◇◇ 三 重返韦伯式国家主义的亨廷顿：统治能力是衡量合法性的根本标准

在亨廷顿看来，虽然西方学界关于民主一直存在争论，但到20世纪70年代，这场辩论结束了，熊彼特赢了。从此，西方世界都以“选举式民主”来观察、衡量世界民主化进程。这样，托克维尔所预言的基于平等化的世界民主大趋势，变成了竞争性选举即党争民主的世界政治潮流。甚至连亨廷顿本人也提出了广为接受的关于民主巩固的标准：两次政党轮替。

按照竞争性选举的标准，亨廷顿划分了著名的三次民主化浪潮，其间又出现两次民主回潮，写作此书时亨廷顿还没有看到第三次民主回潮。笔者认为，西方人心目中的第三次回潮应该开始于叶利钦的失败而导致的“普京式民主”的出现，即始于1999年。而回潮的高峰无疑是“阿拉伯之春”最终变为“阿拉伯之冬”，如埃及流血冲突、利比亚混乱和叙利亚内战，以及“颜色革命”失败而导致的乌克兰分裂和内战。

“第三次回潮”出现了和“第二次回潮”一样的局面，即亨廷顿所说的政治衰败。事实上，在描述了“第三波民主化”之后不久的1995年，亨廷顿又退回到其固有的保守主义立场，认为对于很多转型国家而言，权威和秩序比民主更重要。因此，研究亨廷顿在第二次回潮时关于民主与合法性关系的思考，同样适用于分析第三次回潮国家的合法性问题。

20世纪50—60年代，西方社会科学界憧憬在发展主义的乐观情绪之中，即经济发展带来民主，选举授权的民主政治才拥有合法性。为此，肯尼迪政府派出“和平队”，帮助发展中国家搞经济发展和民主政治。与此相适应，美国社会科学流行结构—功能主义，即只要按照美国政治功能去建构非西方国家政体，民主便指日可待。当绝大多数人痴迷于此的时候，先知先觉的亨廷顿看到一派政治倒退即政治衰朽现象：在“普力夺社会”，各种社会政治势力结党营私，参政为己，而且彼此之间是囚徒困境式的零和博弈，从而导致政治失序和豪强政治，人民处于水深火热之中。

如果说这是“第二次回潮”的景象，那么“第三次回潮”是什么样的结果呢？笔者曾把第三波民主化的后果划分为四大类型：第一类，相对成功的国家，比如韩国、波兰等极少数国家；第二类，“无效的民主”即无效治理的国家，其中不但有第三波之后的菲律宾等很多国家，第二波中的大多数发展中国家的民主政治也属于无效治理，比如印度；第三类，回归权威—秩序的国家，比如俄罗斯、埃及等；第四类，失败国家（国家分裂）或长期社会动荡的国家，比如乌克兰、尼日利亚等很多国家。因此，亨廷顿用来分析第二波回潮国家的合法性理论同样适用于第三波回潮国家。

和一般人一样，亨廷顿承认，“从长远观点看，政治制度的合法性有赖于更广泛的社会集团参与其中。选举、议会和政党是现代社会中组织此种参与的办法”；但是，和一般人不一样的是，亨廷顿看到的是现代政治的办法即选举政治在强化普力夺社会，强化封建制的社会结构，结果非但没有合法性，还导致政治失序，“政治参与扩大的代价就是制度的衰朽和公民政体的紊乱”。“在这两地，政治权威衰朽了，制度枯萎了：拉丁美洲各国的宪法变成了一纸空文；非洲的一党之国变成了无党之国。”

在亨廷顿看来，既有的选举授权合法性理论坑害了这些国家。“根据民主理论，政府行为的合法性来源于人民意志的体现。根据程序概念，如果政府行为表达了有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，它就是合法的。”但是，所有这些理论都不管用，在政治失序的状态下，必须寻求新的合法性来源，亨廷顿认为：“可以从政府行为本身是否反映政府机构本身的利益来寻索政府行为的合法性。这一概念显然和代议制政府理论不同。因为据此概念，政府机构的合法性和权威并非视其在多大程度上代表人民的利益或是其他什么集团的利益，而是视其在多大程度上具有区别于其他所有组织的自身利益。”具有自主性的政府就有合法性，因为政治制度本身就体现了公共利益，比如提供安全秩序等公共产品。

这里，亨廷顿还表现出一种大多数政治哲学家无法企及的智慧，即响亮地提出能保障公共利益的政治制度就是合法性的来源。亨廷顿认为，过去所有关于公共利益的界定都不能回答现实政治的困境，“公共利益既非先天地存在于自然法之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程所产生的一种结果。相反，它是一切增强统治机构的东西。公共利益就是公共机构的利益。它是政府组织制度化创造和带来的东西。在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面”。

显然，代表公共利益即能维护基本秩序和提供基本福利的政治制度本身就是具有合法性的。没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。“制度化程度低下的政府不仅仅是一个弱的政府，而且是一个坏的政府。政府的职能就是统治。一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职能的，同时它还是一个不道德的政府。”

亨廷顿的这些警言，对于习惯于代议制政府或者选举授权程序合法性的人来说，无疑是石破天惊的逆天之言。更让人觉得不可思议的是，亨廷顿还进一步论证说，政府的合法性或者道德基础来自一个强大的政党，即政党提供了合法性和稳定性：

在缺乏合法性的传统根基的情况下，人们就只好在意识形态、领袖魅力和主权在民论中寻求合法性。为了能够长期存在下去，意识形态、领袖魅力或者主权在民论等各种合法原则又都必须体现在一个政党身上。不是政党反映国家意志，而是政党缔造国家，国家是党的工具。政府的行动只有反映了政党的意志才是合法的。政党是合法型的根基，因为它是国家主权、人民意志或者无产阶级专政的制度化身。

可以说，亨廷顿最关注的不是民主与非民主的程序政治差异，而是实质政治即政府的统治能力（the degree of government），其实就是今天所说的国家治理能力。在政治制度没有统治能力的国家，代议制政府理论和选举授权只是加剧了一个社会的腐化程度或变态程度：腐化型社会缺乏法律、权威、内聚力、纪律和共识，私人利益主宰着公共利益，没有公民责任和公民义务意识，是一种政治制度软弱而社会势力强大的社会。显然，弱政治制度即没有统治能力的制度是没有办法维护公共利益的，也就谈不上拥有合法性。

师承亨廷顿的米格代尔，在腐化型社会、普力夺社会等概念的基础上，基于对非洲的研究，提出了著名的“强社会中的弱国家”命题。在非洲，一些身居要职的强人们——譬如说地主、酋长、地方商人、放高利贷者——虽然不会受到政府领导人那样的关注，但他们却在许多国家近期的历史中扮演着重要的但被学者所忽视的角色。在广大第三世界的“强社会中的弱国家”里，流行的是“生存政治”，实际上就是不择手段的“丛林规则”，其中“大清牌”时常发生，任人唯亲、各种卑鄙手段都是家常便饭，更有一支专门护卫自己利益的禁卫军似的官僚体制。

“强社会”是拉丁美洲尤其是非洲的一个不可改变的殖民地遗产。在前殖民地时期，“破碎国家”（porous state）和家族统治就是非洲大陆的最突出的政治社会制度，而欧洲国家对非洲的瓜分和殖民统治则强化了这种遗产，从而导致一系列难以逾越的政治障碍。

面对这样的难解问题，选举授权会带来合法性政治吗？不仅不会有合法性的政治制度，甚至是亨廷顿所说的非道德的政治制度——不能履行统治的职能。以非洲人口最多的国家尼日利亚为例，独立之后简直如“制度翻烙饼”：第一共和国是联邦制；1966—1979年军事政变导致军人政权；1979年开启了第二共和国，到1983年；1983—1999年，军人政权；1999年之后开始了第三共和国，虽然已经能够定期选举了，但族群冲突和宗教冲突更加严重。所有这些，即不管什么制度都不能解决政治制度的合法性问题，就在于殖民地遗产。

这就是第三世界很多国家中的殖民地遗产所导致的现实问题，社会强大而国家碎片化，在这样的“强社会中的弱国家”里，选举式民主只是强化了固有的部落制（非洲）、封建制（东南亚的菲律宾和南亚的印度、孟加拉国、巴基斯坦）的社会结构，从而导致了第三波民主化以来普遍性的“无效的民主”即无效的国家治理。长期的无效性必然会丧失合法性。

非西方国家必须寻找新的出路以达成自己的合法性政治。