6.5　国家规划的发展经验对中国中长期发展规划的启示

本章分析了国家规划对经济增长的影响机制，从规划文本入手总结了国家发展规划的内容、背景和决策模式演变，并通过计算五年规划的目标完成度与偏离度，对十三个国家规划的发展绩效进行评估，以期在此基础上形成对未来中长期国家规划发展的启示。通过对前十三个五年规划的演变过程和实施效果的分析，可以对包括规划制定、内容确定和绩效评价“前、中、后”三个不同阶段的规划发展过程以及规划发展指导原则产生启示。

6.5.1　对规划发展过程的启示

（1）以充分调研预防潜在风险

规划制定的调研过程是规划发展的“前期”阶段，从计划经济时期、商品经济时期到市场经济不断完善时期，国家规划的制定经历了不同过程。对即将展开的“十四五”规划和未来的中长期发展规划，在前期的准备和制定过程中应该坚持“充分、精准、包容”的原则。首先，在规划制定的准备工作中，应该进行全面的前期调研，充分倾听不同阶层的利益诉求，对下一个阶段的发展目标和内容所涉及的相关方面进行深入的了解和考察。其次，对短期和长期规划中涉及的不同阶段的发展重点和目标进行有导向性的精准调研。不同于对发展规划涉及内容的全方位调研，对重点发展领域的调研应在确保广度的基础上实现深度上的突破。长期发展规划的重点领域会影响接下来十年乃至更长一段时间的产业结构变革和经济发展质量提升，因此，深入的精准调研和准备工作是确保未来经济和社会按照预期发展的前提。最后，在前期的调研过程中要秉持包容性原则，调动不同阶层参与规划制定的积极性，并对不同阶层在经济和社会发展重点问题的差异化解决方案上充分讨论，协调不同群体对发展目标理解上的矛盾，将对短期和中长期发展规划的各方面意见都纳入考量范围。

（2）以现实导向确定有效目标

规划目标和内容的制定和执行是发展规划的“中期”阶段，也是整个规划中最重要的环节。首先，在“充分、精准、包容”的前期准备和调研工作的基础上，确定短期的五年和中长期的十年乃至二十年发展规划的目标和内容。在前十三个国家规划中，发展重点经历了从单一经济增长计划向综合的经济增长和社会发展计划再到全面的经济增长和社会发展规划的转变。进入新时代以来，经济增长不再是发展规划的唯一目标，提升环境治理、法制建设、生活质量等方面的重要性不断凸显。其次，规划的具体执行过程也是规划发展目标能否实施的重要保证。计划经济与商品经济时期五年计划的发展效果较之社会主义市场经济建立之后的五年规划有较大差距，这一部分来源于计划经济时代计划目标和内容制定的冒进性，另一部分来源于计划时期的国家规划在执行过程中遭遇的社会不稳定。执行过程的不完整和不连续是造成计划和规划发展效果没有达到预期的重要原因。因此，在对短期和长期规划的制定过程中，要根据社会生产力发展水平和人民对生活高质量的要求确定不同时期规划的发展重点，并且为规划的执行创造良好的社会和政治环境，从规划内容和执行能力两方面确保规划的发展效果。

（3）以两阶段评价提供纠错机制

对规划的包括期中和期末评估在内的效果评价是完整发展规划的“后期”阶段，对前一阶段规划的执行效果进行评估是确认规划执行是否达能到预期的重要方式。在计划经济时期，国家规划并没有深入地对前一个五年的计划发展效果进行总结和反思，对前一阶段计划的发展目标实现情况进行全面总结始于“十一五”规划，这为下一时期相关指标和内容的调整和增补提供了依据。期中和期末评估应当成为规划执行过程中的必要环节。其中，中期评估报告是衡量和判断本次五年规划能否顺利完成的重要指示器，通过衡量指标和内容的完成情况，期中评估的开展为五年规划的执行提供了一次“事中纠错机制”。而对发展规划的终期效果评估是开展下一个中长期规划的基础，“十一五”规划以后的三个五年规划有力地表明其执行结果均优于之前若干个五年计划。此外，对长短期规划进行期中和期末评估能够在总结前一阶段已有成果的基础上为下一阶段提供发展激励，提升道路自信和各部门完成规划目标的积极性。因此，有效的期中和期末评估是确保五年规划前后承接、短期和长期规划相互融合的重要保证。

6.5.2　对规划指导方针的启示

（1）坚持社会主义市场经济基础地位，协调宏观调控与市场发展的关系

从对十三个国家规划的效果评价中可以看出，市场经济时期的计划和规划实施效果明显优于计划经济时期，这表明市场机制对经济和社会发展的促进作用要优于计划机制。党的十九届四中全会已经将社会主义市场经济确立为我国的基本经济制度，这表明市场机制将在国民经济和社会发展中发挥越来越重要的作用。因此，在随后的短期和长期规划制定中，应当以市场原则为主体和导向，进一步加大开放力度，对相关行业和领域放宽市场准入限制，提升市场对资源的配置能力和效率。但同时不能完全忽视计划和调控的重要性，要合理把控市场无法发挥作用或作用有限的领域，辅以计划和调控手段，实现公共资源配置和公共服务领域的发展。改革开放以后，市场影响范围不断扩大，计划和调控范围逐渐缩减。而进入新时代以来，市场程度的不断深化、计划调控在范围上的减少而在水平上的提升已经成为解决不充分不平衡发展矛盾的关键因素。在未来的发展规划制定中，要协调市场与计划的关系，坚持推进市场化改革和宏观调控水平同时提升的准则。

（2）转变政府定位和职能，促进服务型政府转型

在“一五”计划至“十三五”规划的发展中，政府在经济和社会发展中的角色经历了市场的替代者、市场的竞争者和市场的补充者的转变过程。计划经济时期的政府排斥市场，统管一切，这一时期计划执行的总体效果并没有达到预期。市场经济时期的政府开始从市场的竞争者向补充者转变。而进入“十三五”时期，市场的角色开始从管理者向服务者转变。政府不但是规划的制定和参与者，而且是为其他主体提供公共服务的服务者。向服务型政府转变，简政放权、提升服务质量和水平，不仅是今后规划发展的重要内容，也是规划制定中政府所要遵循的准则。政府角色从与市场争利的竞争者转向辅助和补充市场不足的协调者的转变，政府定位从管理者向服务者的转变，将政府从规划执行的监管者转变为规划执行的具体参与者，强化了政府在规划发展中的责任感，促进了规划制定水平和发展效果的提升。

(1)“四五”计划由于文本缺失，测算结果借鉴鄢一龙、王亚华（2012）的相关结果。