四 确保极端情形下产业链安全的战略和政策

确保制造业在极端情形下能够正常运行，在极端情形下仍然能够对我国经济社会和国防安全形成有力保障，是制造强国建设的基础。在全球创新体系和生产网络深度融合的背景下，国际政治、经济局势变化和突发性的自然灾害都对一国制造业体系的韧性和安全性提出了挑战。随着新一轮技术革命和产业变革不断冲击原有的全球创新网络和产业链，特别是我国企业向先进制造业、高技术产业的关键环节攀升，未来的制造强国建设与过去我国制造大国建设面临截然不同的竞争环境：过去四十余年，由于我国整体上处于技术水平较为落后、技术进步以技术模仿和引进为主的阶段，领先国家出于产业和贸易利益考虑通过外包和产业转移的方式自发地推动了我国制造大国建设的进程，或者说我国制造大国建设与发达工业国家的技术和产业输出是激励相容的，然而，随着我国技术能力向发达工业国家收敛，以美国为代表的发达工业国家不断加强关键零部件、重大装备、核心技术以及关键科技资源向我国输出的限制，以往制造业发展所依赖的技术获取方式受到了极大抑制。可以预期，美国在核心技术和战略性产业领域的系统性打压，将是未来我国制造业发展必须长期面对的挑战。

（一）根据“底线安全”原则培育基于次代技术的产业链

制造强国的首要内涵是“强”，即在部分我国具有制度优势、市场优势和要素优势的领域形成领先优势，但任何一个制造强国都不可能在所有的战略性领域形成领先，在具有竞争性关系的领先国家已经掌握垄断优势、而我国在短期内又无法赶超的领域（如目前的集成电路、基础软件）应贯彻“底线安全”原则，即以极端情况下的上一代技术可替代为目标发展和完善国内供应链，确保中国制造业在面临产业链断链、战争和重大疫情等常态化和突发性极端压力状况时仍然保持足够的韧性和安全性。以集成电路为例，在14纳米以下（以7纳米、5纳米为主）的集成电路产业链中，美国及其盟国在设计软件、高端光刻机和抛光机整机、部分高端材料（如高端光刻胶及其原材料和高端 CMP 抛光垫）等领域都具有绝对的垄断地位，我国难以在短期内培育起替代能力，也难以从其他国家培育起长期稳定可靠的供应链，因而被美国卡脖子的风险极大。事实上， 2018年以来美国对华为的持续打压已经反映了美国在该产业体系的绝对优势地位和话语权，对我国头部企业的赶超发展势头形成了一定的抑制。鉴于此，我国应依托重大科技专项等举国体制框架下的重大项目，在28纳米集成电路设计、制造、封测、设备、材料等领域加快形成技术能力，培育完整的国内产业链，加快建设能够支撑28纳米集成电路产业链发展的基础研究、共性技术和前沿技术研发体系，解决“补短板、保安全”问题，形成战略性产业在极端情况下的安全运转保障。

当然，基于上一代技术的产业链完整替代，仅仅是产业链安全的被动保障，更具韧性和安全性的制造强国还要求在下一代技术上主动形成别人离不开的非对称竞争优势，提升我国与别国战略合作的话语权和谈判力，从根本上避免“断链”。仍以集成电路为例，如果在28纳或14纳米的“系统—芯片—工艺—装备材料”产业链实现“补短板、保安全”的同时，又能够在7纳米和5纳米产业链的局部领域形成领先或差异化优势，就可以为保障我国集成电路以及整个电子信息产业的安全性提供被动保护和主动防御“双保险”。

（二）加快建立完备的国家产业链安全管理体系

过去四十余年我国逐步建立起来的产业管理体系的政策导向是完全进口替代和赶超导向的，产业链安全管理在我国产业管理体系中实际上是缺失的。这种单纯赶超导向的产业管理体系在我国处于经济发展初期、在全球开放水平不断提升的条件下是适用的。但在逆全球化浪潮兴起，在我国产业竞争力提升已经招致发达国家警惕、甚至遏制的国际环境下，这样的产业管理体系却不利于我国构筑与发达市场经济国家“你中有我、我中有你”的“非对称竞争优势”，不利于我国制造业在全球多边治理体系中赢得主动，不利于实现产业赶超和产业链安全的统筹和协调。近年来，美国等发达国家加快完善产业安全管理的顶层设计，不断强化产业安全的战略地位和行政管理职能，然而，我国的产业安全管理体系仍然处于政策框架缺失、决策分散的状态，产业链安全管理在产业政策和竞争政策中处于事实上的边缘状态。虽然目前我国的产业管理和政策体系已经部分地包含了产业链安全管理的职能和内容，但由于负责各类产业链安全管理部门的行政级别较低且高度分散在不同的产业管理部门，因而我国的产业链安全管理从一个完整的组织管理体系的角度看是缺位的。

为提升我国的产业链安全管理能力，靠在既有的管理体系和政策框架下进行修补性的改革已经远远不够，必须根据我国产业链安全管理的任务需求建立全新的产业链安全管理体系和工作流程，从根本上保证未来我国产业发展能够有效应对复杂多变的竞争环境，从根本上保证应对竞争策略的战略性、连续性和有效性。对此，应加快启动我国产业链安全管理的政策体系和治理体系建设工作，明确产业链安全管理作为我国产业政策、科技政策、竞争政策和贸易政策的前置性工作。建议尽快完成我国产业链安全法律法规的编制工作，以法律法规的形式明确产业链安全管理在产业政策、竞争政策和贸易政策等经济政策体系中的基础性地位，加强产业链安全管理对我国制造业发展规划、重大科技专项、反垄断等微观经济政策制定、实施的指导和协调作用。加快构建权责清晰、多部门紧密协作的产业链安全组织管理架构，包括设立作为我国产业链安全管理战略性决策平台的国家产业链安全委员会，设置独立的国家产业链安全管理机构，强化产业链安全管理的行政权力和专业能力。建设专业的、独立的产业链安全分析和评估机构，对5G、集成电路、人工智能、基础软件、医药、稀缺自然资源等战略性产业进行全面系统的分析评估和动态监督。