第三节 政府规制理论

政府规制即是政府通过制定一系列的法规对市场经济中的个人或组织进行规范和限制。从西方的研究情况来看，对政府规则理论的研究，历经几十年的发展后，形成了一个较完善的理论体系，包括公共利益规制理论、规制俘虏理论、规制经济理论、寻租理论及激励性规制理论等。

一 公共利益规制理论

公共利益规制理论是政府规制理论的开端，这一理论早在亚当·斯密时期就已经出现。市场失灵是这一理论产生的基础。公共利益规制理论认为，市场失灵会导致资源配置效率和生产效率降低，而导致市场失灵的因素包括垄断、信息不对称和外部性等。政府可以采取价格和进入管制等办法，提高资源配置效率，增加社会福利。政府的公共性特征是这一理论的核心观点，即政府往往是为大众谋福利的，代表大众的利益，为了维护大众利益，而对损害大众利益者进行规制^[11]。这个理论的假设有三个：第一，市场的自发调节机制容易失效，而且常出现无效率现象；第二，政府及官员是利他主义者，他们是仁慈的，追求的是公众福利的公平，且信息完全，规制无须花费成本；第三，政府的力量是强大的，无所不能，能够实现社会福利最大化^[12]。这一理论发展到20世纪70年代，遭到了尖锐的批评。批评者通过实例或者采用定量分析方法对政府规制行为进行研究后，发现政府对所谓市场失灵问题的规制与该理论的阐述大相径庭。如政府价格和进入规制并非仅在垄断行业出现，一些企业主动要求规制，而且它们在规制中获得了超额利润。这些问题促使研究者提出新的理论来阐释政府规制行为。

二 规制俘虏理论

现实中，政府规制弊端不断显现，所推出的相关政策并不能对企业进行有效的规制，甚至出现规制有利于企业的情况。这使人们开始对公共利益规制理论所阐释的政府规制的作用产生置疑。在原有理论不能对现实问题做出合理解释的情况下，一些研究者开始另辟蹊径，去探讨能够对现实问题做出合理解释的理论。规制俘虏理论就是在这样的情形下产生的。

规制俘虏理论的思想完全与公共利益规制理论相悖，在规制俘虏理论者看来，政府并不是公共利益的代表，规制的产生是由产业需求而产生，表现为政府为产业所俘虏，成为被规制者获得巨大利润的工具。这一理论揭示的政府和企业都是自利的。生产者是为了获得规制下的更多利润才服从政府的规制，而且生产者在规制不符合自身所需时会主动影响规制朝着对自己有利的方向发展。作为政府代表的立法者和执法者采取的是偏向生产者的行为，却不是为增进社会福利。这一理论仅从某些经验的观察解释了政府规制有利于生产者的一面，对现实中政府规制失灵的解释不够全面，而且也不能充分说明政府规制为什么仅是偏向生产者，而不是存在于社会中的其他集团^[13]。

三 规制经济理论

规制俘虏理论经验式的解释方法，并不能满足规制理论家对政府规制行为进行有力解释的需要。规制理论到了20世纪70年代得到了进一步发展。这一时期，有影响力的研究是将经济学分析方法引入对政府规制的研究，具有代表性的人物是施蒂格勒，他在《经济性规制理论》（1971年）一文中，对政府规制行为进行了新的诠释。后来，在佩尔兹曼（Pelzman）、贝克尔（Becker）等的努力下，这一理论不断得到完善。

关于经济人假设，存在于施蒂格勒对于规制者与被规制者研究的假定中。规制的供给和需求是他研究的主要内容，他将规制作为一个发生于经济体内的变量来研究。在他看来，政府规制是因企业的需求而产生，并不是像公共利益规制理论所论述的那样，是因公众的需要而产生。而企业对规制的需要是为了获得规制下所产生的超额利润。政府之所以能应企业的要求而供给规制，主要原因是政府是经济人，也要谋求自身的私利，这就为企业需求的满足提供了机会。而政府主要是通过规制立法将社会财富在社会成员中转移。佩尔兹曼经过实证研究指出，政府规制行为不仅偏向生产者，还有消费者等其他利益集团。由于资源的稀缺，被规制者会在财富转移过程中产生竞争，竞争的方式主要是为规制者提供政治支持。政府在规制中是凭借其强制力来为利益集团谋福利的。组织良好的利益集团，常常受到政府的青睐^[14]。企业与消费者相比较，政府规制往往是提供给企业的，因为企业规模与消费者相比较小，容易组织起来从政府那里谋取到更优惠的规制政策。而消费者数量极多，易受机会主义、“搭便车”行为的影响，难以集中起来为共同的利益而努力。

四 寻租理论

在寻租理论者那里，也对政府的规制行为进行了强有力的解释。关于“寻租”的定义较多，塔洛克认为，“寻租”就是利用资源从政府那里获得特权，进而获得垄断利润的行为。布坎南认为，“寻租”就是寻求利润的一种说法。两人均认为，“寻租”行为会损害他人利益，造成资源浪费。巴格瓦蒂认为，这是一种不通过生产而去获取利益的行为，即非生产寻利。可见，在他们三人那里，“寻租”概念是大同小异的。寻租理论的源头其实可以追溯到亚当·斯密时期。斯密在论证市场中“看不见的手”在起着重要调节作用的同时，指出，人们往往会出于私利的考虑，却又在想方设法使“看不见的手”不发挥作用^[15]。此后，在关于“寻租”所产生的社会福利损失的论争中，寻租理论逐渐产生，标志是塔洛克《寻租——对寻租活动的经济学分析》一文的发表。他在文章中阐述了垄断者榨取收入、实施“寻租”活动的本质，并且指出，关税、垄断、税收所造成的社会福利损失是很大的，完全超过了通常的估算。主要原因是人们会采取各种私下交易活动为自己争取到更多的利益。此后，公共选择学派继续推进了这一理论的研究。一些学者视政府为垄断形成的矫正主体，是被私人所利用的工具。一些学者强调了在“寻租”过程中政府不仅是一个被利益集团所操纵的主体，而且还是一个积极参与这一过程的主体。另外，一些学者指出，在“寻租”过程中呈现出的一些规律性特征，即市场的扭曲程度由“寻租”存在的时限长短决定，也就是说，利益集团通过“寻租”获得的优惠政策存在的时间越长，就越难以改变市场扭曲的现状^[16]。

此外，国际贸易理论学派将寻租理论用来分析关税的产生，进一步丰富了寻租理论。国际贸易学派将关税视为政治过程的内生化，他们认为，关税的存在并不是政府出于国家利益的考虑而设立的，它是因一些利益集团为获得更多的收益而对政府进行疏通后才设立的。布洛克、马吉、芬德莱等还建立了相应的模型来说明，当利益集团之间发生资源争夺时，政府会选取能够帮助他们获得更多选票的利益集团作为合谋的对象。另外，新经济史学家还将寻租理论用以对经济史的分析研究，代表人物有塔洛克和鲍莫尔等^[17]。

五 激励性规制理论

政府规制理论发展到20世纪八九十年代进入了一个新阶段，一些学者将这一阶段称为新规制经济学阶段，激励性规制理论是新规制经济学家在这一阶段的一个重要贡献。在这一时期，研究者对规制的研究之所以会热衷于对规制主体激励问题的探讨，主要原因是此前对规制的研究多是对政府的批评，却未提出解决规制失灵的办法，使规制面临这样的困境：现实存在的规制不可能取消，而规制成本却日益增加，社会福利却得不到提高。这促使对规制理论的研究必须向前推进。同时，在这一时期，理论、技术及方法的不断完善，为规制研究者的研究提供了有利的条件，也为研究者从一个新的视角去研究规制理论提供了可能。

学者根据自己研究的需要，对激励性规制进行了不同的界定。虽然各自的表述不同，但却有着相似的内涵。激励性规制就是在既定的规制下，给予被规制者一定的权利，让其拥有一定的自主权，以促使其利益目标的实现，或者比在原有规制下获得更多的收益。然而，在实际研究中，随着研究的进一步深入，研究者不仅关注对生产者进行激励的问题，而且还关注到对规制者激励机制的设计，这使激励性机制的外延得到扩大。

西方激励性规制的种类较多，主要有特许投标制、区域间标尺竞争、价格上限规制、利润分享规制和延期偿付率规制等。首先，特许投标制是在规定期限内，政府给予特定的企业提供公益事业或公共事业服务的特许垄断权，在特许期限过后，再通过竞争投标的形式决定特许权的归属，以此来激励特许企业提高效率。其次，区域间标尺竞争是政府按区域将受规制的垄断企业进行分类，通过其他地区的企业对特定地区企业刺激来提高企业效率。再次，价格上限规制，是政府与企业签订合同，确定产品的上限，企业可以在不高于上限的范围内自主定价，这样改变了以往详查成本的做法，以此来激励企业提高效率。这种规制方法在西方被广泛采用^[18]。最后，利润分享规制就是让消费者分享公用事业超额利润或分担亏损的制度，如购买折扣等。而延期偿付率规制是让消费者先享受商品再付费的制度^[19]。

激励性规制理论有以下三个特点：一是关注的重点是怎样规制问题，而不仅仅停留在对为什么规制问题的研究上；二是提出了信息不对称假设；三是将委托—代理模型引入了对政府规制的分析中^[20]。在激励性规制理论中，研究者主要从规制者和被规制者两方面来设计激励机制。

解决因信息不对称所引起的规制失灵问题，是激励性规制理论研究的重要内容。一些研究者利用委托—代理理论论述了监督在激励性规制中的作用。在规制俘获理论的论述中，规制者被俘获的重要原因之一就是信息不对称。信息不对称使规制者难以采取有效的措施对企业进行规制，从而导致道德风险及逆向选择等问题；或者企业有意采取封锁信息的手段，让政府无法实施有效的规制。虽然政府可以通过审计等中介机构掌握关于企业营运的更多信息，但是，由于缺乏对政府等规制机构的激励措施，即使规制者发现了问题，也没有动力去解决问题。针对这些问题，新规制学派认为，可以通过加强委托人对代理人的监督来实现有效率的规制。如推出的特许投标制和区域间标尺竞争制度。特许投标制在事先给某一特定企业特许垄断权后，然后再通过企业的竞标来选择能够以最低价格提供服务的企业，使规制者能够在较大程度上解决信息不充分问题，有利于增进社会福利。区域间标尺竞争是政府通过不同地区市场上的企业竞争，来刺激企业提高内部运行效率。这促使规制者去了解相应企业的运行成本及相关价格，制订出有效的竞争方案^[21]。另外，劳伯（Loeb）和马盖特（Magat）等用委托—代理模型论证了规制中存在的三层委托—代理关系，同时也强调了激励与监督的问题^[22]。

另外，这一理论还从规制者角度去研究激励机制的设立。激励规制者认为，对规制者的激励主要采取问责制、分割规制者权力和对规制者进行监督等方法。蒂诺尔和马斯金（Tirole and Maskin，2004）认为，采用问责制主要是避免规制者逆向选择行为的发生，即采取偏向某个利益集团的行为。杜绝这一问题，可采取让规制者享有其他集团福利的办法。这一办法的关键点在于正确制定出对规制者进行奖励的基准业绩标准，否则就难以达到激励目的。分割规制者的权利是由拉丰、蒂诺尔等提出的，其意为在委托人不能掌握充分信息的情况下，应采取分散规制者任务的做法，尽量避免规制者有较大的自由裁量权，这样，可以避免规制者与企业合谋行为的发生。拉丰和梅列茨（Laffon and Meleuz，1997）等还提出应设立专门的监督机构对规制者进行监督^[23]。