2.3 内外需动力协同的政策取向：“平等适度”调控
内需与外需的关系，表面上看似两大独立需求主体之间的关系，实质上却是一国经济体系国内运行和对外运行之间的关系，二者具有相对意义上的独立性和绝对意义上的统一性。通过对中国经济发展内外需动力结构的量化测度，可以为我国制定内外需协同政策提供如下依据：
（1）我国内需对经济发展的直接贡献率约75%，真实贡献率约60%，表明我国经济发展基本具备了大国经济以内需为主体、内外需并济的规范动力结构；但我国49.8%的最终消费率（2013年）与80%左右的世界平均水平相比差距显著，说明我国经济发展的内需动力仍有拓展空间。
（2）我国外需对经济发展的直接贡献率约25%，真实贡献率约40%，似乎表明我国经济发展对外需存在较强的依赖，甚至外需增长对内需扩张构成了一定程度的挤出效应。但从更具有横向可比性的“净”商品外需对我国生产性行业产出增长的“净”贡献率看，我国50%的外需贡献率与美国（75%）、俄罗斯（65%）、德国（60%）等国相比仍存在可挖掘的潜力。所以，一方面，巩固和提升我国经济发展内需动力的主体地位，不应该以抑制外需动力合理扩张为代价；另一方面，随着新常态下产业结构的优化升级、服务消费比重的增加和第三产业的快速崛起，外需对经济发展的贡献率将呈现递减趋势，应该促进商品出口持续增长以维持相对平衡的内外需动力结构。
（3）我国相对通畅的外需创造内需机制与相对阻滞的内需创造外需机制并存的现状，一方面，说明在我国国民经济体系中，外向型经济系统的价值链相对完备，系统内的“投资—生产—流通—消费”子系统协同度较高，外需扩张对经济发展的推动具有显著的乘数效应；另一方面，也说明我国的非外向型经济系统存在较为严重的存量桎梏和机制障碍，不仅无法提供外需持续扩张所需的增量产业体系，而且会导致内需动力向经济发展的转化事倍功半。从这个角度讲，我国的外向型经济系统初步形成了内外需动力的合力机制，可以作为新常态下确保经济保持中高速增长的优先动力源；而非外向型经济系统则存在着内外需动力的内耗机制，可以作为新常态下结构调整和体制改革的优先着力点。
基于上述，将调整内外需关系置于全球经济乍暖还寒、中国经济新常态导入、体制改革蓄势待发的宏观背景下，应从突破内需扩张障碍、保持外需审慎扩张和协调内外需间关系三个层面，制定并实施支撑中国经济可持续发展的政策方略。
2.3.1 突破内需扩张障碍的政策取向
扩大内需要从消费需求和投资需求两个角度着眼。消费需求挖掘重在提高消费意愿，投资需求引导重在优化投资渠道和增进投资效果。
（1）强化政策托底，创造消费热点，扩大消费内需。在居民收入水平持续提升的前提下，扩大消费需求重在提升居民消费意愿；提升消费意愿又重在强化居民消费信心和市场消费满足力。新常态下“经济换挡”容易导致居民预防性储蓄倾向提升，“去产能”则容易造成消费热点的断档脱节。因此，一方面，应当着眼补短板和兜底线，健全社会公共服务，完善社会保障体系，解决居民在住房、医疗、教育、养老、失业等方面的后顾之忧；另一方面，应当围绕消费结构升级和消费热点创造，在民族品牌创建、进口结构优化、商品渠道建设等方面开展扎实的基础工作，在产品质量安全、服务体系建设、消费促进政策（如消费补贴、消费信贷等）等方面开展有针对性的政策引导。
（2）完善要素市场，强化投向管理，增进投资效果。首先，开放经济条件下，各类生产要素特别是优质要素会在全球市场中寻求平衡风险和回报后的最优投资机会。因此提升投资合理性关键在于完善国内要素市场，理顺价格形成机制，消除要素流动障碍，促进政府投资和民间投资（包括国内投资和FDI）协调增长。其次，投资在当期体现为需求，在后期则转化为供给。我国的最终消费率比世界平均水平低30个百分点，而资本形成率比世界平均水平高25个百分点，“低消费—高投资”的内需结构最终会演化为长期需求的相对不足。因此，政府应全面强化投资的定向管理：一方面，严格限定政府投资集中于基础设施建设、能耗管控、环境治理、消费安全等未来可能对经济发展形成紧约束的公共服务领域；另一方面，积极引导民间投资聚焦于战略性新兴产业培育、生产性服务业发展和传统产业优化升级等领域，推动经济发展由工业经济下的要素驱动向服务经济下的创新驱动转变。
（3）加速城镇化进程，协调区域发展，促进内需平衡。中国最大的消费潜力在农村，最大的产出潜力在中西部。未来十年，我国投资需求和消费需求的最主要的来源在于城镇化。城镇化完善基础设施、普及社会化生活方式，不仅可以为经济持续发展注入投资和消费动力，而且可以推动社会的根本进步。所以，尽管按照国际经验，城镇化率达到55%（我国2014年已突破）将进入“城市病”集中爆发、城镇化进程全面减速的阶段，但我国不仅需要而且必须通过大力度的政策引导和投资推动保持我国城镇化进程的稳步推进。同时，我国的结构调整和产业升级不可能采取先破后立的激进模式，只能采取梯度转移的渐进模式，这就要求国家必须缩小政策单元，创新区域合作机制，重视跨区域和次区域规划（如长江经济带战略、京津冀协同发展战略等），促使东中西部地区在基础设施、产业基础、人力资源、交通条件等方面形成合理的差距和有效的衔接，以便于东部地区的“腾笼换鸟”和中西部地区的“筑巢引凤”同步实现。
2.3.2 保持外需审慎扩张的政策取向
历史经验表明，全球性经济危机会暂时性地抑制国际贸易的繁荣，但全球化进程的总体指向不会逆转。从某种程度上讲，每一轮经济危机甚至可以看作是经济全球化跃升的准备期。20世纪90年代，拉美和亚洲金融危机后，金融全球化得以全面推进；21世纪初IT泡沫崩塌后，发达国家垄断的IT产业开始全球扩散；本轮全球性经济危机过后，跨国产业重组将更为活跃，涉及的行业领域将更为宽广。
从我国当前情况看，外需扩张仍存在较大潜力，且外向型经济系统的内外需动力机制的协同度更高，在新常态导入阶段可以为经济增速换挡提供更有力的需求支撑，并可以通过调节资源禀赋、推进技术扩散、创造就业机会、带动消费升级、推进区域协同等方式为非外向性经济系统的结构调整创造条件；但经济体系过度依赖外需会对内需产生抑制作用，激化生产要素的竞争，加剧产消结构的脱节，甚至导致国际分工的“三低锁定”（低端定位、低附加值、低技术含量），进而引发贫困化增长。所以，在激活经济发展外需动力的过程中，要对外需扩张的“度”作出更为精准的把握和控制。
（1）积极构建扩大外需的政策支撑体系。如前所述，政策推动（如1994年“汇改”和2001年“入世”）对外需在我国经济发展动力结构中地位的提升具有重要的作用。未来十年，中国经济外向型发展战略应继续围绕三大支点构建政策支撑体系：一是稳步推进人民币国际化战略；二是积极试点并推广自由贸易区战略；三是全面启动基础设施互联互通战略，特别是通过“丝绸之路经济带”打通与中亚国家的贸易互通，通过“21世纪海上丝绸之路”加强与东盟国家的经济融合。
（2）突出外需结构升级和贸易利益扩大。扩大外需不仅要追求出口规模，更要突出外需结构升级和贸易利益扩大。外需规模扩张虽然能创造就业岗位，发挥资源禀赋优势，增进国民收入；但是一旦外需结构被“三低锁定”，则不仅会加剧稀缺资源的紧张、生态环境的压力、内外需求的矛盾，而且会导致优势资源利用效率低下，浪费外需扩张对经济增长的潜在动力。未来十年内，推动我国外需结构升级和贸易利益扩大的政策重点应聚焦在：一是支持跨境电子商务、外向型产业基地和外贸综合服务发展，充分释放我国的产业优势和外贸潜力；二是促进高铁、5G等高技术、高附加值产品出口，定向扶持相关战略性新兴产业价值链的完善；三是依据新常态下经济转型和结构调整的方向设定外贸政策，保持进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡以及全球贸易平衡发展。
2.3.3 协调内外需关系的政策取向
在我国当前的宏观经济格局下，内外需合力机制的构造是新常态下结构调整总体部署的重要组成部分。内外需合力机制的构造重在增强外需创造内需和内需创造外需的机制效率。因此，亟须通过保障性政策措施维持外需创造内需机制的通畅高效，通过补偿性政策措施疏通内需创造外需的阻滞障碍，并基于平等、适度的原则实施内外需一体化调控。
（1）保障外需创造内需机制通畅高效的基础在于国内产业结构与国际需求结构的动态协同。一方面，国内先进产业体系要随着国际市场需求结构的演进不断改造升级；另一方面，国内后续产业体系要能为受国际需求示范效应影响而不断演进的国内需求提供稳定的供给。为此，我国需要以东部地区面向国际市场升级主导产业、中部地区依托要素成本优势承接产业转移、西部地区基于欧亚通道全面向西开放为手段，全面优化兼具升级活力和规模容量的国内产业体系。
（2）补偿内需创造外需机制阻滞障碍的重点在于“去产能化”和“消费升级”的同步推进。一方面，巨大存量的落后产能锁定了产业升级所需的生产要素；另一方面，大量廉价的低端产品约束了消费结构的合理升级，这就阻断了“消费升级—产业升级—国际竞争力升级”的传导机制。为此，我国需要通过专项的产业补贴和消费补贴为消除落后产能和激发消费升级提供必要的政策激励。
（3）如果外需创造内需和内需创造外需的机制均得以有效疏通，则内外需之间将形成良性互动的正反馈机制，从而为经济持续发展奠定坚实的需求动力基础。在这一前提下，国家应全面贯彻平等、适度的原则：一方面，平等对待两种需求的满足，促进商品、服务和要素的双向自由流动；另一方面，适度控制两种需求的扩张，倡导平衡适度的消费模式、因地制宜的投资模式以及有限贸易保护和有限产业规制的管理模式。