007　上下级行政机关之间作出的请示、批复等内部行政行为，通常不产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。——王某宏诉宣城市人民政府房屋拆迁行政决定案

【裁判观点】

上下级行政机关之间的请示、批复等内部行政行为，通常不会直接设定和影响当事人的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。当事人可以依法直接起诉具有法定职权的行政机关作出的发生法律效力且对其权利义务直接产生影响的行政行为。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2016）最高法行申275号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：王某宏。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宣城市人民政府。

王某宏诉宣城市人民政府房屋拆迁行政决定一案，不服安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第5号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查完毕。

王某宏申请再审称：2013年11月6日，宣城市人民政府在未给王某宏任何法律文书且未进行任何告知的情况下，将王某宏位于宣城市宣州区澄江办事处庙埠村徐村组×号的房屋强制拆除。2013年12月17日，王某宏得知宣城市人民政府针对王某宏唯一的农村住宅房屋作出了宣政秘〔2013〕190号《宣城市人民政府关于对王某宏户违法建设实施强制拆除的决定》（以下简称《190号决定》）。该《190号决定》的具体行政行为没有事实依据与法律依据，严重侵犯了王某宏的合法权益。（一）因《190号决定》是宣城市人民政府实施的法律行为，对特定事项（王某宏的房屋）作出，对外产生了法律效力，影响了王某宏的权利和义务，符合具体行政行为的要素，具有可诉性。原审法院把《190号决定》认为是行政机关的内部管理行为，属于不可诉的具体行政行为是错误的。（二）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条[7]规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。宣城市城市管理行政执法局在对王某宏户作出强制拆除决定前，向宣城市政府进行了请示，宣城市人民政府对请示作出了《190号决定》，并且加盖了公章，所以宣城市人民政府是本案适格被告，王某宏当然可以对其作出的批准强拆决定行为提起行政诉讼。（三）原审法院认为王某宏的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定，《190号决定》侵犯了王某宏的财产权，王某宏当然可以提起行政诉讼。（四）行政诉讼救济途径的目的在于保障公民能够充分地行使其行政诉讼权，保护自己的合法权益，如果公民的行政诉讼权得不到保障，容易激化矛盾，不利于行政纠纷的早日解决，不利于社会稳定。（五）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。王某宏向一审法院提起诉讼的时间为2013年12月份，而一审法院直到2014年11月21日才作出一审裁定，大大超过了法律规定的七日的时间，属于严重的程序违法，但二审法院未予认定。综上，请求：依法撤销一、二审行政裁定；判令一审法院或贵院依法对本案进行实体审理，改判撤销作出的《190号决定》的具体行政行为。

本院经审查认为：王某宏的诉讼请求是撤销宣城市人民政府作出的《190号决定》。但该决定系宣城市人民政府针对宣城市城市管理执法局就强制拆除王某宏违法建设的请示而作出，未向王某宏送达，且宣城市城市管理行政执法局收到该决定后，于2013年6月28日作出了宣城管强拆字〔2013〕第13024号强制拆除决定，并据此强制拆除了王某宏的房屋。故对外发生法律效力的应是宣城管强拆字〔2013〕第13024号强制拆除决定，而非《190号决定》。原审法院认定宣城市人民政府作出《190号决定》的行为实质属于上下级行政机关之间的内部行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，并无不当。王某宏主张《190号决定》严重侵犯其合法权益，人民法院应当受理的理由不能成立。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条[8]规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。本案中，强制拆除王某宏房屋的法律依据以及对王某宏权利有实际影响的是宣城管强拆字〔2013〕第13024号强制拆除决定，该决定才是对外发生法律效力的文书，署名机关应是宣城市城市管理行政执法局，而非宣城市人民政府。故王某宏认为宣城市人民政府对宣城市城市管理行政执法局的请示作出了批准决定，加盖了公章，其可以对宣城市人民政府作出的批准强拆决定行为提起行政诉讼，无法律依据。

至于王某宏提出一审法院超期立案的问题，再审期间王某宏未向本院提交相关证据予以佐证。况且，即使存在超期立案的瑕疵问题，亦不影响本案的最终审查结果。

综上，王某宏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[9]第七十四条的规定，裁定如下：

驳回王某宏的再审申请。

审判长：刘雪梅；代理审判员：刘京川、贾亚奇；书记员：张海婷

二○一六年六月六日