第二节 核心概念的界定

我们以“互联网+”背景下推动地方政府治理精准化的机制创新为研究对象。地方政府治理精准化的创新机制主要体现在为治理主体的精准履职、精准放权、精准运行和精准服务构建协作互动、服务供给、绩效评价和法治保障等重要机制。

一、关于“互联网+”

互联网泛指由多个计算机网络相互连接而成的一个大型网络，其在功能和逻辑上均超过了原先的子网。因特网是最大的互联网，最早始于1969年的美国。

“互联网+”一词于2012年11月在我国被首次提出，易观国际集团董事长于扬认为，互联网并不是替代事物的存在，而是可以和行业融合并且相互促进。“互联网+”公式应该是一种化学公式，就是将我们目睹的各种元素联系在一起，其元素包含多个荧屏互动、跨平台的客户场景等，把它们与所有行业联系起来，就会产生一系列的产品和服务。深圳市腾讯计算机系统有限公司（以下简称“腾讯”）董事会主席兼首席执行官马化腾在2015年和2016年连续两年的全国“两会”上提交了有关“互联网+”的建议——《关于以“互联网+”为驱动，推进我国经济社会创新发展的建议》和《关于进一步推进“互联网+”行动计划落地实施的建议》。他认为，“互联网+”是基于互联网平台以及跨境信息通信技术与产业的融合，将促进产业结构的调整和升级，不断创造新产品、新业务和新模式，构建连接一切的新生态。

2015年的《政府工作报告》首次提出了“互联网+”行动计划，将其作为推进技术进步和生产效率、促进实体经济发展的基础设施和创新要素，并将“互联网+”的概念升级到国家治理的高度，使“互联网+”迅速成为公众关注的热词。两种界定体现了“互联网+”在社会发展不同层次的作用：一是对社会技术和人性化发展的重视；二是对整体的宏观经济社会发展大局推动作用的强调。在2015年的《政府工作报告》关于缩略词的注释中，“互联网+”被诠释为一种崭新的经济形态，即它将互联网这种创新科技融入现代经济社会各行业中，最大限度地整合和提升了生产要素配置，提高了实体经济的生产力和创造力，创造出一种新的经济发展形式，以此作为互联网的实现手段和基础设施。

二、关于地方政府

“地方政府”是政治学、行政学中的一个重要内容。《世界百科全书》认为，地方政府与最高政府相区分，主要是指一个国家统治或管理的各色各样的分支机构。《美国百科全书》认为，地方政府在单一制国家和联邦制国家是不同的：前者是中央政府的分支机构，而后者仅指成员政府的分支机构，即在单一制国家中，除却中央政府外，均为地方政府；而在联邦制国家中，地方政府是指州政府以下的政府，州政府则被认为是中间政府。

我国是单一制国家，则意味着地方政府是国家主权在一个地方的具体体现，地方政府必须对中央政府负责；同时，地方政府在法律意义上讲，还代表着地方的一定利益。地方政府是按照地方各级行政区域设置的地方国家行政机关，是地方各级权力机关的执行机关，根据法律规定对所辖区域内的政治、经济、社会、文化事务进行统一管理。

新中国成立以来，对地方政府机构曾经有过不同的称呼。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，将地方政府称为“地方人民政府”; 1954年通过的《中华人民共和国宪法》，将地方政府称为“地方各级人民委员会”; 1975年通过的《中华人民共和国宪法》，将地方政府称为“地方各级革命委员会”，且在1978年通过的《中华人民共和国宪法》中沿用此说法；1979年中国共产党第五届全国人民代表大会第二次会议通过的关于修正《中华人民共和国宪法》若干规定的决议，将“地方各级革命委员会”又改称为“地方人民政府”，并沿用至今。按照现行的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方政府的设立范围包括省、自治区、直辖市、自治州、市、市辖区、自治县、乡、民族乡和镇。因为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》仅涉及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，所以本书认为，地方政府主要是指权力机关的执行机关，即地方行政机关①。

三、关于治理精准化

治理精准化是政治治理范式的进化，这一新的治理范式强调以公众需求为导向，全面精准地收集多元化和个性化的需求信息；以信息挖掘为支撑，通过大数据分析不同信息的因果关系或相关关系；以政策匹配为目标，参照历史上的经验和当下的数据分析做出决策。简而言之，精准化治理是以全面精准的个体化信息集成为治理基础，以科学严谨的信息挖掘分析为治理前提，以历史最佳的政策知识推理为治理参考，以相宜有效的政策匹配为治理目的的治理体系和治理能力的创新再造过程。就本书来说，地方政府治理精准化就是通过发挥“互联网+”的技术优势，将“互联网+”嵌入地方政府治理的全过程，深刻重塑地方政府治理理念、再造地方政府治理流程、重组地方政府治理结构，进而使地方政府精准回应公众的多样化需求和满足公众个性化的政策偏好。

从治理过程的角度来说，治理精准化就是在公众需求信息收集、需求信息分类整合、需求信息处理和分析、科学决策、政策输出、信息反馈等环节中通过技术手段实现需求与供给的无缝对接。从治理的横向维度来说，治理精准化包括精准化理念、精准化治理机制、精准化治理行为等多个维度。治理精准化范式有效改变了传统政府管理范式中对公众需求的忽视，实现了对公众的技术赋能，也真正实现了政府治理授权来自人民、服务植根于民、效果问政于民，能够及时校准公共政策方向，使政策不会偏离公众的需求。

四、关于地方政府治理机制

治理机制就是在人们对于治理中的主体、目标、场域和方式的认识发展过程中，以及在不断努力达成治理目标、整合共同动力的过程中不断发展的相互作用和相互联系的过程。本书提出的“互联网+”背景下的地方政府治理机制指的是在“互联网+”的时代背景下，我国地方各级政府及其部门与各种组织和个人在合作管理社会公共事务、提供公共产品、解决社会公共问题、促进社会公共利益中相互作用的关系、过程和方式。具体来说，它主要包括协作互动子机制、服务供给子机制、绩效评价子机制和法治保障子机制。

（一）协作互动子机制

协作互动子机制是指多个主体在提出各自意见和建议的基础上，经讨论达成共识后开展的协同、配合和互动，有助于提高效率。“互联网+”背景下地方政府治理精准化的协作互动包括：一是政府内部的协作互动，即中央政府和地方政府之间的协作互动、不同地域地方政府之间的协作互动、不同层级地方政府之间的协作互动、不同政府部门之间的协作互动以及垂直部门和地方政府之间的协作互动；二是政府与外部的协作互动，即政府和公众之间的协作互动、政府和企业之间的协作互动以及政府和其他社会组织之间的协作互动。

（二）服务供给子机制

供给是经济社会发展中的一项重要内容，也是政府的一项重要职能。我们这里所说的服务供给，主要是指“互联网+”背景下地方政府精准治理进程中的公共服务供给，即提供精准的公共服务。“互联网+”背景下地方政府治理精准化的服务供给包括：一是服务供给主体的多元化；二是服务供给对象的差异化；三是服务供给内容的标准化；四是服务供给方式的多样化。

（三）绩效评价子机制

不论评价者喜欢与否、评价参与者数量多少，也不论评估的最终结果能否使评价对象满意，政府活动的结果都有必要接受适当的评价。“互联网+”背景下地方政府治理精准化的绩效评价子机制是通过绩效评价的方式来对地方政府是否能够实现治理精准化及在哪些领域、多大程度上实现治理精准化的一个重要考核评价子机制。“互联网+”背景下地方政府治理精准化的绩效评价包括：一是地方政府治理绩效评价过程中评价主体的构建；二是评价过程中评价对象的构建；三是评价过程中评价客体的构建。

（四）法治保障子机制

法治保障子机制以法律、法规和规章的形式明确地方政府的权力与义务，规定政府活动的程序、路径与合法范围，是地方政府治理精准化的保障子机制。“互联网+”背景下地方政府治理精准化的法治保障子机制，就是利用互联网技术，在完备法制的基础上，通过促使地方政府遵守上位法，科学立规章，严格公正执法和主动接受监督，保证政府各项活动和制度设计均服务于以人民为中心、为人民服务的理念和宗旨。与以往所提的“法制保障”相比，法治保障是更全面的体制机制设计与动态的保障过程。法治保障子机制主要包括以下四个方面：一是完备立法；二是严格执法；三是普遍守法；四是完善监督。

① 本书暂不讨论设立在同一地域内的权力机关、军事机关和司法机关。