◇◇ 四 探索西方政治合法性危机的根源：罗尔斯基于正义论的“良序社会”

在亨廷顿看来，非西方发展中国家的主要危机是因为政府统治能力的缺失。其实，当20世纪60年代亨廷顿这样论述非西方国家的时候，他何尝不是这样审视西方国家的？以美国总统肯尼迪遇刺为起点，西方开始出现政治危机。在美国，黑人的民权运动风起云涌，反越战运动如火如荼，在此基础上出现了大众民主的参与潮。在欧洲，1968年法国“五月风暴”动摇了刚刚稳定10年的法国政治（1958年戴高乐的第五共和国才将法国稳定下来，此前一直处于动荡之中），意大利的“红色旅”恐怖活动触目惊心。到了20世纪70年代，石油危机使西方经济雪上加霜，而美国各个角落的黑人暴动依然有增无减，尼克松政府不得不派军队到各个城市。所有这些，都使得西方固有的政治制度难以承受，出现了真正的政治合法性危机。

面对这样的局面，政治各派别均开始反思西方政治的危机，合法性研究因此而进入了新阶段、新高峰。新马克思主义者如哈贝马斯在1973年的《合法化危机》中认为，这场危机不是经济性的，而是对政治制度信任的危机，人民不对国家的权力制度表现出忠诚和支持，同时人民的愿望因得不到满足也会产生合法性危机，这样晚期资本主义社会必然受到危害。而在一向因为自由民主辩护而闻名的达尔看来，这场危机是多元主义民主的危机，危机的根源是组织资源的不平等性以及由此而导致的对公民意识的扭曲、绑架公共利益、扭曲公共政策议程以及由此而形成的公民对政治的失控。既然连多元主义者都认定西方国家出现了危机，更可以想象保守主义者如亨廷顿等人的态度了。当时最有影响力的国际智库“三边委员会”（包括北美、西欧、日本）委托亨廷顿等人研究关于当时危机的解决方案，即著名的《民主的危机——就民主国家的统治能力：写给三边委员会的报告》（The Governability of Democracies, 1975年），认定西方民主国家其实已经出现了“民主的统治能力危机”和政府信任危机。1958年，即李普塞特论证西方因选举式民主而拥有合法性的年代，76.3%的美国人认为政府为所有人谋福利，这一比例在1972年降至37.7%；而认为政府为少数利益集团服务的看法，1958年是17.6%，1972年则为53.3%；公众对联邦政府的信任比例在1966年是41%，1973年则为19%。而这一政府信任危机的直接原因，比如在美国，亨廷顿认定是因为长达十年之久的平等主义的民主化对传统政治秩序的挑战，使美国和西欧都出现了民主的统治能力危机，民主力量给民主的统治能力制造了大麻烦，呼吁“节制民主”以增加统治能力。

三边委员会的这份报告在西方国家内部引起轩然大波，因为“它以少有的直率打破了民主社会的一个禁忌，即不管多痛恨民主都不应该公开撕破它华丽的面纱”。其实这只是第二次世界大战之后冷战学的“共识”：对西方民主只能说好不能说坏，否则就是政治是否正确的问题。

但是，问题尤其是危机性的问题，终究是要面对的。西方20世纪60—70年代的政治危机其实是对李普塞特合法性理论的一种事实性否定；而以加强“民主的统治能力”的建议与其说是理论的，不如说是危机公关意义上的政策实践，因而不是一种真正意义上的合法性理论建构。但是，新的合法性理论确实在酝酿之中，轰动世界的便是罗尔斯的以“正义”为标准的“良序社会”：一种事实性的全新的合法性理论——遗憾的是国内外的罗尔斯研究都忽视了这一角度。

在20世纪70年代的新的合法性理论热潮中，哈贝马斯在批判资本主义价值危机所导致的政治制度信任危机之后，提出了基于交往行动理论而形成的商谈民主的合法性理论，把民主理论等同于合法性理论。这是非常值得重视的来自欧洲的视角。但是，经验已经告诉我们，即前述的几个波次的合法性理论的标准，如果试图用一种工具性标准来界定好政治，结果往往会因时代的变化而使得既定的工具性标准失去其本来价值，何况罗尔斯的正义理论中也包含着协商民主的工具理性。因此，好政治不但要有工具尺度，更应该有价值尺度。比较而言，世人更看重罗尔斯的正义论也不是偶然的，那是一种既有工具又有价值的合法性理论。

在冷战高峰时期，让一个自由资本主义国家的思想家提出以“作为公平的正义”的正义论，确实是匪夷所思之事。但是，资本主义社会确实发生了无法回避的大危机，其中不平等、不公正是最引人注目的政治。为此，罗尔斯1971年出版的《正义论》可谓对时代的回应。公正思想自古希腊就有，但是把公正作为政治运动的目标和政治制度的建制去追求，应该还是社会主义运动以来的事。在这个意义上，罗尔斯的政治自由主义与欧洲的自由社会主义即民主社会主义的价值目标，无疑具有相似性，它让欧洲的社会主义者备感亲切。

罗尔斯的正义论是为了寻求一个“秩序组织的良好的社会”即我们常说的“良序社会”（ordered-well society），即只有满足其正义论的社会才称得上“良序社会”。良序社会在不同的政治社会到底有什么样的不同形态，或者说非西方国家的可接受的良序社会是什么样的呢？

罗尔斯的正义论看起来很复杂，其实核心就是以公平为核心的，即能保护社会最不利者阶层利益的政治制度、社会体制和经济体制，满足其正义原则的社会就是“良序社会”。据此，罗尔斯指出什么样的政体才是正义的，即合法性政体。

（1）正义政体。在阐述罗尔斯的正义政体之前，我们先看罗尔斯对“熊彼特—李普塞特式程序民主”的合法性质疑。罗尔斯对政治的作用的判断是：在现代民主社会中，与雅典的城邦国家相比，政治生活对于现代公民而言并不占有重要地位，政治不是生活的中心。在这个前提之下，宪法政治就是第一位的，在宪法政体中（第一原则），法律和法规必须同某些基本的权利和自由相一致。与宪法政治相比较，程序民主是这样一种政体，其中不存在任何对立法的宪法限制，从而多数派（或者相对多数派）所制定的任何东西都成为法律，只要在适当的程度得到了遵守，而这种适当的程序是一套确认法律的规则。虽然这些规则规定了必要的民主程序，但是这些程序本身没有对立法内容强加任何限制，即无法禁止立法机关剥夺某些群体的平等政治权力和基本自由。这里，罗尔斯心目中既有托克维尔所说的“多数暴政”的影子，更有亨廷顿所讨论的民主泛滥所导致的“民主的统治能力”的危机，还有达尔所说的不平等的多元主义政治。无疑，程序民主政体存在正义论上的瑕疵。

程序民主与宪法政治是我们习惯了的政体类型，其实，政体是一种权力关系的总和，其中不但包括政权的组织形式，更重要的还有经济权力。现代社会的一个最重要权力便是资本权力，以及因资本权力而导致的对基本自由（权利）的侵害。因此，不讨论经济权力的政体理论都是隔靴搔痒。在这个意义上，罗尔斯确实比很多政治理论家更高一筹，他所讨论的政体不但有狭义的、表面化的政体类型如程序民主，更多的是以经济权力为出发点的政体。

罗尔斯区分出五种作为社会体系的政体（regime）及其相应的政治制度、经济制度和社会制度：（1）自由放任的资本主义；（2）福利国家的资本主义；（3）带有指令性经济的国家社会主义；（4）财产所有的民主制度；（5）自由（民主）社会主义。对于任何政体，都会被提出一系列需要解决的问题，但首要的问题则是正当性（right）的问题，即它的制度是否是正当的和正义的。据此，罗尔斯认为，前三种政体都至少以一种方式违反了两个正义原则。自由放任的资本主义仅仅保证形式的平等，而否认平等的政治自由的公平价值和公平的机会平等。福利国家的资本主义只是在社会最低保障上有所建树，但也否认政治自由的公平价值，和自由放任的资本主义一样允许经济结构性、平等性的存在，从而使经济和政治议程都控制在少数人手里。计划经济体制因不存在市场机制而违反了平等的基本权利和自由，自由的公平价值得不到保障。只有财产所有的民主制度和自由社会主义的理想描述包含了用于满足两个正义原则的安排，它们都建立了民主的宪政框架，保证了基本自由以及政治自由的公平价值和公平的机会平等，而且使用相互性原则而不是差别性原则来规范经济不平等和社会不平等。

（2）良序合宜政体。在《正义论》问世30年时，罗尔斯在其最后一部著作即《万民法》中，将其正义原则从国内政治推广到全球政治，寻求合作的全球正义。与普遍主义的哲学观点如契约论者洛克不同，作为建构主义者的罗尔斯强调：“作为公平的正义”，“并不适合作为一个完全普遍原则。”“每一次，建构主义程序都要随着所讨论的主题而进行修正调整。”基于这种建构主义原则，罗尔斯说，“假定一个非自由社会的基本制度符合某些特定的政治正当和正义条件，并且能够引导人民去尊重一个合乎情理的正义的万民法，一个自由人民就将去宽容和接受该社会”，即下文中的“良序合宜政体”。

这样，罗尔斯把其分析域内制度即国内制度的正义原则，拓展到国际社会，以建构用于规制各人民间彼此政治关系的特殊政治原则即“万民法”。事实是，“万民社会”不但包括罗尔斯所说的自由社会即西方国家，更多的还有非西方社会，如何处理与非西方社会的关系，就是冷战结束之后美国争论最大的问题，其中有绝对主义式的保守主义即追求单一霸权而不承认非西方国家的政治制度，也有自由制度主义即“通过接触而改变”，其实罗尔斯就是后一派的政治哲学。

对于非西方社会，罗尔斯认为最可接受的、可以与之共存的便是符合政治正义原则的“合宜协商等级制”（decent consultation hierarchy），这些人民是“合宜的等级制人民”，他们和西方自由人民一道，构成了“良序的人民”（well-ordered peoples），都是“一个合乎情理的万民社会中遵规尽责的一员”。我们知道，“合宜协商等级制”是“良序社会”的一个下位概念，即因其符合“良序社会”原则而被称为“合宜协商等级制”，故又可称之为“良序合宜政体”。

如果认为罗尔斯给“良序合宜政体”的限定条件不包括有效性，那显然是一种误解。符合基本正义原则的“良序社会”的前提是安全与秩序的存在，因此作为政治哲学家的罗尔斯其实是典型的政治科学家，他说：“无论从历史的观点看，一个社会的边界的划定有多么任意，但一个人民的政府的一个重要角色，就是作为人民具有代表性的和有效性的代理人，对自己的领土、人口规模、环境完整性及其供养人民能力负责。”这是现实的政治社会，在此基础上，罗尔斯才开始其“理想理论”下的西方自由社会和非西方的包括“良序合宜政体”的诸社会。也就是说，罗尔斯是在有效性政体的前提下开展其两个“理想理论”的。

1999年版“万民法”中的“合宜协商等级制”在1993年版的“万民法”中被称为“合情理的协商等级制”，即和西方自由社会一样都属于“合情理的正义”（reasonably just）。“合宜的协商等级制”的构成原则包括：

第一，和平性。该社会不能有侵略性目的，并且它认可必须经由外交、贸易和其他和平方式来达成其合法目的。

第二，法律性。该社会的法律体系以人民共同善的正义理念为基础，法律确保社会所有成员的基本人权；所有人都受到法律规定的道德责任和义务的约束；法官和其他管理法律的官员由共同善的正义观念所引导。

第三，协商性。因为“合宜的协商等级制”“基本结构必须包含有一类的代表性团体，它在该等级中的作用就是参与进一个确立起来的协商程序当中去”，“每一个人属于一个群体，该群体在该协商等级制中由一个小团体来代表，且每一个人都能参与到与众不同的活动中去，并在总体合作计划中发挥一定的作用”。不同的意见有机会通过协商的程序表达出来，并且政府有义务严肃对待不同意见并且给出一个严肃真诚的答复。

在罗尔斯看来，拥有了和平性、法律性和协商性要素的“合宜协商等级制社会的确具有某些制度性的特征是值得我们尊重的，即使从政治自由主义或一般性自由主义的观点来看，它们的制度作为一个整体还完全是合乎情理的。”正因为如此，西方已经有政治学者用这一概念来分析中国的民主集中制政体，认为中国政治原则虽然与西方自由社会大相径庭，但其协商性集中制事实上是一种值得尊重的“合宜的民主集中制”，自由主义者和民主集中制主义者都立足于良序社会的基础之上，谁也不比谁更良序；而且，没有任何充分的理由说明民主集中制政体必然会通向自由民主制度。

行文至此，不由得感慨万千。当罗尔斯这样的思想家在为非西方国家建构一套基于合情理正义的政体标准，即一套承认非西方国家的政治制度合法性标准时，中国学者却以契约论式的普遍主义即绝对主义的姿态，而且是以西方政治为绝对主义标准来衡量中国，大谈中国政治的合法性危机。这里面显然暴露了两个层面的问题：一是关于合法性知识的碎片化问题，即对最新的知识的阙如；二是知识的短板必然导致认识论上的偏差。

罗尔斯的正义论推动了西方社会科学研究的转型，其基于正义论而建构的合法性政体理论是合法性理论和政体理论的新坐标，但如此重大的理论突破居然没有引起国内外合法性理论研究的注意。但是，其正义观念已经成为合法性政治和合理性政治的基础，比如主流经济学也必须考虑到分配正义问题，其中有代表性的便是阿马蒂亚·森的福利经济学。在《以自由看待发展》中，作为“可行能力”的“自由”其实就是基本正义问题，其中包括免受苦难的实质自由——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡，以及受教育、性别平等、参与政治、过自己愿意过的那种生活的“可行能力”。实质性自由的实现离不开既是目的又是工具的自由的手段，包括享有基本言论自由的政治自由比如批评政府，经济条件比如市场经济，社会机会比如在教育、保健等方面的社会安排，透明性担保比如公民彼此相互信任，防护性保障比如建立社会安全网。

森认为，在实现作为实质正义的“可行能力”上，中国和印度虽然彼此需要相互借鉴、相互学习，但印度更应该向中国学习。森的“可行能力”概念影响巨大，联合国自1990年以来每年发表的《人类发展报告》，都包含了森帮助设计的、评价各国发展状态的若干清单。众所周知，在联合国的报告中，恰恰是自1990年以来，印度与中国之间在关键问题即基本正义上的差距越来越大。

联合国发展报告事实上可以看作各国政府合法性的评价指标，而这一指标的来源直接看是森的“可行能力”，而“可行能力”背后则是以罗尔斯的正义原则为核心的良序社会。在非西方发展中国家，良序合宜社会就是一种不错的有助于发展“可行能力”的环境。