到更多的是政策含义上的城乡一体化，城乡一体化在学术上的探讨还比较缺乏。从社会影响的角度看，政策意义上的城乡一体化似乎更大一些，因此我们不得不去面对这一点，去研究和分析它们。

中共中央十六届三中全会于2003年提出了“统筹城乡发展”，当时通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》把城乡统筹摆在“五个统筹”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）之首。这可以说是中央首次表明了城乡一体化发展的想法，但是究竟如何统筹城乡发展？怎样才算统筹呢？报告没有给出具体的说明。在2004年9月召开的中共中央十六届四中全会上，胡锦涛提出了重要论断，“在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。这“两个趋向”的判断对中央和各级政府调整政策显然具有重要的引导意义，但是怎样才算是“工业反哺农业”“城市支持农村”？如何实现这两个趋向？它们与城乡一体化是什么关系？中央有关文件也没有给出具体的操作性界定。

2005年召开的中共中央十六届五中全会是对统筹城乡发展和“两个趋向”的进一步深化，提出了相对具体的行动战略，那就是新农村建设。在这次会议上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕 1号）进一步落实了中共中央十六届五中全会提出的新农村建设设想。2006年，中共中央十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将新农村建设和统筹城乡发展作为和谐社会建设这个战略目标的重要组成部分，指出“城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转”“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”是今后构建社会主义和谐社会的主要任务之一。那么新农村建设与城乡统筹、城乡一体化究竟是什么关系呢？这也是一个需要深入研究的理论和实践问题。

从十六届三中全会到六中全会，中央政府不断地强调城乡统筹，但是都没有对它做出具体的本质性界定，其最大的作用就是督促地方政府去调整发展战略和政策，一些省市开始进行城乡一体化研究、规划，并出台了一些政策。这里主要介绍几个在全国较早提出城乡一体化发展战略、并做得比较好的省市是如何界定城乡一体化的，它们分别是上海、天津、浙江、成都、重庆、太原和郑州等省市。除了浙江之外，这里选的其他几个都是特大城市和超大城市。这些地方的一个共同特点是城市化率相当高：上海、天津、太原和郑州的城市化率都在70%以上，重庆的城市化率低一些。浙江作为一个省级单位，其城市化率也在60%左右。这些省市的农业就业率、农业产值都低于全国平均水平。从这些指标来看，这些省市具有更好的城乡一体化条件和基础。最近几年它们纷纷推行城乡一体化战略，提出一些指标和对策，它们是我们的研究对象，对我们的研究有重要的启发意义。我们先来看它们是怎样界定城乡一体化的。

上海对城乡一体化的界定是“一种在现代条件下城乡互补融合、协同发展和共同繁荣的新型城乡关系的选择”。但是究竟什么是现代条件，什么是互补融合和协同发展，该定义都没有给出具体的说明和界定。相对来说，天津的城乡一体化定义更具有可操作性：“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”这个定义强调了公共资源的均衡配置和生产要素的自由流动，有助于测量和实施，但是，如果把生产要素作为广义的资源，那么，可以看出来，该定义只重视资源在城乡间的配置，但是忽视了这些资源是否带来机会均等这个问题。

浙江省在推进城乡一体化方面做得比较早，它是这样看待城乡一体化的，“把城市和乡村作为一个相互依存、相互促进的统一体，充分发挥城市和乡村各自的优势和作用，通过要素的自由流动和自主协调，达到经济一体化和空间融合的系统最优的状态，从而形成资源配置合理、城乡共享文明的‘自然—空间—人类’系统”。这个定义强调了这么几点：一是城乡不是分割的，而是相互依存的统一体，各自有着自己的优势，相互作用，这是不同于城乡二元分割，也区别于“城市中心主义”的；二是要素是自由流动和自主协调的，强调市场在城乡间的资源配置作用；三是落实到资源配置、文明共享上。第一点表明的是如何看待城乡的理念，第二点表明的是城乡市场一体化，第三点既是前两者达成的结果，也是城乡一体化的具体表现。与天津的定义相比，浙江省的定义多了“文明共享”这一内容，在我们看来，这就意味着机会的共享。

太原市的城乡一体化定义是“城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程”。该定义具体包含城乡统一规划、城乡相互依存、城乡全面融合和城乡一体化的行政范围。它也认为，资源和生产要素对城乡一体化的重要性，但是，仅仅限于从资源和生产要素的自由流动来界定城乡一体化，这是否是城乡一体化呢？如果资源和生产要素真的处于自由流动状态，那么是否会出现以城带乡呢？这个定义实际上更强调市场机制在城乡之间的作用，但是后面又强调城乡统一规划的作用，这种规划不是市场行为，而是一种行政行为，与前面的含义有不一致的地方。在中国，从中央到地方，之所以提出城乡一体化，关键还是因为需要强调政府在统筹城乡发展的主导作用，那么这里就应该看到政府对城乡资源的配置并不完全属于自由流动，而且在配置过程中还要遵循社会公正和公民权利的保障原则。

从各地对城乡一体化的界定中，我们至少看到了，它们提出的城乡一体化发展战略一方面是对过去城乡二元、城乡分割、城乡不均衡等不合理的关系的一种矫正，另一方面强调了资源在城乡之间的自由流动和均衡配置，包含着对市场机制和行政机制推进城乡一体化的肯定。我们认为，在城乡一体化过程中，市场和政府在不同层面都承担着重要的资源配置角色，两者各司其职，而不是相互替代，更不是片面地强调其中一方的作用而忽视了其他方的作用。这些定义的一大不足就是没有对机会在城乡之间的均衡配置给予充分的重视，因为资源的均衡配置并不一定带来机会的均衡配置，而机会对城乡一体化来说至少具有与资源同等的重要地位。从这个意义上看，各地提出的城乡一体化更多的还是一个经济概念，强调生产要素和资源在城乡之间的自由流动和配置，是一个市场和经济发展方面的一体化。固然，目前确实还存在着城乡市场和经济发展没有一体化的问题，尤其表现为城乡产权、房地产、金融、就业等制度方面的差异，影响到城乡协调发展。但是城乡资源和生产要素的自由流动是否就能说明城乡一体化呢？是否能带来城乡一体化呢？对这些问题，各地都没有给出理论和实证解释和讨论。事实上，资源和生产要素的自由流动并不一定带来城乡协调发展这样的一体化，有可能会拉大城乡差距，这背后的关键问题在于在强调城乡资源自由流动的时候没有注意到这种流动是否带来城乡机会的均衡共享，而机会的均衡共享更能体现城乡一体化。与此同时，我们需要注意的是，概念的政策界定并不意味着政策的落实，也就是说，政策的宣示与现实存在着很大的差距。

三 城乡一体化与城乡差别

从国内外的学术研究和国内中央政府与一些地方政府的政策宣示中，我们至少可以对城乡一体化获得如下的理解。

首先，乡村应与城市一样发达，而目前中国的乡村显然远远落后于城市。但是究竟是怎样的发达呢？是否意味着乡村在社会、经济、文化乃至生活方式上与城市没有了任何差别呢？霍华德的“花园城市”理论认为，今后的城市发展要吸收更多的乡村元素，比如接近大自然的元素，而在城市群和城乡网络互动理论看来，乡村更多的是要吸收城市文明元素，变得更像城市。目前在中国各地的城乡一体化政策上更多的是采用后一种理念。那么人们就会问，真正的城乡一体化是否就意味着乡村形态的不存在呢？但是在我们看来，城市与乡村是共生共存关系，乡村的消失也就意味着城市的消失，如果乡村消失了，那么也就不再存在城乡之别了，这并不是城乡一体化的问题，而是城市化的问题。迄今为止，对此还没有进行深入的研究，没有找到一个清晰的答案，那么这个问题是否能找到确定的、清晰的答案呢？

怎样去实现城乡一体化呢？目前找到的路径可能有这么几条。一条路径是城市化，让更多的农村流动人口转变为市民，让他们享受城市文明，减少农村人口规模，但是这并不能完全消除农村人口。另一条路径就是让农村建设得像城市那样好：让农村与城市享有一样的基础设施、均等的公共资源；让农村纳入城市高度发达的产业发展链条中；让各种要素在城乡之间自由流动；让农村人口享受到与城市一样好的生活水平和质量。许多地方政府按城市的标准去改造、建设新农村。事实上这样做是否合乎农民的需要呢？农村是否一定要像城市那样发展经济呢？农村产业如何进入城市产业链条中呢？目前也没有找到有效的解决办法。

这就引发我们思考一个更根本的问题，那就是城乡一体化本质是什么？从中国的现实情境来看，中国之所以将城乡一体化作为发展战略提出来，是因为我国的城乡差别太大了，已经到了影响中国和谐、可持续发展的地步，这种状态不改变已经不行了。那么，我们在剖析城乡一体化本质之前，不能不简单地分析一下中国目前的城乡差别是什么？究竟是哪些方面已经损害到社会秩序和可持续发展呢？

在中国，城乡差别无处不在，而且成为社会关注度最高的社会问题之一。在中国知网上，我们利用快速检索，输入“城乡差别”，就弹出45203条，而在百度搜索中，涉及城乡差别的就更多，达279万条，有关城乡差距的检索条目就更多，达到734万条，有关城乡公共服务差距的条目有313万条，有关城乡产业发展差距的条目有599万条，等等。不管是知网还是百度，它们涉及城乡差别的内容相当广泛，从人口到家庭、社区，从经济到社会和文化等，对城乡差距有各种各样的描述，最普遍的描述是城乡居民的收入差距、教育发展差距、基础设施差距等。在日常生活中，每个人最直观感受到的是，如果你从城市特别是像北京、上海、广州等发达的大城市跑到甘肃、贵州等西部农村，那么你会被巨大的城乡差距所震撼。笔者在给硕士生上中国农村贫困与发展这个课的过程中，一些学生说：“中国真的有那么穷的农村吗？”他们说，由于生活中没有碰到缺吃少穿的问题，所以对笔者所展示的农村贫困还真的不好理解，缺少真切的感受。虽然农村贫困只是城乡差距的一种特殊现象，但是，它展现的是城乡差距之间多方面的表现，仅仅用收入差距等难以全面表达。当上海和北京的居民为汽车拥堵等发达国家都有的工业化和城市化问题所困扰的时候，甘肃、贵州的农村居民正为基本的生计拮据、生活用水匮乏、孩子上学缺钱、看病没钱等生活贫困问题所困扰。当然，我国也有相当富有的村庄，甚至个别村庄的富有程度超过一些中小城镇，但是它们只是少数，而大多数乡村虽并不是像贵州那些村庄那么贫穷，但是远不如城市发达、富有，城乡差别依然很大。那么这种差别是怎样造成的呢？仅仅是一个发展时序问题吗？这个问题能解决吗？城乡一体化是否就是解决这些问题的法宝呢？

在这里，我们需要从理论上思考这样的问题：城乡差别是否完全是一种负面的社会现象呢？城乡一体化的目标就是彻底消除城乡所有差别吗？城乡差别是否能被彻底消除？

自古以来，城乡就一直是有差别的，而且这种差别是社会发展的需要。英国社会学家吉登斯在《民族-国家与暴力》一书中指出，“一如更大规模的农业国家，城邦的城市中心区与其农村地区之间具有显著的差异，其中，绝大多数人是在农村地区而不是在城市中心区居住和劳作”（吉登斯，1998: 43～50）。在他看来，在传统社会，城市是政治权利的集装容器，“用现代的话来说，由于政府机构集聚于使城市和乡村得以隔离开来的城墙以内，因而这个中心区域仍会被视为首都”。他还看到，“在传统中国，乡村实行某种程度的‘自治’，而城市却并非这样，至少不会达到与乡村同等的自治程度”（吉登斯，1998）。在中国历史上，城市与乡村早就出现了，正如我们前文所述，城市最早的概念出现于战国。由此可见，古今中外，城乡差别都是有其社会经济乃至文化功能的，到今日，连发达国家，其城乡差别都依旧存在。但是，这是否意味着发达国家没有实现城乡一体化呢？非也。那么，城乡差别与城乡一体化究竟是什么样的关系呢？在发达国家依旧存在的城乡差别是一种什么样的差别？中国当前存在的城乡差别与发达国家的在性质上是一样的吗？虽然发达国家在其工业化和城市化进程中也出现过城乡差别拉大、农村衰落等问题，但是，20世纪50年代以来，这些问题已经得到解决，发达国家的农村与城市基本上实现了一体化，但是这并不意味着城乡没有了任何差别。这就提出了这样的问题：是否存在着不同性质的城乡差别呢？也就是说，发达国家当前存在的城乡差别与中国当前存在的城乡差别是不一样的，那么这是否意味着它们是两种不同的差别呢？也许中国存在的城乡差别既包含着发达国家当前还存在的那种差别，又包含着它们已经消除的那些差别。为此，我们根据社会发展对城乡差别的需要与否，将城乡差别划分为两种性质不同的差别，即生活功能型城乡差别和资源机会型城乡差别，其中前者是不需要去消除的，而后者正是城乡一体化需要解决的，也就是说，通过城乡一体化进程将这种差别消除，或者说城乡一体化就是这种差别消除的过程。

1．生活功能型城乡差别

城市与乡村本来就存在着一些天然的差异，本来无需我们去解释的，但是，在现代化过程中，一种貌似合理的观点认为，乡村是落后的标志，应该被“消灭”，以至于当前不少地方官员开始了各种“灭乡”行动——撤村并村上楼。这种观点实际上把城乡之间的所有差别混淆在一起了，并把这些差别当作城乡一体化的行动对象。事实上，有一些城乡差别并不是可有可无的，而是必不可少的，没有这些差异，一个社会就会失去丰富的内涵，变得单调无味，甚至损害社会的智慧。从古到今，乡村更接近土地，更接近自然，乡村生活体现出人与自然的交融。城市体现了人的集聚以及对自然和社会的改造水平，所以城市生活往往是与人口集聚直接相关的。当人们厌烦了城市的繁闹、嘈杂、拥挤，就会去寻找乡村的宁静、清新，所以，在现代社会，出现了到乡村过农家乐、爬山、采摘、探险等返归自然、返璞归真的旅游热。同样，乡村居民想寻找热闹、繁华、霓虹灯闪烁的生活，就必然会想到去城市。城市与乡村就这样构成相异相倚的社会生活生态体系。从这个角度看，没有人希望城乡的这种差异消失。这是一种生活和功能方面的城乡差异。

那么这种差异是否意味着农村是不可变的呢？是否意味着农村的一些脏、乱、差的情况是可以忍受和认可的呢？既然许多研究表明城市也不是现代化的产物（芒福德，2005），而是与乡村一起出现的，有着很长的历史，那么城市在变化和发展，乡村同样在发展与变化，但是这种发展与变化并不意味着乡村已经与其历史发生了彻底的断裂性改变，也不意味着城乡差别一定会消失。张乐天在研究人民公社制度的过程中发现，中国的农村是有“村落传统”的，认为“‘温情脉脉的自然村落’是中国传统‘长期延续的关键’”，人民公社之所以失败，是因为突破了这一传统而付出的代价，后来人民公社做了调整，以队为基础，实际上是向这种传统做出的让步，正因有这样的让步，人民公社才得以正常运行二十年左右（秦晖，2003: 65）。我们虽然并不完全认同这一看法，但是我们认为，农村发展和变化有其自身的历史、生活逻辑和路径，并不完全趋同于城市的变化逻辑和路径，而且城乡的发展和变化是在彼此相互需要中实现的，乡村的存在在很大程度上与城市的需求有密切的关系，同样，城市的发展也与乡村的需求密切相关，尽管相互并不能（也不应）完全决定对方的变化路径和逻辑。城乡在变迁过程中会产生极其混合性的关系，那就是小城镇或市镇，它们融合乡城关系和属性，“小城镇具有双重性：一旦小城镇与城市结合，即具有城市的属性；若与乡村结合，则具有乡村的属性”（冯贤亮，2005）。费孝通将小城镇视为“乡村的头，城市的尾”。在中国历史上，城乡之间也不是决然地断裂为两个极点，而是在中间通过市镇串联起来，形成一个连续带或连续体。施坚雅则用市场社会结构体系来解释中国城乡之间的联系，“一个居民点的经济职能始终如一地与它在市场体系中的地位相符合，而市场体系则按照固定的等级自行排列”（施坚雅，1998: 5）。也就是说，从历史上看，城乡差别是城乡联系的功能性要求或条件。在施坚雅看来，这种市场社会结构体系的关系是改变不了的，只能赋予其新的形式，“这样，对集体化也好，对市场也好，共产主义者们不得不接受既定的传统结构，不得不在它们呆滞的力量上进行建设，不得不通过它们向着建成社会主义社会的机构努力……在传统的市场共同体限制了共产党为农村改革所选择的手段的同时，农村改革又不可避免地非常确实地反过来赋予它们以新的形式”（施坚雅，1998: 172）。

我们虽然不完全赞同中国农村有着一个基本稳定的、永远不变的社会、文化、经济结构，但是不能不承认农村有其自身的发展和变迁轨迹、逻辑和路径，而且它们也是在与城市的互为生活、社会、经济乃至文化的功能需求中获得体现的。也就是说，这种城乡差异既是城乡各自发展逻辑的体现，又是相互功能需求的产物，因此会获得社会的认可、接受，而且要改变这种差异一般是不大可能的，如果硬要人为地加以改变，那么就需要付出很大的代价和损害。历史的教训表明，结果还要返回到这个原有的差别运行轨迹中来。

那么这样的城乡差异指什么呢？在不同的历史背景下，城乡差别的内容和表现形式是有所不同的，比如在明清时期，随着江南商品经济的发展，城乡之间出现了集镇，它们究竟归入乡村还是城市，要视具体历史情况而定，但有一点是肯定的，即它们是连接城乡、实现城乡差异互补的中介（施坚雅，1998；冯贤亮，2005）。尽管如此，城乡之间是有差别的，这一点是没有变的，我们将它概括为生活功能型城乡差别，它至少表现出一些不变的原则性。首先，聚居形式不同。城市不能按农村的居住方式去做，尽管在城市也有所谓农村庭院式居住方式，但跟农村完全面向自然是有所不同的，同样农村也不能采用城市那种集中居住高楼的居住方式。其次，生活内容不同。虽然现代化带来了不少生活的趋同化，但是城市的快节奏、陌生化、远距离的生活与农村的慢节奏、熟人社会、小范围的生活还是很不相同的。再次，社会结构特性不同。城市社会结构更多的是按照个体主义原则建构的，而乡村社会结构遵守的是社群主义原则，虽然它们也会发生变化，但是，农村的小范围交往和熟人社会却是不能改变的。最后，文化传统以及存在的条件不尽相同。城市文化因人口的集聚和流动而有更多的变动、创新和多样性，而农村文化尽管受到城市文化的影响和冲击，但是以村落、农业、自然为根基的文化具有相对的稳定性，并且在返璞归真的文化时尚影响下，乡村文化的独特性更显得其是城市社会的需要，由此兴起的乡村游、农家乐就是明证，尽管这在许多地方已经走样，但这还是说明城市与乡村有着功能性互补需求。

总之，城乡之间的这种差异就如同男女性别差异一样，是必不可少的，如果这种差异消失了，那么对人类来说无疑是一种灾害，实际上人类既有趋同的需求，也有求异的冲动和动力。因此，虽然有个别地方的官员试图要消除这样的差异，但是结果是徒劳的，会带来更大的代价和不幸。显然，从理论上说，城乡一体化不是针对这类城乡差别的。

2．资源机会型城乡差别

虽然生活功能型城乡差别是必要的、合理的，或者说至少是不能任由通过强制的行政行动去改变的，但这并不意味着所有的城乡差异都是必要的和合理的，特别是在过去几十年中强行由行政力量构建和扩大化了的城乡差别，依然需要通过外部的力量去彻底改变，我们把这种差异叫做资源机会型城乡差别，这应该是各地城乡一体化运动所应着重解决的差异问题。

那么资源机会型城乡差别指什么呢？为什么说这种差异是不合理的、不必要的呢？从当前社会对中国城乡差距的批评和质疑内容来看，批评的火力点集中在城乡收入差距扩大、城乡政策不合理、农村公共服务不足、国家在农村基础设施投入不够、城乡社会保障制度差距大、农村流动人口权益得不到保障、大批农村人口外出而来的空心化等问题上。这些批评和质疑实际上针对的就是国家资源和机会在城乡之间的配置不合理以及带来的后果。也许有人认为，并不是所有的资源和机会都是由政府配置的，不少资源和机会是由市场机制配置的，而市场配置资源和机会应该是可以接受的，为什么还说其不合理呢？且不说市场也存在失灵问题，中国目前的市场本身并不健全，尤其在城乡资源和机会配置上存在严重的市场不健全问题，这也是现行的制度改革和建设滞后造成的，而不是纯粹的市场配置问题。或者说，城乡之间资源和机会配置更多地受不合理的城乡二元体制所左右乃至决定。

最近十多年中，国家也正是从资源和机会配置上去缩小城乡差距，一方面取消农业税费，另一方面增大对农村公共服务、基础设施以及农业生产的投入，并建构农村社会保障体系，力图改变城乡之间的资源不平等局面。与过去相比，农村从国家那里获得了更多的资源，可以修路，可以改善农业生产条件，可以兴建新校舍、新卫生服务设施等，农民也有了更多的受教育、就医、养老机会。但是，不管怎样，无论是按人均拥有情况、城乡占用的比例还是按是否满足基本需求而言，迄今为止城乡之间的资源和机会差距还是相当大的。由此可见，资源机会型城乡差距不但受到社会的质疑和批评，而且也被政府认为是需要改变、缩小乃至消灭的。

3．两种不同性质的城乡差别与城乡关系

生活功能型城乡差别也许会带来一些城乡摩擦或张力，比如农民生活习惯与城市居民有许多不同，特别体现在农村流动人口在城市与城市居民的生活摩擦上，但是，这样的摩擦或张力不是通过行政力量所能改变的，而且是可以理解、容忍的，是在社会可控范围内的，实际上这种差别更多的是体现在城乡之间的社会分工、多样性和互补互赖性方面，被认为是理所当然的，尤其是农村居民并没有对其的一些生活习惯和方式有什么不满。如果需要改变的话，也不是强力所能马上改变的，还是要靠其自然的演变或者一些诱导性变迁。但是，资源机会型城乡差别也许可以用市场、经济产业的不同来进行解释，但是目前人们（尤其是农村居民）对城乡之间的资源和机会配置是最不满意的，对城乡关系造成的冲击也是最严重的，直接影响到国家的和谐社会建设。

构建什么样的城乡关系，关键在于资源和机会怎么配置。资源和机会配置虽然影响生活功能型城乡差别，但是它们毕竟是两个不同的社会实践轨道和层面。资源过度倾向城市，会导致城乡严重失衡，乡村走向衰落，乡村的衰落对城市来说并不是福音，可能会是严重的噩耗，因为乡村的衰落会将能离开的农村人口赶往城市，不但增大城市的人口压力，而且会有可能导致城市社会结构的两极化，城市也有可能出现严重的失衡。乡村的衰落同样不利于支撑城市的社会经济发展，虽然有人认为，城市对乡村的依赖程度在降低，但是城市仍然不能没有乡村的支持而获得发展。

当然，资源向乡村配置，其效果不仅仅在于量上，更要评估其带来多大的机会。否则，表面上看起来，向乡村配置的资源在增加，但事实上并没有带来机会的增加，尤其是没有带来机会的均衡配置，那么，这会造成乡村内部的失衡，结果也会影响城乡关系。所以，我们认为，城乡一体化不是一个消除生活功能型城乡差异的过程，而是一个消除城乡之间资源和机会配置差异的过程。反过来说，我们也正是从资源和机会配置的差异程度来衡量城乡一体化进程和水平的，并不是把城乡在生活和功能差异上的消失程度作为衡量城乡一体化水平的标准。所以，我们反对那种用城市的生活方式和功能要求去改造乡村，并以此作为推进城乡一体化的做法。目前在许多地方出现的“撤村并村”“让农民上楼”“农民向社区集中”等做法，实际上是假借城乡一体化名义的一种逆城乡一体化的做法，因为这种做法一方面忽视了生活功能型城乡差异不仅对乡村是重要的、同样对城市发展也是必要的这一实践逻辑，另一方面实际上是对农村和农民资源的又一次的掠夺，也是对农村和农民生活和发展机会的剥夺，从而扩大了资源机会型城乡差异。

四 城乡一体化的实质

从上面对两类城乡差异的区分和阐述中，可以看出我们对城乡一体化实质的看法：城乡一体化的实质就是按社会公正原则在城乡之间配置资源和机会，而不是其他方面的城乡一体化，否则，那种城乡一体化并不是真的一体化，而是一样化，会严重损害城乡之间合理的、有价值的多样性。当然，目前对城乡一体化的理解是有很大的差异的，关键还是对城乡一体化内容的理解存在着很大的分歧和差异。

一种理解是，城乡以前是相互隔离的，现在是打通了，建立了有机联系，比如建立了统一的市场，各种市场要素在城乡之间能够自由流动起来，这并不等同于城乡都没有差别了。另一种理解是，城市是先进的，是代表现代文明的，农村是落后的、保守的，农村要进步和发达，就得像城市那样，因此，城乡一体化就是要把农村建设成跟城市一样，彼此不存在任何差别。也就是说，一体化就是一样化，所以，城市有工业，农村也应该有工业，城市人怎么生活，农村人也怎么生活。这是城市同化论的观点。还有一种理解是，过去国家政策歧视农村，建构了城乡二元体制，在政策和体制上没有给予农村与城市一样的平等地位和待遇，城乡一体化就是要消除这种不平等的政策和制度关系，建立平等的城乡政策和制度关系，所以，从这个意义上看，城乡一体化实际上就是城乡政策和制度的一体化。但是，并不是所有政策和制度都能城乡一体化的，比如农业补贴政策只能给农村，城市没有农业了，也不能享受这样的政策，当然如果城市也有农业，自然也应该享受这样的补贴政策。所谓政策和制度一体化指不因面向的对象的性别、居住、宗族等不同而不同，而是一视同仁的。

当然，城乡一体化首先是针对城乡二元体制提出来的，其含义就是通过城乡一体化进程，以消除政府区别对待城乡的政策和体制。这样的政策主张在一定程度上是合乎中国城乡关系变迁之趋势的，也就是城乡分割、城乡差别扩大的趋势再也难以为继了，必须进行彻底的改变。为什么说城乡二元分割、城乡差别扩大的趋势难以为继呢？因为城乡二元分割体制的合法性越来越低，在这样的二元体制下，城乡差别呈现出不断扩大、难以遏制的势头，对中国社会健康、稳定和永续发展构成越来越严重的挑战。越来越多的农村流动人口离开农村进入城市，使城市社会承受着越来越大的压力；城乡关系越来越失衡，中国经济面临的内需不足就越来越难解决，经济发展的再平衡以及经济方式的改善也变得越来越困难；以至于与城乡失衡有关的社会问题尤其社会稳定问题越来越突出。因此，从这个意义上说，城乡一体化是中国社会经济发展到当前阶段而不得不做出的发展模式转变和选择。那么城乡一体化究竟要解决什么样的问题呢？我们认为，城乡一体化要解决的就是城乡严重失衡问题，虽然涉及政策、制度等的各种改革和创新，但其本质就是解决城乡之间资源和机会配置的失衡问题、不合理问题。也就是说，城乡一体化就是在城乡之间纠正资源和机会配置失衡，使其达成均衡、合理的过程，凡是有违这一点的做法都不应被视为城乡一体化。所谓政策和制度上的不合理，其具体表现就是资源和机会配置的不合理，政策和制度之所以重要，是因为它们是配置资源和机会的机制和手段，城乡之间政策和制度的一体化，实际上要达到的效果就是资源和机会的一体化，否则，任何政策和制度的改变都没有实质价值，也不应属于城乡一体化范畴。

20世纪后期人类发展观的转变为这里提出的以合理配置资源和机会的城乡一体化观点提供了理论支持。1990年联合国开发计划署在其发表的《1990年人类发展报告》中鲜明地提出，20世纪90年代是人的发展年代，“人的发展是扩大人们各种选择的过程”。联合国开发计划署在2005年发表的《中国人类发展报告（2005）》中明确地指出，“随着经济的快速增长，中国迫切需要应对社会公正问题的挑战，即如何保证其庞大人口在机会和能力上都能获得平等”。由此看来，机会和能力的平等才能真正体现社会公正。这一观点正是印度裔经济学诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森的理论的体现，他认为，发展不只是国民生产总值的增长，或个人收入的提高，还是技术进步等，那都是狭隘的发展观，在他看来，发展是扩展人们享有真实自由的过程，所谓自由就是享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力（capability）。在他看来可行能力就是一种自由，即对可行的、列入清单的所有活动的各种组合。这样的自由观既包括一个人享有的“机会”，又涉及个人选择的“过程”。他集中分析了五种工具性自由：政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保和防护性保障。在他看来，这些自由之间具有相互促进的关系。（阿马蒂亚·森，2002）他的以自由看待发展的理论，对联合国开发计划署发表《人类发展报告》有着重要的影响。他之所以能提出这样的发展理论，跟其来自印度这样的一个发展中大国有很密切的关系。我们用他的理论来反观中国目前正在推进的城乡一体化实践，也有重要的借鉴意义。在过去的30年改革开放中，广大农民因为获得了前所未有的机会或自由，因此迸发出巨大的发展能量和动力，农村社会经济也获得了显著的发展，但是，也正由于存在严重的机会不平等，农村在发展上跟不上城市，因此城乡差别也越来越大。当然，阿马蒂亚·森没有看到，仅仅有机会、自由是不够的，还需要各种资源的投入，比如发展教育，提高教育水平，势必需要大量的教育资源投入，社会机会、透明性担保等也需要各种资源来确保。当前中国城乡之间不仅存在机会差别，而且也存在资源差别，这正是中国城乡差距不断扩大、难以遏制的根本原因所在。

所以，城乡一体化的关键不在于如何像城市那样把农民集中在一起居住，也不在于如何进行“宅基地换房子”等，而在于将资源和机会在城乡之间如何进行合理、公正配置的制度创新。也就是说，城乡一体化是指资源和机会在城乡之间获得均衡配置的制度创新过程。我们在分析一些地方在推进以“三集中”为内容的做法或者“以土地换保障”的做法时，首先要考虑的是这些做法是否有利于推进资源和机会在城乡之间的合理和均衡配置，也就是说，这些做法是否会增加资源向农村、农民和农业的投入，是否向农民提供了更多的发展机会等问题。

五 资源和机会概念及分析思路

那么，资源和机会究竟指什么呢？一说到资源，人们首先想到的是自然资源，实际上这个概念已经获得了不断的拓展，凡是对人类有价值的东西，都被视为资源。因此，通常资源可划分为自然资源、社会资源、经济资源、文化资源、政治资源、外交资源、人力资源、财政资源等。在英国著名社会学家吉登斯看来，规则、结构本身就是资源。陆学艺等人将资源分为组织资源、经济资源和文化资源，并认为，“资源是社会结构的基本要素”（陆学艺，2010: 10）。有人从国家投入、城乡居民收入、生产生活条件以及医疗卫生等四个层面来讨论城乡之间的资源配置（马尚平、张世龙，2013）。我们认为，城乡一体化是资源与机会在城乡之间的均衡配置过程，这里首先需要弄清楚我们针对的是什么样的资源和机会。如果从政府、市场、社会三分法来看，一个国家应有相应的三类资源，即政府资源、社会资源和市场资源。当然，在不同的国家，这三类资源并不容易严格加以区分，比如在中国，在城市，已经有土地市场，土地是一种市场要素和资源，但是在农村，土地还不是一种市场资源，而是社会保障资源，当然土地资源有其特殊性，不可能成为纯粹的市场资源。这里的研究任务不是如何去对资源进行分类，而是明确地确定城乡一体化所针对的资源。

需要注意的是，我们是在以下两种历史、社会经济背景下讨论中国城乡一体化的：一是城乡二元体制，二是高速城市化和工业化。这两个背景对城乡差距的扩大都起了助推的作用，尤其是城乡二元体制成了中国城乡差距扩大的罪魁祸首。如果说城市化和工业化是一种社会自然演进过程，不是人们任意所能改变的，那么城乡二元体制却完全可以通过政府、社会的共同努力来改变。城乡二元体制之所以对城乡差距扩大具有助推的功能，是因为这样的体制严重地制约了政府资源在城乡之间的合理、均衡配置，从而影响到社会资源和市场资源的配置，所以，在很大程度上弱化了中国农村及其人口在中国现代化、工业化、城市化的地位和能力。由此可见，解决政府资源的城乡一体化问题，是当前推进中国城乡一体化的关键所在。

政府资源指所有政府直接掌控的、在正常情况下能调用以及其他能影响到的资源，包括政府公共资源、政策和制度资源两类。公共资源有财政资源、人力资源、行政设置资源（如行政级别、行政立法权和执法权等）；政策和制度一方面是配置公共资源的手段和机制，另一方面它们具有调动和影响市场资源、社会资源的功能，具有资源的功用特点，因此，我们也将它们视为一种重要的政府资源。

机会是衡量资源城乡一体化的标准，也就是说，机会平等是城乡一体化所追求的终极目标。资源在城乡之间配置是否带来机会的平等，是衡量城乡一体化的关键。根据阿马蒂亚·森将机会理解为基本权利的理论，我们将机会界定为获得资源的权利和可能性，比如获得教育资源、就业资源、创业资源、社会福利资源、社会管理资源等的权利和可能性。之所以把机会视为一种权利，是从制度层面去理解的缘故，也就是说，制度是配置资源的机制，其结果就是机会的分布状况。从机会的分布状况去反观资源的配置是否合理，就可以看出城乡一体化的程度。从机会的分布以及质量角度去观察各种资源在城乡之间的配置，就可以看出社会的公正和公平程度。如果资源的投入并没有带来机会的增加和机会的平等，那么，这样的投入不应该被看作促进城乡一体化的做法。所以，机会是享受资源的可能性，这种可能性就是一种权利。在这里要注意的是，这种权利不是一种文本上规定的概念，而是指实实在在地享受到资源的可能性。因为在现实中我们看到许多文件和法律规定人们享受这个或那个权利，但是实际上他们却没有真正享受到，这种“文本上的权利”不应属于这里所说的机会或权利。

从城乡关系来看，这里的机会不是指一种特定人群所应具有的权利或可能性，而是一种普遍性权利，也就是说，对所有城乡居民来说都应享有的权利。英国社会学家马歇尔认为，在现代国家，每个公民应享有三种权利：公民权利（civil rights）、政治权利（political rights）和社会权利（social rights）。“我把公民身份分为三个方面，即公民权利、政治权利和社会权利”，公民权利“通过一定的法律程序，并以人人平等的方式确定和保护所有人的权利”；政治权利“指的是公民作为政治权力实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利”，而社会权利“指的是从某种制度的经济福利与安全到充分享受社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。与这一要素密切相连的机构是教育体制和社会公共服务体系”（马歇尔，2007，转引自应奇、刘训练，2007: 7、8、15）。在马歇尔看来，这三种权利都应是政府所能提供和确保的，也就是说，在每个国家的每个公民都享有这样的三种权利或机会。虽然我们并不完全赞同马歇尔的所谓三种权利的历史线性变迁过程，但是，他这样的一种划分和界定，为我们思考城乡一体化中的机会问题，提供了很好的视角：政府资源的投入为的就是确保每个公民（包括城市居民和农村居民）享有同等的三种权利或机会，所以，我们认为在讨论城乡一体化时需要考虑社会机会、政治机会和经济机会。所谓社会机会指享受教育、保障、司法、医疗卫生、生态环境和其他公共服务的权利和可能，具体包括受教育机会、社会保障机会、医疗卫生保健机会、司法服务机会等。政治机会就是指参与国家政治活动的权利和可能，包括参政议政机会、入党机会等；经济机会是指参与经济活动的权利和可能，包括就业机会、产业发展机会和产权收益机会等（见表1-1）。对每个公民来说，这些机会是不应该被剥夺的，是不应该有差异的。

在现实生活中，资源与机会并不是一一对应的关系，而是相当复杂的。有资源并不意味着有机会，虽然机会的增加一定有赖于资源的投入。比如在农村，有大量土地资源，但是农民在多大程度上享受到土地资源带来的收益分配权利呢？又比如，这几年国家在农村增加了教育资源的投入，但是，是否让所有农村孩子享受到同等便捷和质量的教育机会呢？国家从政策上规定以“两为主”（“以流入地为主、以流入地公办学校为主”）解决农民工子女义务教育问题，但是，农民工子女是否真正享受到这样的教育机会呢？这里就涉及资源平等与机会平等的关系，如果对两者进行逻辑分析，就可以看出，资源与机会在平等维度上构成四种类型（见图1-1）：资源和机会都不平等（C）；资源和机会都平等（A）；资源不平等而机会平等（D）；资源平等而机会不平等（B）。

就城乡一体化而言，最理想的状态就是A，即资源和机会都处于平等状态，这是城乡一体化所要追求的终极目标。D是指资源配置不平等而机会配置平等状态，这里的关键是看资源配置不平等是城市还是农村，如果是后者的话，也许是农村要实现与城市机会平等，需要投入比城市更多的资源，是这种状况的话，我们认为，这也合乎城乡一体化的要求。不过，从资源配置倾向于城市转变为倾向于农村，这是一件不容易的事情。至于在资源配置倾向于城市的不平等状态下，基本上是不可能实现城乡机会配置的平等，如果这种资源配置不平等能带来机会配置的平等，那么，所有国家都会把这作为首选目标，而不是A，我国目前这种城乡资源不平等格局也就不需要做出明显的调整和改变，也可以实现机会的平等，这意味着机会平等与资源多少没有什么关系。事实恰恰相反，当资源投入不够或减少的时候，不可能带来机会的增加，也就不可能改变城乡机会不平等状态。但是在中国，向城市资源倾斜的不平等配置不可能在短期内获得彻底改变，这决定了我们只能通过观察资源配置和机会配置变动中出现的关系变化，来分析城乡一体化进程——是否逐渐地趋向资源和机会配置的平等化目标。

B状态是另一种有可能会出现的状态，那就是资源平等的配置并没有带来机会的平等配置。假如在未来有可能出现资源向农村倾斜的不平等配置，那么在这种情况出现之前，则是资源平等配置，这是否一定带来机会的平等配置呢？从逻辑上分析，显然这不是一种必然性，还可能出现机会仍然处于不平等状态，因为有可能是资源配置效果在城乡有所不同，或者是因为资源配置在农村内部并没有做到平等，从而影响了机会的平等配置。在推进城乡一体化过程中，从C迈向A的过程中，是否会经历B状态呢？也就是说，城乡一体化有可能不是资源配置与机会配置之间线性演变过程，而有可能出现曲线性变化，即资源配置的平等水平提高，并不必然意味着机会配置的平等水平提高，但是如果资源配置的平等水平没有提高，那么机会配置的平等程度也就不会提高。如果出现这种曲线性演变轨迹（见图1-2），那么就需要我们对背后的原因做深入的探讨和分析。

由此，这里提出如下关于中国城乡一体化的看法。

（1）有增量地改变城乡资源配置的不平等状态，是城乡机会配置平等化的前提条件。我们认为，城乡资源配置的改变不应着眼于存量上的变动，而应通过发展带来的增量的改变，去纠正城乡资源配置的不平等，这才合乎城乡一体化与国家整体发展相一致的要求。

（2）城乡资源平等配置，并不必然带来机会的平等配置，存在着两种可能性：一种是机会的平等配置，如果实现这种可能性，那是一种最顺利的城乡一体化；另一种是机会的不平等配置。后一种可能性是相当大的，原因在于还有其他因素影响机会平等配置，比如城乡资源配置效率的差异，乡村内部资源配置的不平等等。这后一种配置关系需要尽量避免，但是又可能是无法避免的。针对后一种情况，一方面需要加大对农村的资源配置，以至于出现倾向农村的资源不平等配置，另一方面提升农村内部资源配置效率，以更多地增加机会的平等。

（3）城乡一体化的最有可能路径是一个从资源和机会不平等，经过资源平等而机会不平等，然后渐渐达成资源和机会平等，或者资源向农村倾斜的不平等和机会平等的曲线过程，当然这个过程不是短时间内所能完成的，而需要一个相当长的时期。在这里首先要明确的是，如果出现以资源和机会都在减少为表征的城乡资源和机会平等扩大，那么这不应视为一种城乡一体化进程。因此，在我们看来，城乡一体化进程的开始表征是农村资源和机会的增加并且城乡资源和机会不平等开始降低，否则的话都不应属于城乡一体化进程。当然，资源和机会是多种多样的，即使我们这里所说的政府资源，也是多样的，那么，城乡一体化有可能首先出现在某一些资源和机会配置的平等化程度提高上，而另一些资源和机会的不平等程度依旧，甚至有可能出现扩大的趋势，这并不影响我们把它作为城乡一体化进程来看待。这表明，城乡一体化是一个较长的历史过程，而不是短时能实现的。

在这里，我们的研究重点在于在城乡一体化过程中资源和机会配置是怎样发生的以及影响其配置的因素，从中找出中国城乡关系演变的规律和未来趋向。在这里，我们需要明确回答的问题有：中国是否已经进入城乡一体化进程？如果总体上没有进入城乡一体化，那么在局部地方是否开始城乡一体化？当前中国城乡一体化进入什么样的阶段？中国城乡一体化是一个什么样的发展路径？是什么影响中国城乡一体化？等等。