绪论

一 研究背景与意义

能源对于一个国家的战略格局具有举足轻重的作用，由于天然气排放的温室气体少于煤炭，因此被称为“清洁能源”，我国天然气资源储量有限，仅够17年的常规消费，[1]与此同时，天然气的消费与日俱增，天然气缺口持续增大，天然气的生产和进口已经无法满足日益增长的能源需要，供求矛盾日益凸显。

页岩气是埋藏于页岩层或泥页岩中的天然气，属于非常规天然气的一种，美国作为页岩气产业发展的先行者，探索出较完善的开采经验，为此全球很多国家效仿美国，纷纷加入页岩气开发的大潮。我国从2006年开始发展页岩气，页岩气为我国能源供求矛盾的解决带来希望。全球页岩气资源储量丰富大约有456万亿立方米，是常规天然气储量的2.5倍，全球有30多个国家进行页岩气的开采，资源储量位居世界前五名的依次是中国、美国、阿根廷、墨西哥和南非。中国页岩气可采储量为25万亿立方米，其次是美国，可采储量为18万亿立方米。[2]由于页岩气埋藏于岩层裂缝或空隙中，岩层渗透性差，因此需要使用特殊技术进行开采。20世纪80年代，美国米歇尔能源公司加强对页岩气开采技术的研发，在2003年将水力压裂和水平钻井两项技术成功用于页岩气的开采，提高采收率，降低开采成本，使页岩气产量大幅增加，1990—2013年，页岩气增长450倍，2009年产量达到6240亿立方米，超越俄罗斯成为世界第一大天然气生产国，2011年美国能源首次实现出口，预计页岩气储量能够为美国提供100年的能源供应。[3]随着美国页岩气的蓬勃发展，地缘政治格局也将随之改变，据预测北美将成为全球最重要的油气生产和进口国，美国将成为新的中东，北美在地缘政治中的重要性将得到提升，俄罗斯、委内瑞拉和中东的石油权力将大大削弱。此外页岩气开发促进了美国经济复苏，技术突破促使页岩气成本下降85%，从而降低了化工、钢铁等产业的原料成本，有利于制造业的复兴，到2020年，页岩气将使美国国内生产总值额外增长2%—3%，创造270万—360万个工作岗位，同时减少对进口能源的依赖，实现能源独立，增强国家安全。[4]

美国页岩气的成功开发，给我国提供了宝贵经验。自2011年国务院将页岩气列为独立矿种以来，我国出台多部页岩气产业发展政策，页岩气开采技术取得重大进展，同时开始大规模进行输气管网建设，加大对页岩气开发利用的政策补贴，2018年页岩气产量达到108亿立方米，仅次于美国、加拿大，居世界第三位，到2018年年底页岩气开采量在江西、四川、重庆、河南四省实现了大幅增加，然而我国页岩气的发展还面临很多困境，包括水资源严重短缺、市场机制不健全、输气管网的第三方接入机制不完善以及页岩气开发带来的大气污染、水污染、土壤污染、水资源浪费、动植物种群威胁、损害工人健康和诱发地震，页岩气开发侵犯土地所有权人的利益等问题，而目前我国对页岩气发展的研究主要限于开采技术层面，对于页岩气开发的法律研究较少，对于上述问题，可以通过能源法律法规、能源行政管理、能源经济激励和社会监督以及页岩气开发的环境保护法律法规、环境保护行政管理、环境保护的经济激励和社会监督机制，页岩气产权制度的研究等法律调控加以解决。不容忽视的是，我国能源缺口问题日益严峻，作为页岩气储量大国，页岩气产业的成功发展，将有效解决能源供求不足的问题，因此本书希望通过加强页岩气开发的法律研究，规避负效应，充分发挥页岩气开发带来的多重正效应，对页岩气开发持谨慎态度，加强对页岩气开发法律调控的研究，将页岩气开采带来的负面影响降至最低。