第一节 研究问题的提出

当前中国是一个急剧转型的高度复杂性社会，公众需求多元化的特征愈发凸显。因此，满足多样化的公众需求、实现治理精准化已成为地方政府主动追求的整体目标，这也是衡量地方政府治理体系和治理能力现代化的关键指标。“互联网+”技术的发展，使得政府治理由事件驱动的回应型治理转向需求甄别的精准化治理。党的十八大以来，习近平总书记一直高度关注互联网的发展。2014年2月，中央网络安全和信息化领导小组成立，习近平总书记主持召开第一次会议，并亲自担任小组组长。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会，习近平总书记又亲任委员会主任，并在多个场合就互联网、“互联网+”做出过重要论述。习近平总书记指出：“当今时代，社会信息化迅猛发展。从老百姓衣食住行到国家重要基础设施安全，互联网无处不在。”① 人类已经进入互联网时代这样一个历史阶段，正像信息技术深刻地改变了商业机构一样，计算机技术、信息交流技术和网络经济的发展将极大地影响政府的结构和职能，也将深刻地改变公众的期望和政府的工作方式。

一、传统的政府管理

传统的政府管理强调以规则为基础，注重规制约束和程序操作的实施过程。政府作为唯一合法的管理主体凌驾于整个社会之上，习惯于事无巨细均大包大揽，采用科层制的组织形式垄断地为公众提供公共服务。

传统政府管理的过程注重从自身主观意愿出发，努力扮演一个“全能型选手”的角色，既当裁判，又当运动员。传统的政府管理方式，使得政府最终成为官僚制政府，追求的是忠于组织与制度。

不难看出，我国在实行社会主义市场经济体制之前相当长的一段历史时期，尤其是新中国成立到改革开放之前，在计划经济体制下的政府管理就是传统的政府管理。在这种高度集中的体制下，政府是唯一的管理主体，全面负责所有的事务，无论是企事业单位还是社会组织，都不过是政府机构的附属物和政府计划的执行者。政府管理在注重政权的巩固之外，职能泛化，不仅负责公共产品和公共服务的生产和分配，还包揽了几乎全部私人产品的生产。行政机构庞大，各部门自成体系，管理的方式方法和手段也比较单一，即主要通过使用行政权力来下达行政命令，几乎没有什么其他的辅助方式和手段。

二、新公共管理

随着时间的不断推移，官僚制政府也逐渐暴露出了一些诸如机构臃肿、管理僵化、成本高昂、效率低下等弊端。集中化的政府权力、等级化的政府组织、专门化的政府职能、程式化的政府行为对不同需求的反应会日益变得毫无区别，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言辞，最终导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。20世纪70年代以来兴起的新公共管理运动以迅雷不及掩耳之势席卷全球，传统的政府管理走向新公共管理。

新公共管理强调以市场为基础，由竞争驱动，政府不再是唯一的合法权利来源，凡是可以通过市场来解决的，都可以通过发挥市场机制的作用来解决。它既注重顾客导向，考虑到了管理对象的需求，也注重结果导向，考虑到了管理的绩效，其最终目的是建立一个第三方政府。它的显著特征是不断加大对私人公司和非营利组织的利用，而不是政府和政府工作人员来提供直接的服务并实现其政策目标。

1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，政府管理也随之发生了重大的变化。政府不再是公共事务管理的唯一合法主体，政府单一主体对公共事务管理、公共产品和公共服务提供的垄断地位被打破，企事业单位、社会组织逐渐参与到公共事务管理中来。政府管理的对象偏重于经济建设领域，对其他领域的管理关注不够。行政机构进行了多次调整，大部门体制（简称“大部制”）① 被提出并加以运用。政府管理除了运用非常熟悉的行政手段之外，还能够越来越熟练地运用经济手段、法律手段、思想政治教育手段和管理手段。

三、从政府管理走向政府治理

新公共管理虽然引入市场竞争作为激活政府运作效率的动力机制，但与此同时却严重忽视了政府部门间的合作与协调，造成了“碎片化”的制度结构，并导致公共服务的碎片化。而很多社会问题的解决往往是多个部门、机构和政策的共同产出，如创造再就业机会，就是教育行政部门、人力资源和社会保障部门、人力资源市场、社会网络等因素之间和谐关系的共同结果。

20世纪90年代后期兴起的政府治理，反思和扬弃了传统的官僚制政府服务模式与第三方政府模式，强调整体性治理、网络化治理和多元主体合作共治，由“碎片化”向“整体性”转变，由“为民做主”向“让民做主”转变；鼓励多元行为主体之间形成密切、平等的网络关系，鼓励更多的公众和社会组织自主表达、协商对话，为公众社会提供个性化、精准化服务。政府管理逐渐走向政府治理，公共产品和公共服务的提供从“大水漫灌”逐渐走向“精准滴灌”。

在当今信息化时代背景下，社会沟通方式发生了重大的变化，无论是公众之间还是公众和政府部门之间、政府部门内部之间，都可以通过电子化的方式进行沟通。过去需要当面或书面沟通的活动，在网络信息技术环境下可以跨越时空，自动完成或通过点击鼠标完成。一方面，政府发挥着治理的核心作用和主体作用，对整个运行起着决策作用的同时，也对整个运行起着监督作用；而企事业单位、社会组织、公众在公共事务治理、公共产品和公共服务的提供上也不同程度地发挥着各自的作用。政府治理的内容主要包含政治、经济、文化、社会、生态等方面。另一方面，政府机构自身不断地进行改革和完善，注重与国家立法机构、军事机构、事业单位、社会组织之间改革的协同。互联网、信息技术、移动通信和微博等逐渐成为政府治理中用以提高治理能力的不可或缺的新手段。

四、“互联网+”时代的政府治理精准化

互联网时代对人类的生活、生产、生产力的发展都具有很大的进步推动作用。如何用好互联网是各国都关注和研究的大问题，没有人能置身事外。在这一背景下，各类社会资源重新整合，社会生产方式和生活方式均发生深刻的变革，这给经济、社会以及政府治理方式、公共产品与公共服务提供方式都带来了前所未有的机遇和挑战。

顺应“互联网+”时代的要求，对政府治理进行精准化变革受到了党和国家的高度重视。2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出“推动政府治理精准化，加快民生服务普惠化”；同年10月，中国共产党第十八届五中全会提出以“互联网+”行动推动政府治理精准化。2017年12月，习近平总书记在中央政治局第二次集体学习时强调，要推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化和公共服务高效化。

当前学术界对“互联网+”背景下地方政府治理精准化的研究尚处于起步阶段，相关研究成果不多，对“互联网+”背景下不同层级、不同区位、不同服务人群地方政府精准化公共服务提供过程中的治理主体、治理对象、治理方式、治理过程、治理结果和治理机制还缺乏系统深入的研究。基于此，本书内容将是对地方政府治理理论的有效补充。

我们尝试对政府精准治理做一个大致的描述。政府精准治理是指一种精确实施治理的政府技术，它将大数据技术、物联网技术、云计算技术结合公共管理学、政治学、管理学、社会学、统计学、情报科学的规律和模式，根据不同受众对公共产品和公共服务的个性化、差异化需求，实施精准治理和服务。其目的是提供优质高效的公共产品和公共服务，在提高公众的获得感、幸福感、安全感和满意度的同时，优化治理主体、治理对象、治理方式、治理过程、治理结果和治理机制，实现地方政府职能的精准定位和精准放权，使地方政府结构更加合理，地方政府决策执行和监督等运行更加高效。

“互联网+”技术的运用，有利于地方政府治理精准化，可以更好地保障和改善民生。我们将以地方政府治理精准化的深层次影响因素分析及精准化机制创新为研究重点，结合地方政府层级、区位、服务人群等因素提出协作互动、服务供给、绩效评价和法治保障等多种子机制，使本书具有较强的实践指导意义。

① 佚名．习近平：中国倡导建设和平、安全、开放、合作的网络空间［EB/OL］. （2015－09－24）［2020－11－08］. http://world.people.com.cn/n/2015/0924/c1002－27629482.html.

① 大部门体制（大部制）是指在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。