第二节 土地一级开发流程

一、土地一级开发概述

（一）土地一级开发主体

土地一级开发主体包括各地土地整理储备中心和其他建设单位。土地整理储备中心作为开发主体的，由土地整理储备中心负责筹措开发资金、办理相关手续、通过招标方式确定具体实施单位；其他建设单位作为开发主体的，由该建设单位负责筹措资金、办理相关手续、组织土地开发建设。

（二）土地储备机构

土地储备机构是由县、市人民政府批准成立，具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。土地储备机构主要承担对依法取得的土地进行前期开发储存以备供应土地的职能，即地方政府通过土地储备机构将依法取得的未完成拆迁、水电气热等基础设施的“生地”，经过土地一级开发达到“熟地”的标准后，再经过招拍挂等方式将土地向市场进行供应。

我国土地储备机构主要是依据当地政府规章或规范性文件设立的，在实际运作中主要可以分为两种类型：

第一种，政府职能部门设立的土地储备机构，属于具有独立法人资格、具有事业单位性质、不以营利为目的的机构，根据政府授权对储备的土地行使管理权。事业单位性质的土地储备机构具有明显的公益性质，其不拥有国有土地使用权。

第二种，政府出资设立的企业性质的土地储备机构，属于具有独立法人资格、作为市场主体收购储备土地的机构，其可以依法取得国有土地使用权，对储备的土地依法享有占有、使用和收益的权利。

（三）土地储备范围

可以纳入土地储备范围的土地包括五种类型，分别为：依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地以及依法取得的其他土地。

1.依法收回的国有土地

依法收回的国有土地分为两种情形：第一种是被依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备；第二种是因旧城改造等城市规划需要而调整使用土地的，经区县人民政府批准依法对土地使用权人给予补偿后收回土地使用权的土地，由土地登记机关注销土地登记手续后纳入土地储备。

2.收购的土地

土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同，根据土地评估结果协商确定土地收购补偿标准，并经国土资源部门、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成土地收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

3.行使优先购买权取得的土地

政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

4.已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地

已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

5.依法取得的其他土地

上述纳入储备的土地可以通过土地登记手续办理土地证书。土地储备机构供应已发土地证书的储备土地前，应当收回土地证书；土地储备机构供应已设立抵押权的储备土地，要先行解除抵押。

（四）储备土地的开发与供应

1.年度土地储备计划

县市人民政府国土资源部门、财政部门和中国人民银行当地分支机构等部门根据当地的经济社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划。土地储备机构应于每年第三季度编制下一年度土地储备计划，年度土地储备计划需要报同级人民政府批准，并报送上级国土资源管理部门备案。

年度土地储备计划包括如下内容：（1）年度储备土地规模，其中年度新增储备土地规模原则上应当控制在本县市前三年年均供应的储备土地量之内；（2）年度储备土地前期开发规模；（3）年度储备土地供应规模；（4）年度储备土地临时利用计划；（5）计划年度末储备土地规模。

2.储备土地开发

土地储备机构通过招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，对储备土地进行前期开发以使之具备供应条件，前期开发主要包括道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。土地储备机构不得通过下设机构进行工程建设，其下设或挂靠从事工程建设的机构必须与土地储备机构彻底脱钩。

3.土地供应

完成前期开发整理的储备土地纳入当地土地供应计划，由当地政府国土资源管理部门统一组织供地。依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备后满2年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应的指标。

（五）土地供应方式

根据《物权法》《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的规定，建设用地使用权的取得方式包括出让和划拨两种方式。

1.划拨方式取得建设用地使用权

经县级以上人民政府依法批准的如下建设用地，可以通过划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。

2.出让方式取得建设用地使用权

（1）概述

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让，出让双方当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。土地使用权出让合同的出让方应当是县市级人民政府土地管理部门，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同应当认定为无效。

通过招标、拍卖、挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当与中标人、竞得人签订成交确认书。中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。受让人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记并领取国有土地使用权证书。

出让人应当在招标、拍卖、挂牌活动结束后的10个工作日内将招拍挂出让结果向公众公布。中标人、竞得人支付的投标竞买保证金可以冲抵土地使用权出让金，其他投标人、竞买人支付投标竞买保证金应当由出让人在招拍挂活动结束后的5个工作日内予以退还。

（2）招标、拍卖、挂牌

①招标：招标出让国有土地使用权，是指出让人发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。

②拍卖：拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。

③挂牌：挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。