6.4　国家规划的效果评价

指标层面的定量测算有助于衡量不同时期国家规划的具体实施效果。在此基础上，本章参考王亚华、鄢一龙（2009）和鄢一龙、王亚华（2012）对五年规划绩效评估的测度方法，以不同时期五年计划和规划的指标完成情况对五年规划的发展效果进行评价。

6.4.1　测度方法和数据选取

根据数据可得性对五年计划和规划文本中的相关指标进行筛选，制定目标完成度和目标偏离度两个指标。

（1）目标完成度

目标完成度衡量不同时期的国家规划中相关指标的完成程度，以指标实际完成值与指标预设值的比值（指标完成百分比）为基础进行测度，包括三个具体指标。目标完成率，表示每个五年时期规划文本中完成计划的指标占所选取指标的比例。其中，完成计划的指标是指指标完成百分比等于和大于100%的指标。目标基本完成率，表示每个五年时期基本完成计划的指标占所选取指标的比例。其中，基本完成计划的指标是指指标完成百分比等于和大于90%的指标。完成百分数平均值，表示每个五年时期指标完成百分比的平均值。上述三个指标都可以用来衡量不同时期国家规划的发展效果。

（2）目标偏离度

目标偏离度指标用来衡量指标实际执行结果与预期目标的偏离程度，以及实际计划执行结果的离散程度，包含两个具体指标。预期实现率，测度实际执行结果偏离预期的程度。从十三个五年规划的指标实现情况进行分析，发现在实际执行过程中，指标总体上具有超额完成的倾向，这表明各个指标在设置计划值时存在比正常值偏低的情况。根据总体指标完成百分数的均值来看，下调程度为20%左右，因此，以120%为计划完成百分数预设值。十三个五年时期指标完成百分比的平均标准差约为50%，因此，预期实现率的置信区间设置为70%～170%。预期实现率以指标完成百分比位于70%～170%之间的指标数量占比表示。离散系数，测度不同五年时期指标完成情况的差异程度，以指标完成百分比的标准差与均值的比值表示。

（3）数据选取

各五年时期的指标均来自已发布的历次五年计划和规划文本，其中“一五”计划至“九五”计划期间的指标完成百分比根据历年《中国统计年鉴》等资料中对应指标的数据进行计算，“十五”计划至“十二五”规划期间的指标完成百分比来自下一个五年规划文本。此外，由于数据可得性，在第十三个五年规划的绩效评估中，指标的实际完成值以2018年数据来计算。因此，对第十三个五年规划的发展和效果测度是对于这一阶段发展的中期评估结果。

6.4.2　测度结果与评价

（1）目标完成度

表6-2给出了十三个五年规划时期的规划执行结果。从目标完成情况来看，十三个五年规划期间的平均目标完成率为59.31%，基本完成率为72.25%。而从“一五”至“五五”的计划经济时期，指标的平均完成率和基本完成率只有46.41%和61.34%，这表明计划经济时期的五年计划实际执行结果较差，计划的指标有很大一部分没有按照预期完成。从“六五”计划开始标志着基本经济制度的转型，从表6-2中可以看出，商品经济和市场经济时期的五年指标完成率为67.38%，指标基本完成率已经达到83.94%，远高于计划经济时期的前五个计划执行结果。进一步来看，在商品经济和市场经济时期，从“六五”计划到“十五”计划是我国将社会发展纳入国家发展规划的五个五年时期。这段时间是从计划经济向商品经济进而向市场经济的转型，以及市场经济的初步建立过程。从表6-2中可以看出，这一时期的指标完成率和基本完成率分别达到了72.07%和84.61%，高于计划经济时期和十三个五年时期的平均指标完成率。而“十一五”到“十三五”规划时期是国民经济和社会发展由计划转向规划、市场经济进一步完善和深化的时期，从这一时期已经完成的两个五年规划的执行结果来看，指标完成率和基本完成率分别达到了59.56%和82.82%，较低的指标完成率是由于“十三五”采用中期评估结果，而从完整进行的“十一五”和“十二五”规划来看，两个指标已经达到了较高水平，平均分别为81.01%和93.67%。综合来看，除计划经济时期计划执行结果低于十三个五年时期的平均结果外，其他两个时期的执行结果均值均高于全部规划发展的平均结果，且随着计划经济向市场经济的过渡和转型，国家发展规划的总体实施效果呈稳步上升趋势。

表6-2　十三个五年规划时期的目标完成度⁽¹⁾

续表

资料来源：笔者根据历次五年计划和规划的正式文本和草案中指标计算得到。

从不同时期的五年计划和规划执行效果来看，“二五”“四五”“五五”和“七五”计划的目标完成率均低于十三个五年时期的平均结果。而从基本完成率的角度来看，“二五”和“四五”计划仍低于十三个五年的平均基本完成率，尤其是在“二五”计划的执行中，由于1958年后期激进的规划指导思想导致指标计划值过高，没有指标实现预期结果。即使按照“二五”计划最初制定的较为实际的草案来衡量，指标完成率和基本完成率也仅为20.69%和27.59%，低于这两个指标在所有国家规划中的表现。执行结果最好的几个时期分别为“十二五”规划、“六五”计划、“十五”计划、“八五”计划和“一五”计划时期，这几个时段的完成率和基本完成率分别超过了75%和80%。

（2）预期实现率

表6-2中的预期完成率和指标的离散系数用来表示指标偏离预期值的程度。从表6-2中可以看出，十三个五年规划的目标预期实现率为76.27%，离散系数为45.15%。而具体来看，“一五”至“五五”时期的两个指标分别为62.21%和58.30%，“六五”至“十三五”时期的两个指标分别为85.06%和36.93%。这些指标表明，在改革开放之前的五年计划执行中，目标完成的准确程度和与预期目标的偏离程度均差于改革开放之后的五年规划执行情况。从改革开放之后的五年规划执行来看，“六五”计划至“十五”计划期间，目标预期实现率为80.46%，离散系数为46.38%；“十一五”规划至“十三五”规划期间的目标预期实现率为92.73%，离散系数为21.18%。指标变化表明目标完成的准确程度越来越高，并且计划完成情况的波动程度越来越低，国家规划的执行效果呈现不断优化的态势。这也从侧面说明，在从计划经济到商品经济再到市场经济的不断改革中，通过对生产力水平和资源配置效率的提升，计划和规划的目标制定越来越符合不同时期的生产力发展要求，从而使目标的可实现性和准确性都有较大幅度的提升。

从不同时期的国家规划实现情况和波动情况来看，“二五”“三五”“六五”和“八五”计划的目标实现准确程度都低于十三个五年时期的平均水平，其中“二五”计划的目标实现准确程度为3.45%，这表明即便在70%～170%的结果实现置信区间内，“二五”计划的执行情况仍然离预期目标的偏离程度最大。而从结果波动程度来分析，在前八个五年计划中，除“四五”计划的离散系数为33.60%，低于平均指标离散系数以外，其余七个五年计划结果波动程度仍然很大，其中，“二五”“七五”“八五”“五五”和“一五”计划的离散系数均在50%以上。而从“九五”计划至“十三五”规划的5个五年时期，指标的离散系数均小于30%。

综合五年计划和规划的完成情况和结果的波动程度来看，改革开放之后的“六五”计划至“十三五”规划的发展效果明显优于计划经济时期的五年计划。从单个五年计划和规划的发展绩效来看，“一五”计划是计划经济时期五个五年计划中发展最好的，而“二五”计划是计划经济时期和十三个五年时期执行效果最差的。而“五五”“六五”和“七五”计划虽然在指标完成度上效果较好，但在指标实现的准确性上较差，这是源于经济制度转型的背景下，在具体指标制定过程中的计划思想未完全转变的结果。从“十五”计划开始，指标的基本完成率均在90%以上，且波动程度仅在20%左右，五年规划的发展绩效已经处于较高水平，其中，“十二五”规划的目标基本完成率最高，达到了96.43%。