第二节　制定法如何产生？

上一节展示了澳大利亚各级议会颁布的数千部法律中的一个小例子。仅在2018年，联邦议会就通过了170部制定法，每部制定法都包含许多具体规则。更不用说州议会和地区议会颁布的数量更多的法律了。

要使一部制定法得以颁布，该文件必须经过一个特殊的程序。制定法首先以议案的形式出现，议案基本上是最终通过的文件的草案。议案是一项提议，要求议会审议并批准一部新的法律。议案是由受过专门训练的法律人根据政府成员和政府机构的意见起草的。

第一步是将该议案提交给议会，即将该议案正式提交议会审议。尽管议案通常是由政府提交的，但实际上其可以由任何议员提交给议会。政府是在最近一次选举中赢得多数席位的政党（有关政党和选举的更多内容，参见第三章）。

在澳大利亚的各级政府中，大多数议会都由两院组成。院即房间，也被称为室，议员们在这里开会审议立法。由两院组成的议会被称为两院制议会（意思是“两室”）。在两院制议会中，两院根据下文介绍的程序审议和批准同一部制定法。联邦议会的两院是众议院（又称下院）和参议院（又称上院）。

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除昆士兰州外，澳大利亚所有州的立法机构都是两院制的。州议会通常称其为立法会议（下院）和立法委员会（上院）。立法委员会的成员被称为议员（而不是在联邦一级的参议员）。昆士兰州、北领地和首都领地的立法机构是一院制的，这意味着只有一个议院负责审议和批准立法。

一、议案通过的程序

我们之所以称议会两院为“下院”和“上院”，与议会批准议案的程序有关。议案要获得批准并成为法律，必须在议会两院进行三次审读（在一院制立法机构中，议案只需获得一个议院的批准）。审读是议会审议法案的几个阶段。每一次审读都以表决结束，只有多数议员投赞成票，议案才能进入下一个阶段。对议案的审议由议长组织，议长是被选出来主持会议、确保议案审议按照议会规则（称为议事规则）的规定进行的议员。只有在赞成票和反对票票数相等的情况下，议长才参与投票，在这种情况下议长的投票是决定性的。

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一读通常是议员同意将会更详细地审议议案的一个形式性步骤。更多的实质性审议发生在二读和三读。在这两个阶段，议员们详细审议立法的各个条文，并就如何对议案的规则进行修改提出建议。

议案通常是由政府的高级成员，也就是部长们提出的（关于部长的更多内容，参见第三章）。二读开始时，有关部长会进行发言，解释议案的目的和内容。这叫做二读发言。二读发言是议会记录的重要组成部分，也是法律研究的有益资源。

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通常情况下，议案会被先提交到下议院。(1)在下议院三读之后，通过的议案会被提交到上议院。在上议院三读之后，它将成为法律。

议案要成为正式的“议会法”并成为澳大利亚法律的一部分，还必须经由总督签署。这一过程被称为御准。总督是女王(2)在澳大利亚的代表。女王是澳大利亚的国家元首，所以所有的立法都必须经过她的同意。如今，这一程序只是一种形式，不过它仍然是立法过程中重要的最后阶段。

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议会审议和颁布议案的整个过程见图1.2。这个图呈现的是联邦众议院和参议院的立法过程。

二、委员会审议阶段

议案审议程序中的另一个重要部分是委员会审议阶段。在二读和三读之间，议案可以提交至议会委员会进行更详细的审议。议会委员会是一个由众议员或参议员组成的小组，他们分别开会，对议案进行更详细的审议。有些委员会只由下院的成员组成，有些委员会只由上院的成员组成，联合委员会则同时拥有两个议院的代表。

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委员会审议阶段的一开始，议会会将议案提交（发送）给适当的委员会（委员会有研究不同类型立法的经验）。委员会随后会公开征求意见，并呼吁人们提交书面材料。这是我们民主制度的一个重要组成部分，因为它使澳大利亚的每个人都有机会参与到立法过程中。我们可以向议会委员会提交书面文件，就我们认为法律应当是什么提出自己的意见。书面文件可以是一封信的形式，也可以是一份包括详细研究在内的实质上的书面报告。通常，许多提交至议会委员会的材料来自政府机构、学术界、人权团体和专业组织（例如代表法律界的组织）。

委员会收到书面意见后，会举行公开听证会，邀请一些公民和组织亲自提交意见。这一过程被称为“向委员会提交证据”或“作为证人出席”，尽管这和在法庭上提供证据并不完全相像。相反，委员会询问证人他们认为议案应当包含什么内容，证人有机会对这些问题作出回答，并口头阐述他们提交的书面意见。这些听证会内容会被记录下来作为议会公共记录——《议会议事录》——的一部分。

委员会审议这些书面和口头意见，并向议会提出关于议案的建议。委员会通过提交一份详细的书面报告来完成这一过程。提交（table）文件是指，将文件正式提交议会记录（该短语来自将文件放在议会会议厅中央的桌子上的行为）。这份书面报告为议会进一步审议议案提供基础。委员会的建议可能会被纳入议案，也可能不会被纳入议案。在此过程之后，议案将在其余的程序中继续推进。