第一节 古代医政机构和医事服务

在没有建立医政机构之前，古代王朝的医政管理依赖于皇上圣旨、口谕，在设置医政机构之后，主管医事的职能由医政机构承担。历代王朝设置的医政机构有所不同，延伸至所属的地方部门也有所更改。

中国早期医政官员的设置见于周朝。根据《周礼·秋官》记载，周朝有掌管环境卫生的职官，如“庶氏掌除毒蛊”“翦氏掌除蠹物……以莽草薰之”“赤龙氏掌除墙屋，以蜃炭攻之，以灰洒毒之”，以及“壶涿氏掌除水虫”。周朝设有宫廷医生，并有食医、疾医、疡医、兽医之分，同时还建立了医政组织和医疗考核机制。如谓“医师掌医之政令，聚毒药以供医事”。医师之下，设有士、府、史、徒等专职人员，各有专任。士负责治病，即上面所提及的食医、疾医、疡医、兽医；府掌药物、器具和会计事务；史掌管文书和医案；徒供役使，并看护病人。年终由医师考查专职人员们全年医疗成绩的优劣，以制订他们的级别和俸禄。兽医之疗兽病、兽疡，亦按其医治无效而引起死亡的数字，以进退之。

到了秦朝，朝廷设有太医令和侍医。西汉时设太医令丞、侍医、医待诏、医工长、太医监、典领方药、本草待诏等。东汉时进而设太医令、药丞、方丞、太医丞、医工长、太医、尚药监、中宫药长、尝药太医等职。晋朝沿汉魏之旧制，仍置太医令以掌管医政，设有御医及太医。南北朝医制如前，大多设有太医令、太医丞以理医政。隋朝初，朝廷置门下省以统尚药局，尚药局有典御、侍御师、尚药监、侍御医、直长、医师等；置太常寺以统太医署，太医署中有太医令、太医丞、主药、医师、药园师、医博士、助教、按摩博士、祝禁博士等。到隋炀帝，则分门下省为殿内省，统尚药局，置奉御、直长、食医员、尚药直长、侍御医、司医、医佐员等；太医署另置医监、药藏局监、药藏局丞、侍医、典医等；尚药局侍御医掌宫中之医职；太医置掌府中之医政，归太常寺管辖。唐朝医政沿袭隋制，由太常寺统太医署。宋朝将太医署的医政机构名称改为翰林医官院和太医局，其职责基本类同。元、明、清（1840年前）各朝又将这个医政机构改为太医院。

一、唐始设医药（学）博士和助教

从现有资料来看，西周、秦、汉、魏、晋、南北朝及隋朝似无地方医政官员设置的记载，从唐朝开始才有地方医政官员医药（学）博士、助教之称。唐开元十一年（723年），唐玄宗敕：“神农尝百草，以疗人疾，岐伯品药，以辅人命……今远路僻州，医术全少，下人疾苦，将何恃赖，宜天下诸州各置职事医学博士一员，阶品同录事。每州写本草及百一集验方与经史同贮，其诸州录事各一员，中下州先有一员者省讫，仰州补熏散官充。”这是目前所见中国最早的设置地方卫生官员的敕令。据资料记载，浙江医政官员的设置见于唐贞观三年（629年），浙江的府州县置医药博士、助教1~2人，负责医药和教学管理，官秩从九品下。唐开元元年（713年），浙江的府州县把医药博士改为医学博士。医学博士除负责医药和教学管理外，还要用百药医治民疾或需执刀除病，官秩升为九品上；医学助教执掌本草验方的收集、撰写；医学生从事偏远贫困地区的巡回医疗。当时的越州（今绍兴市）属于中都督府，设医药（学）博士1人，医学助教1人，医学生15人。

二、北宋时期医政机构

（一）北宋御药院

北宋太平兴国三年（978年），朝廷将尚药局的内药院更名为御药院，隶属内侍省，形成由尚药局和御药院共同供奉御药的格局。御药院由入内供奉官掌管。其主要职能为保管、加工、炮制国内外进贡到宫廷的药物，组织采购药材；奏敕出使颁赐施散药物，若大臣有病，皇帝常派御药院的医官前去赐药；在疫病流行之时，御药院也经常和翰林医官院共同派医官赴灾区送药；有时御药院掌礼文兼受行典礼及贡举之事。

北宋后期，御药院增置内臣监官为奉御，以院官使为医师，医官使为御医，医官副使为医正，医官为医佐，杂役秤子、捣碾子类为药工。北宋至道三年（997年），杭州行宫（即钱王旧宫址）设御药院，属内侍省。院内设勾当官，无常员，以内侍官充，间或参用士人。御药院初由内侍官掌管，时有3人，后期又置上御药及上御药供奉多至9人，其品序同内殿崇班。

北宋崇宁二年（1103年）二月，御药院供御汤药之事改归尚药局管理，尚药局改名内药局。鉴于御用药品重要，又增置内臣监官4人为奉御，以医官使上名有功效者为医师，医官使为御医，副使为医正，医官为医佐，杂役、秤子、捣碾之类为药工，检点文字为局长，押司官为典事，前行为局使，后行为直吏，帖司为书吏，守阙帖司为贴书，封角人为封人。

（二）北宋医官院

因唐朝翰林待诏包括各种技艺之人，医者也在其中，宋沿唐制在医官院前冠以“翰林”二字，称之为翰林医官院。据《宋会要·职官》载：“至和二年诏提举医官院：自今试医官，并问所出病源，令引医经、本草、药之州土、主疗及性味、畏恶、修制次第、君臣佐使、轻重奇偶条对之。每试十道，以六通为合格。”

北宋至和二年（1055年），朝廷举行医官考试，成绩优秀者留翰林医官院，其他合格者分配为医学博士或外州医学教授。北宋元丰五年（1082年），翰林医官院改为翰林医官局，至宋徽宗时恢复原名。

翰林医官院掌以医药侍奉皇帝，治疗疾病，有翰林医官使与副使主管院事，以尚药奉御充任，并有直局、医官、医学、祗候等职，同时主管医官选拔、任用、派遣、调转和修订本草，校正编纂，颁布医书，派医治疾和散药防治流行病等。南宋靳儫《杭州府志》记载：“其先三晋人。高宗南渡，儫扈跸至武林。世为太医，数传至从谦，为御直翰林医官，赐敕特晋三阶，出内府《百子图》踢（賜）之，命以所居巷为百子图巷”。旧《浙江通志》记载：张永，洛阳人，为翰林医学太医令。扈从高宗南渡，因家余姚，后登进士，至礼部尚书，所著有《卫生家宝》行世。

北宋政和三年（1113年），翰林医官院奏称：时自大夫至翰林医官凡十四阶，连额外人员有117人；而自医效至祗候凡八阶，并未规定名额，在职979人，两项合计共有1096人。官员冗滥和组织臃肿极为严重。皆因连年战败赔款，国用不敷，加以裁减，重订规定名额由北宋政和三年的350名，至南宋绍兴二年（1132年）裁减为43名，详见表1-1。

（三）北宋太医局

北宋淳化三年（992年），前朝设立的太医署更名为太医局，为国家最高医学教育机构。太医局始属太常寺，北宋熙宁九年（1076年）设提举一员、判局一员，其判局选知医事者为之，不再隶属于太常寺。太医局下分九科，即大方脉、风科、小方脉等，盛时共有生徒300余人；内设提举、丞等官员和教授、助教等教师，考核分墨义、脉义、大义、论方、假令、运气等六项。各州县亦设负责医生教育的官职，属太医局统管。太医局还附设卖药所，向平民出售成药及药品，后卖药所改为独立的医药和剂局、医药惠民局等机构。

三、南宋时期医政机构和医事服务

南宋定都临安（今杭州），御药院负责人由勾当官改称干办官，主责检验秘方，以时剂和药品进御及供奉禁中之用；此外，还负责保管和加工炮制国内外进贡药物，采购药材。其官员也常奉敕出使，以代皇上向驻边臣帅赐药，率太医给疫区送药，所遣太医以不负诊脉的医官内差拨，以不致缺人祗应。此后，御药院还兼持典礼及贡奉事。御药院对药方的管理有严密的规定，凡将御药院供进汤药方书向外传录者处以二年徒刑，主管官未觉察同罪，检举者可得五百贯奖赏。南宋临安除御药院的官药局外，宫城内还设有内侍省的御药处、皇城司主管的香药库等御药机构，还有专办官府和达官贵胄筵席的四司六局，其中的香药局专提供各种医疗保健的香料，如龙涎、沉脑、香球、香饼、醒酒汤药等。

由于南宋朝廷定都于此，临安（今杭州）也成为当时全国的政治和行政统治中心，这也使得临安城的医政机构、医事服务环境比其他地区更为完善。翰林医官院、太医局、和剂局、惠民（药）局、施药局、医学署和一些慈善医养机构（如慈幼局、养济院、漏泽园等）逐步得以建立，并在医政管理和医事服务方面发挥了重要作用。

（一）南宋太医局

南宋绍兴十七年（1147年），临安（今杭州）府依照汴京旧制修建太医局殿宇，于次年完工。南宋绍兴二十六年（1156年），具有医学教育机构性质的太医局设在临安通江桥北，置提举一名、判局二名。“建殿匾曰神应，奉医师神应王，以岐伯善济公配祀。讲堂匾曰正纪，朝家以御诊长听充判局职（即副校长职），本学以医官充教授四员，领斋生250人，月季教课，出入冠带如儒学礼，学禀饮膳丰厚不苟，大约视学校规式严肃。局有斋舍八：匾曰守一、金冲、精微、立本、慈和、致用、深明、稽疾。学校规模较大，章法较严，分设方脉科、针科、疡科等九科，每科设教授一人，判局及教授皆由懂医学的或翰林医官担任。教学内容：脉科分大、小经，大经为《素问》《难经》《脉经》，小经为《巢氏病源》《龙树论》《千金翼方》；针、疡两科，删去《脉经》，增加三部针灸经。

南宋乾道三年（1167年），《宋会要辑稿》记载：“先是宰执进呈国用事数，内医官请钱甚多，上曰：此辈最无用，亦可省钱。故有是命。”孝宗断然废除太医局：“诏御医内宿医官，大方脉五员，小方脉三员，风科、口齿科、眼科、针科、疮肿科、产科各二员，通二十员为额。诊御脉四员，入内看医三员。在内溢额人且令依旧，今后并不作缺。差人其在外职事人内，除德寿宫六员，殿前左右班宿直四员，国子监、大理寺、和剂局、杂买务各一员，大宗正司一员许存留外，余人并在局祗应直日、太医局及局生、医生并罢，今后更不试补。”

南宋乾道八年（1172年），又有“臣僚言乙置太医局及医生试补之法”，孝宗遂诏“更不置局，依旧存留医学科，逐举许令赴试”。南宋绍熙二年（1191年）七月十九日，太医局重置，制度恢复如旧，“从旧格法试补医人”“吏额依未罢局前人数，局生以一百人为额”。绍定年间，太医局甚受重视，不但得以重建房舍，理宗还御书赐匾。

（二）南宋和剂局

和剂局为宋时官方署名，隶属太府寺，掌配制药品出卖。南宋建炎四年（1130年），临安（今杭州）设和剂局（时称熟药所）。和剂局制药时有官，监造有官，监门又有官。药成，分之内外，凡七十局，出售则各有监官，皆以选人经任者为之，谓之京局官，皆为异时朝士之储。悉属之太府寺，其药价比此时直损三分之一。每岁糜户部缗钱数十万，朝廷举以偿之，祖宗初制，可谓仁矣。凡一剂成，则又皆为朝士及有力者所得，所谓惠民者，原未当（尝）分毫及民也。独暑药、腊药分赐大臣及边帅者。虽隶御药，其实剂局为之。若夫和剂局方，乃当时精集诸家名方。凡经几名医之手至提领，以从官内臣参校可谓精矣。南宋绍兴五年（1135年），朝廷又并行另置惠民和剂局，在临安太府寺右侧制药惠民。惠民和剂局则设在吴山书院侧，合暑药以备宣赐。南宋绍兴六年（1136年），临安府又置四所熟药局，即太医局东、西、南、北四所，将其中一所以和剂局（制药工场）命名，由翰林医官院选保医官辨验药材，正月四日诏“熟药局及和剂局令临安府差拨兵巡防，为和剂局十一人，卖药局各四人”。南宋隆兴元年（1163年），诏令：“和剂局所管贵重药材不许偷窃，由监官、亲事官提检罪责，局内若有缘事入局滥用药物时，许人告发，告发者赏钱二十贯，监官不觉察者同罪。”

南宋后期，以假药冒充真药之事频发，临安城中的一些不法分子伪造官方商标，以假药冒充和剂局的熟药出售，甚至临安城中的一些药店也参与制造假药牟取暴利，如用樟脑代冰片、用台附代川附。南宋乾道二年（1166年），太府少卿葛洪奏“惠民五局以伪药给卖”，诏监官处罚，有的降资一级，有的展磨勘二年。出售假药的方法一般是以劣质药材调换贵重药材，所制真药为官攫取。南宋淳熙十四年（1187年）正月二十七日，孝宗诏令：“军民多有疾病之人，可令和剂局取拨合用汤药，分下三衙（禁军机关）并临安府，各就本处医人巡门俵散。”同年二月八日，浙西提举官罗点上奏：“本路州县，疫气大作，居民转染，多是全家病患，臣罗点遂就（和剂）局修制汤剂给散，选官监督各州职医巡门，置历抄病患人数，逐一医治，日具痊可人数，供申本司。”孝宗阅后下诏令执行。

和剂局不仅为病患提供汤药，而且其所制的成药都是精集诸家名方，交名医研究后制成的，故临床效果显著。宋元时期，这些成药处方成为对症用药的规矩准绳和医药界的“指南针”，医师们一律以局方来治病。最值得称赞的是，局方里的紫雪丹和至宝丹两方，对治疗乙型脑炎一症，皆有卓越的疗效。局方的产生，不同程度地促进了中药炮制加工的规范和统一，推动了中成药的使用和流通。

（三）南宋惠民（药）局

南宋绍兴十八年（1148年），朝廷将朝贡熟药所改为太平惠民局。它是官方成药（熟药）的一个发售单位，售膏丹丸散和诊病付药。岁晚腊日，赐亲王、宰执、三衙从官、内侍省及外阃、前宰执等腊药，系和剂局造进。及御药院特旨造办银合，各百两以至五十两、三十两，各有差，伏日暑药亦同。

南宋绍兴二十一年（1151年）二月，朝廷令各州府仿照临安（今杭州）的太平惠民局改为惠民药局，并颁布了成药制剂规范《太平惠民和剂局方》，让药局按照医书上的处方制药，以熟药出售。临安城遂成为全国的中成药销售中心，药政、药店和药铺满街林立。同年，衢州郡官医提领设惠民药局，龙游亦然。衢州续惠民药局记：“局以惠民名，官取赢焉，则名与实背而驰矣。官不取赢，恣吏与工渔食焉。利归此曹，非惠民也。戢吏与工矣，不培其本，其惠易穷，犹无实也。局之本钱积累岁久，核其数以缗计者可三千。遂三分之以其一给费用，以其二买膏腴田。余百亩岁收，其入益市良药，药易售局，日兴钱羡，则田增。循环数载，本愈厚，药愈精，惠溥矣。”

南宋绍兴二十五年（1155年）十月，高宗下诏戒饬民间医药，诏曰：“访闻今岁患时气，人皆缘谬医例用发汗性热等药，及有素不习医，不识脉证，但图目前之利，妄施汤药，致死者甚众，深可悯怜。据医书所论，凡初得病，患头痛身热恶风肢节痛者，皆须发汗，缘即今地土气令不同，宜服疏涤邪毒如小柴胡汤等药，得大便快，利其病立愈，临安府可出榜晓示百姓通知。”南宋绍兴二十八年（1158年）六月，诏：“时当盛暑，恐细民缺药服饵，令翰林院差医官四员，遍诣临安府城内外看诊，合用药令户部于和剂局支拨应副，候秋凉日罢。”乾道元年（1165年）二月，从中书门下请，诏：“临安府见行赈济饥民，访闻其间多有疾病之人，窃虑阙药服饵，令医官局于见赈济去处，每处各差医官二员，将病患之人诊视医治。其合用药，于和剂局取拨。”

惠民（药）局在浙江其他府州县相继设立。南宋宝庆三年（1227年），昌国县（今舟山）设惠民药局，南宋嘉熙三年（1239年）昌国县县令余桂再次在城内设药局，督医施药。淳祐年间，平湖县设置惠民药局，隶属海盐县。据宋嘉泰《吴兴志》，湖州设有惠民药局。东阳县在县城南侧一百五十步处设有惠民药局，用官缗购药济民。

南宋明州（今宁波）惠民（药）局远近闻名，南宋宝祐五年（1257年）冬十一月，御批申饬军民五事，官药局其一也。令台阁严督所部，恪共奉行，剂料必真，修合必精，使民被实惠。仍揭黄榜于诸州军，大哉。王言，民其有瘳乎大使，丞相吴公，吾胞吾与之心与上符契，只若明命，匪懈益虔，惟鄞有局，南宋宝庆三年（1227年）所创也，在郡圃射垛西，地逼隘，匪便，且药工出入，旃辕不肃，岁久屋尤老，亟谋爽垲而更之，先是犒赏库，有楼曰海晏，为屋凡十余楹，后改为参议官舍，高明关室，居者弃焉。公谓是宽间者，可以济吾用矣。乃即楼而局上以处熟剂成料，而梅润不及。众工盘礴者，得其所前，则增门屋三，后则增翼屋五，浚汲清之地。新煅丹之鼎，焙室烹釜，莫不毕备。井井规模，于是非前日比。若夫遴监，临之选严，修整之防，品剂既真，市者旁午，若郡若邑若军，凡增置子铺一十四所。岁春夏，数施药饵无间，城内外君相济众之仁博矣，因附录其目如左。药货钱会本息，截至南宋开庆元年（1259年）四月终，管在钱药共计四十四万七千一百三十九贯一百一十一文。

（四）南宋施药局

南宋时期，随着城市形态的转变和商品经济的快速发展，市民的贫富分化现象越来越突出。混迹于城市街头的“贫民”给城市的治安及社会的稳定造成了极大的影响，这就要求政府和社会建立适应城市社会变化的救助体系。在医疗救助体系上，施药局的设立是其中之一。南宋淳祐八年（1248年）五月，因盛暑，民间病者颇多，朝廷令临安（今杭州）府尹赵创置施药局，命职医分行巷陌，诊视给药，一月花费数万贯，治愈诸多患者。南宋淳祐十年（1250年）二月，朝廷益以钱十万贯，令多方措置，以赏罚课督医员，为民悉心诊视疾病，时后都民多赴局请药，接踵填咽。吴自牧对设在临安戒子桥西的施药局有详细记载：“民有疾病，州府设施药局于戒子桥西，委官监督，依方修制丸散吮咀。患者诊视，详其病源，给药医治，朝家拨钱十万贯下局，令帅府多方措置，行以赏罚，课督医员，月以其数上于州家，备申朝省。或民以病状投局，则畀之药，必奏更生之效。”设置在临安的施药局通过七十个遍布于城区的分支机构来施舍药材。南宋咸淳八年（1272年），施药局改为医学提举司，设提领一员主持局务。

（五）南宋医学署

医学署为朝廷在府州县层面上设立的医政机构。南宋时期，浙江的府州县设有医学署。南宋淳熙十五年（1188年），余杭县在境内新图设医学署，昌化县在县城西约百步处设医学署。之后，清康熙十年（1671年），原惠民药局改为医学署，位于杭州西文锦坊之南大街西，钱塘、仁和统于府，不别建。清康熙二十九年（1690年），诸暨县在县城前西街设医学署。乾隆年间，温州府在府治前，瑞安县在县治西侧，平阳县在岭门，泰顺县在公馆右侧均先后设置医学署。嘉庆年间，处州府（今丽水）在府治南面设医学署，青田县在县治前，庆元县在县治仁丰门内左侧先后设置了医学署。

（六）南宋慈幼局

南宋时期，随着社会和医学的进步，朝廷除设置医政机构外，一些慈善机构和社会救济组织也相应建立，慈幼局就是其中之一。这一时期，乡间、城市常有将新生婴儿弃于路边、街头者。

南宋庆元元年（1195年）正月，宋宁宗诏曰：“两浙、淮南、江东路荒歉诸州收养遗弃小儿。”朝廷规定，“无子者，听养同宗于昭穆相当者”，收养异姓男子则有罪，但收养遗弃小儿例外。又规定，“其遗弃小儿年三岁以下，虽异姓，听收养，即从其姓”。朝廷在各主要城市建立了慈幼局，如果贫穷市民无力养育子女，可以抱到局里，写好婴儿出生年月日，局里专设乳母抚养。其他人家若无子女，可到局来领养。每年灾荒发生，贫穷市民多抱子女入慈幼局，路上没有弃婴。

南宋绍兴十三年（1143年），浙江省钱塘、仁和两县建有慈幼局，以收养道路遗弃的新生婴儿，并设药局以治疗贫病患者。南宋庆元元年（1195年）五月，诏：“诸路提举习置广惠仓修胎养胎。”南宋淳祐九年（1249年）正月，临安（今杭州）府创慈幼局，收养道路遗弃初生婴儿，仍置药局疗贫民疾病。据（宋）吴自牧记载，临安（今杭州）府慈幼局在戒子桥西施药局侧，“官给钱典顾乳妇，养之。月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘”。湖州婴儿局为南宋嘉定年间（1208—1224年）由通判袁甫创办，据《湖州婴儿局增田记》，载“使乳母乳之，月给之粟，择媪五众，母长，众乳各哺其儿，又一人焉，以待不时而来者”。

（七）南宋养济院

南宋时期，养济院逐渐成为收集与救治贫民于一体的医疗救治机构。其前身是北宋时期的安济坊，是为四方宾客患疾病需要药品和食物而设立的。其组织形式有管理人员、病房、医生，并有病历表记载病患痊愈或死亡等情形。管理人员最初为和尚。至北宋崇宁四年（1105年）时，又由朝廷派遣军典一人来协助和尚管理全坊事务。大的安济坊设有10多间房，以便隔离病患，防止传染，并配备医生一至数人，每位医生配给日历一本，专门记录治疗得失，以便年终考绩。

南宋时期，一些府、州、县衙门相继兴建养济院（或称安济坊、安养院、济人堂、居养院），其性质大致类同。南宋绍兴二年（1132年），诏：“临安（今杭州）府置养济院。”养济院一在钱塘（今杭州）县界西石头之北（宝胜院），另一在艮山门外，又有善化坊四所。南宋绍兴十三年（1143年）十月八日，臣僚上言：“欲望行下临安（今杭州）府钱塘、仁和县，踏逐近城寺院充安济坊。遇有无依倚病患，今本坊量支钱、米养济，轮差医人一名，专切看治。所用汤药，太医熟药局关（请），或有死亡，送旧漏泽园埋殡。”户部上言：“今欲乞行下临安（今杭州）府并诸路常平司，仰常切检察所部州县，遵依见行条令，将城内外老疾贫乏不能自存及乞丐之人，依条养济。”朝廷准臣僚及户部所言：“下临安（今杭州）府并诸路常平司，对老疾贫乏不能自存及乞丐之人，依条养济。”每有病患，给药医治，如奉行灭裂违例，即仰按治，依条施行。同月，又因臣僚之请，下钱塘县（今杭州）、仁和县（今杭州）两院，踏逐近城寺院充安济坊，籍定老疾贫乏不能自存及乞丐之人。自当年十一月一日起，支常平钱米每名日支米一升、钱十文、小儿半之，此次年二月终。南宋乾道元年（1165年）四月二十二日，诏：“临安（今杭州）府城内外见今养济饥民，已降指挥展至四月终。访闻其间多有疾病、残废等人，深虑难以一概便行住罢。令姜诜、薛良朋、韩彦古同本府通判、漕司属官各方一员，遍诣散粥及病坊去处，公共措置，躬亲拣点，将委实疾病残废、癃老羸弱、鳏寡孤独不能自存、见在病坊之人，更展限半月，给散粥药养济。”

除临安府外，其他一些府州县也设有养济院。萧山县养济院在北宋基础上有所发展；富阳县在会江驿之左；余杭县在西门外城濠北半里，又置安济坊在县东半里外；於潜县在县南二里寂照寺，元徙置县西浮溪之滨；昌化县于南宋开禧年间（1205—1207年）由章伯奋置养济院，为田五十亩。南宋绍兴元年（1131年），绍兴府通判朱璞请将无依无靠及流离失所的病患送入养济院，并差本府医官二人治病，童行二行煎煮汤药，照管粥食。后山阴（今绍兴）、会稽（今绍兴）养济院多在县城西北三里的锦麟桥西的宋代浙东贡院内，占地二十七亩有余，房屋140间，3扇大门，规模较大。新昌县养济院在古东来第一门外，宋名居养院，后改安养院，元末废。诸暨县北门外一里左右处设有居养院，有房屋20多间，以收留孤老残病“不能自存及乞丐之人”的居养院，也由懂医药的僧人“轮差”为他们看病，用药调治。湖州义仓令人户纳苗带纳，义仓米储在西仓，以乞丐人之有籍者，以收受老癃或病患无家可归者。其屋同门异户，男居左，女处右，颇为宽洁。后发其地佃为民居，其仓尚名养济院。南宋绍兴三年（1133年），知州事王回复置在奉胜门内霸王庙旁，为屋二十七楹，号利济院。院即慈感旧名也，拨置田亩，岁收租养赡，差僧行各一名，主管收支……散收养遗弃小儿，钱米所旧，在州学齐馆厅西。南宋隆兴二年（1164年），知州事郑作肃以遇岁歉，贫民有生子不举弃之道路者，募乳妪收养之，月给米一石，七岁而止。续又命医二人治其疾病，条事目立石于学，教授董其事。

南宋时期，宁波建立的养济院规模较大。南宋宝祐五年（1257年），因在各地遍设广惠院著称的吴潜出守明州（今宁波）。吴潜在已废养济院基础上扩建成广惠院，“合前后共一百零五间，聚城内外鳏寡孤独瘖聋跛躃之将沟壑者，使居焉”。该院以三百人为额，“大口月给米六斗，钱十千，中口四斗，七千，小口三斗，五千”。为保证广惠院能长期存在，在经费上，吴潜拨公田“以充养赡”。吴氏还制定了严格的规章制度——《广惠院规式》，从院内事务的安排到接收对象的管理，都作了详尽的规定，从而有效地保障了广惠院的良性运作。南宋宝庆三年（1227年），鄞县养济院由知县胡榘重修，地处西门里，府城一点五里，旧有居养院，后废为威果全捷营，故置养济院，“日给百余人，人支米一升，钱十二文，省小者减半，亦一二十人”，但不久后，名实俱亡。

（八）南宋漏泽园

漏泽园为公共墓地，用于由官家丛葬的因战伤死亡尸体无人认领或家贫无葬地者，始设约在北宋崇宁三年（1104年）。南宋时期，浙江各地的漏泽园逐步建立起来，朝廷规定战死者、弃尸和家贫无地埋葬者均由地方官府统一葬入漏泽园，并规定尸体须深埋三尺，不准露野，由监司巡查。漏泽园的建立，对改善环境卫生、防止疫病蔓延和稳定社会秩序益处匪浅。

南宋绍兴元年（1131年）四月，临安（今杭州）疫，政府出资付贫民医药棺敛费及赐诸军疫死者，帮助死者瘗葬。南宋绍兴十四年（1144年）十二月十三日，朝廷下诏临安（今杭州）府措置漏泽园，遂下令钱塘县（今杭州）、仁和县（今杭州）悉行建造，委托二名德行僧主管其事，专门收葬无主尸体。一所在钱塘县惠民乡，阔四十多亩地；一所在仁和县界芳林乡，阔七十多亩地。后园址增至十二所。朝廷每月给主管僧人常平钱五贯一石米，该年共埋尸体两百具，朝廷奖励紫衣一道。既又有旨令诸路州军一体措置施行，仍委常平司检察。吴自牧也有记载：“……两县（钱塘、仁和县）置漏泽园一十二所，寺庵寄留櫘椟无主者，或暴露遗骸，具瘗其中。仍置屋以为春秋祭奠，听其亲属享祀。官府委德行僧二员主管，月给支常平钱五贯，米一石。”南宋淳熙元年（1174年）八月初九，诏：“临安（今杭州）府以买到北上门外杨桥东地充漏泽园，埋瘗遗骸，及日后无主死亡军民，亦听埋瘗。”次月二十六日，又诏：“临安南宋（今杭州）府，东青门外驹子院地，将一半充漏泽园，拨付殿前司埋瘗亡殁军民。”庆元元年（1195年）四月，临安大疫，官府出钱付贫民医药棺敛费及赐诸军疫死者家，帮助死者瘗葬。

南宋时期，浙江各地的府州县大多建有漏泽园，如：余杭县漏泽园置在县东七里南渠河之南，元置于安乐乡徐湖界；富阳县漏泽园置于离县城一里半处的锁石山后，去县城一里半；於潜县漏泽园置于县南三里；昌化县漏泽园一在县西二里凤凰岭下，一在县东接官亭内；海宁州漏泽园置于州西南三里戒坛院侧；盐官（今海盐）漏泽园在县西三里；鄞县漏泽园置在予城南，由柳亭院僧主之；新昌县漏泽园一在县东五里，一在县西五里；龙泉县漏泽园，置在县西北。

四、元、明、清（早中）时期医政机构和医事服务

元、明、清（早中）时期的浙江医政机构大多依照旧制，依存较多的是惠民药局，新建的医政和医事服务机构有医学训科及育婴堂等。

（一）元朝

元大德三年（1299年），朝廷准旧例于各路置惠民药局：“始提燕京等十路置局，给银五百锭为规运之本……江浙行省（杭州）二千六百一十五锭。”浙江各路设惠民药局的有杭州、宁波、温州、舟山、金华、衢州等州县。杭州惠民药局置于惠民巷，官给药值，设提领一员。宁波在鄞县清澜桥北建庆元路惠民药局“官降中统钞本五十锭，每月规运息钱中统钞一锭二十五两”，责付惠民药局的主医，“修合药饵，惠济孤老病民”；惠民药局承办乡贡药品，规定慈溪县、鄞县各十五斤干山药、鄞县骨碎补十斤，由提领赴省交纳。温州平阳县岭门设有官办惠民药局，南北三间为店，择良医主持。金华浦江县设惠民药局（在县治四牌坊南）。大德五年（1301年），衢州路医学提领刘光大儿子刘咸创建惠民药局。

元至治二年（1322年），奉化州建惠民药局。元泰定元年（1324年），昌国州（今舟山）侯“遵诏旨为惠民药局”，设官医提领一名。元（代）时期，浙江府州县设立的惠民药局有海宁州惠民药局（在嘉泰桥北）、余杭县惠民药局（在县前三皇庙侧）、临安县惠民药局（在县东仁寿街）、新登县惠民药局（在县东登贤坊）、於潜县惠民药局（在西后街）、昌化县惠民药局（在县东门三皇庙左）。

（二）明朝

1.惠民药局设置

明洪武三年（1370年），朝廷令全国各州县建立惠民药局，每局设官医提领，在医户内选拔，内外各一员。杭州设有惠民药局八所（后并为一所，置于西文锦大街西）；余杭县设惠民药局于前三里三皇庙侧；萧山县设惠民药局于县城惠民桥西南；富阳县设惠民药局于昭文坊西。宁波在四明桥西的即时亭重置惠民药局；慈溪县设惠民药局；余姚改县治东“蒙古学”为县惠民药局；上虞县城有惠民药局，经营中药材；象山县设惠民药局督医制药。温州置惠民药局，遇岁疫官府令医生开局于城隍庙（今温州影剧院）施药；瑞安县治前置惠民药局，时授郑作新（字谷谦）居官治其职事；平阳县置惠民药局，请名医王约延管理医药；乐清县建惠民药局于城隍庙。湖州府设惠民药局，所配提领官医三名，并设医学正科，从九品，明天启、崇祯年间（1621—1644年），名医卢明铨等在湖州设施药局；嘉善县置惠民药局，给贫病者施药。金华设惠民药局，名医制剂、疗疾；义乌县设惠民药局给军民贫病者医疗；浦江县续置惠民药局；永康县设惠民药局；武义县设惠民局于东百步许。绍兴嵊县设惠民药局行医施药；新昌县设惠民药局；诸暨县置惠民医学于县前西街；天台于县城设惠民药局。

明时期，惠民（药）局在浙江府州县的设置普遍高于宋元两代，各府州县基本设置了相关机构，并委任医（药）政官员。浙江府州所设的惠民（药）局详见表1-2。

2.医官设置

明朝廷令各府州县各设一专司医学的官员，府称正科，官从九品；州称典科，县称训科，均有官职无俸禄。明洪武年间（1368—1398年），宁波府设医学正科一名，掌管医药；嘉兴府设医学正科，下有医士五名，明后期并入府衙，由府内官员统管。明洪武三年（1376年），湖州府设医学正科，从九品；长兴等县设医学训科。明洪武十七年（1384年），瑞安县改医学政为医学训科；新昌县设医学训科；庆元县设医学训科，管理医药行政。明景泰三年（1452年），云和建县时，县署设医学训科，管理医药事业。明嘉靖年间（1522—1566年），温州府设医学正科一名，瑞安、乐清、平阳、泰顺等县各设医学训科一名。明宣德五年（1430年），崇德、桐乡两县均设医学训科，清代因袭，至乾隆末止。明宣德六年（1431年），嘉善始设医学训科一名，清袭明制。

（三）清朝

1.惠民药局设置

清中期，浙江各府州县的惠民（药）局锐减，取而代之的是医学署和医学训科等机构。清康熙六年（1667年），嵊县设惠民药局于府治左侧，县内疫病四起，知县张逢欢延医施药，用寅宾馆作药局。清康熙十年（1671年），总督刘公设惠民药局于杭州佑圣观，择名医张文启、沈晋垣、尚、华鸣凤、潘士韶等坐局治病。清康熙十一年（1672年），湖州知县侯元诺棐设药局。清康熙二十二年（1683年），余杭县惠民药局由知县龚嵘开设，置房屋三间，择儒医沈士璋、许懋庚、吴培宗施药并医治民疾；萧山县惠民药局设于惠民桥西南。清康熙二十九年（1690年），山阴县（今绍兴）设惠民药局。清乾隆五年（1740年），诸暨知县秦襄设局施医，名为惠民药局。

2.医官设置

清中期，浙江各府州县的医官设置（见表1-3）较为完备，省设医学提举（嘉庆、道光年间，薛明道任省医学提举），府设医学正科，州设医学典科，县设医学训科，职掌分明。县志中有记载担任医学训科的名单有王懋学（1648年）、毛凤仪（1651年）、沈郁文（1663年）、周师尚（1665年）、沈振发（1725年）、姚山仪（1731年）、倪莘友（1739年）、张临川（1759年）、张雨苍（1784年）、屠冠群（1792年）等。

3.育婴堂设置

育婴堂（又称孤儿院）为收养弃婴的机构。清康熙三十年（1691年），东阳一都大寺庄朱惟正在双岘门外舍基二亩另五厘建育婴堂。这是浙江历史上最早建立的育婴堂，岁久荒废。清乾隆十四年（1749年），知县刘居敬将通济桥捐款盈余置产入堂，重修屋宇，雇佣乳媪。清道光年间，知县党仅横带头捐资银一千两，倡议重修，朱惟正后裔朱兆麟独资建房三十九间，耗用工料银二千三百余两。清同治八年（1869年），知县黄文登重建育婴堂。

清道光二年（1822年），绍兴八县富绅捐资舍田，在市区美政坊建成育婴堂，开始收纳弃婴，寒则给衣，病则给药，并向农民宣传勿溺死婴儿。1924年，市区凌霄社开始收容孤儿。此后，又有绍兴福安培童院、维德孤儿教养院、绍兴难童教养所等一批慈善机构收容弃婴，但各院仅是收容，无积极的卫生保健措施，天花、麻疹、白喉等传染病严重威胁儿童的健康和生命。

清光绪三十三年（1907年），金华城区首设蒙养院一所，有蒙童三十人，于1923年改成幼稚园。