民营企业发展的行政法治环境 主报告
政府依法行政与民营企业发展调研报告
（2010年6月）
2004年3月，国务院制定并实施《全面推进依法行政实施纲要》，提出建设法治政府的目标。六年来，政府依法行政工作水平不断提高，对民营企业健康发展起到了强有力的保障作用。为了解当前政府依法行政的基本情况，探讨政府依法行政与民营企业发展之间的关系，推动民营企业法治环境的进一步改善，全国工商联法律委员会开展了政府依法行政与民营企业发展专题调研。中央统战部五局、中国民（私）营经济研究会及法律部的有关同志参加了调研。调研组设计了“政府依法行政与民营企业发展”调查问卷，委托部分省区市工商联和直属行业商会向民营企业发放问卷741份，回收有效问卷628份，并形成“调查问卷分析报告”。
一 对政府依法行政与民营企业发展的总体认识
通过调研，对于政府依法行政的现状及其与民营企业发展之间的关系，有以下几点总体认识。
（一）政府依法行政水平呈现总体上升向好的趋势
调研中，民营企业家们对政府依法行政的总体情况给出了积极的评价，认为与10年前相比，政府部门在依法行政的理念、行政过程中的相关法律责任、审批时限等方面有很大的改进，民营企业的发展环境有很大的改善。调查问卷分析显示，逾六成民营企业对当前政府依法行政工作给予积极评价，对政府依法行政状况总体评价为“很好”的企业占比为11.13%，评价为“较好”的企业占比为52.74%，两者合计达到63.87%。自《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，各级政府坚持“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，严格贯彻落实立法法、行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、政府信息公开条例等法律法规的规定，努力消除地区封锁，打破行业垄断，促进公平竞争，简化行政审批事项，提高行政公开程度，增强行政救济实效，政府立法和决策的民主化、科学化水平不断提高，出现了由权力本位向责任本位、由注重依靠行政手段向注重依靠法律手段、由无限政府向有限政府、由管理型政府向服务型政府的转变。这些长足的进步，为非公有制企业健康发展提供了良好的法治环境。
（二）政府依法行政水平与民营经济发展程度密切相关
调研表明，政府依法行政水平、民营企业发展水平和地方经济发展程度密切相关。政府依法行政水平高，法治环境完善，民营企业投资信心提高，地方经济发展就快；反之，政府依法行政水平低，法治环境不完善，民营企业投资信心降低，地方经济发展就会受阻。调查问卷分析报告显示，超九成民营企业认为政府依法行政与民营企业发展之间有着直接而紧密的关系，而且政府依法行政水平已成为民营企业经营中考虑的风险因素，逾七成民营企业将之作为重要风险因素。可见，一方面，政府依法行政对于民营企业发展、对于地方经济发展起着决定性的作用；另一方面，民营企业和地方经济的发展促进了社会成员的观念转变、法治意识提高，加大了公众对政府依法行政的社会监督，对于政府依法行政也有着积极而直接的促进作用。
（三）政府依法行政直接影响着民营企业发展方式的转变
应对国际金融危机的实践表明，粗放型、高能耗、科技含量低的企业经受外界冲击的能力最为薄弱，要实现企业的长远发展必须切实转变发展方式，加大科技创新投入，提高知识产权意识等。在此过程中，政府依法行政将起到积极的保障作用，政府完善经济调控、市场监督、社会管理和公共服务等职能，强化服务意识，为企业营造公平、有序、开放的外部环境，有利于促进企业建立现代企业制度，全力开展自主创新，保障企业积极转变发展方式。政府依法行政的根本作用在于明确法律秩序，规范行政程序，为企业创造公平合理可预期的经营环境，对依法经营的企业给予充分保护和鼓励，对违法经营的企业给予严厉打击和惩处，进而提升企业转变发展方式的信心。调研中，有民营企业家指出，政府依法行政水平的高低会影响民营企业家的心态、价值观取向，其对企业的重要程度远胜于单纯的税收优惠。调查问卷分析报告显示，406家企业认为政府依法行政与民营企业转变发展方式之间有直接而紧密的联系，占比是66.02%。
（四）政府依法行政水平存在明显的地区、部门和层级差异
当前我国政府依法行政水平存在明显的地区差异、部门差异和层级差异，与法治政府的要求还有一定差距，在一定程度上影响了民营企业法治环境的改善。地区差异主要表现在，地方经济发展越好，政府依法行政水平越高；经济发展越落后，政府依法行政中存在的问题也越多，体现出经济发展水平与政府治理观念和水平之间的密切关联。部门差异主要表现在，行政权力越集中的部门，企业反映的问题越多，行政权力较少的部门，反映的问题也较少，各部门扩张权力的倾向依然严重。层级差异主要表现在，中央政府的科学决策，在地方推行过程中掺入过多的地方利益，越是基层的政府，反映的问题就越多，地方政府理解和落实中央关于支持非公有制经济发展的政策不到位，形成了“上边鼓励支持，下边歧视排挤”的现象。
二 政府依法行政存在的突出问题
政府依法行政涵盖内容广泛，调研中民营企业反映的情况和问题涉及政府依法行政中的诸多方面。
（一）政府立法民主程度不高
调查显示，61.94%的企业认为立法民主程度不高、民众参与率低，48.25%的企业认为部门利益和地方利益突出，42.68%的企业反映立法公开程度低。部门利益和地方利益突出导致立法中存在寻租现象。
尽管《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法规规定了听证会、座谈会等民众参与立法的形式，但是在实践中，很多涉及企业切身利益的立法并没有召开听证会，或听证会流于形式，立法公开程度比较低，没有广泛听取民意，因此出现了法律与现实严重脱节的现象。例如，交管部门立法规定面包车不能载货，否则罚款；而中小民营企业为节约成本很少购置专门的货车，经常用面包车运送客户的电器、蔬菜果品等轻型货品，这也符合中小民营企业实际经营需要；可是一纸不许客货混装的禁令，全国各地都在查处面包车拉货，罚款高达几万元，使得民营企业的相关业务难以为继。
在立法过程中，有的部门利用起草法律案初稿的机会，扩张部门权限，回避部门责任；在行政法规、部门规章、地方规章中，任意增加收费、审批、认证等规定，给企业增加诸多负担。例如，某省气象局规定每平方米防雷技术服务费0.6元，远远高于其他省份0.2元的收费标准。这种违背行政许可法的收费，体现的是部门利益，利用行政许可谋取部门私利成了一些政府部门寻租的常用手段。
（二）市场准入存在“玻璃门、弹簧门和铁门”现象
《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公经济36条”）实施5年来，政府在放宽市场准入方面取得了一定成效，但是在相关调查问卷中仍有38%的民营企业认为“玻璃门、弹簧门、铁门”现象依然严重，表现在，自然垄断性行业、公共事业、新型服务行业等领域对民营企业有着明显的排斥，难以实现真正的平等对待，行政许可法、反垄断法等相关规定并没有得到充分的落实。例如江苏、江西、安徽、北京等地都存在公安部门消防、防盗设施的准入壁垒，气象部门避雷针的设计、生产、安装壁垒等，种种现状迫使民营企业难以进入相关行业，或被迫购买政府部门指定产品，并缴纳有关技术维护费用。部分政府部门通过行政许可等手段，规定由某个职能部门对某些项目进行审批，并附加严格的资质条件限制，客观上限制甚至排斥了民营企业的进入。
（三）民营企业没有明显感到审批减少
为减少行政审批，国务院已经四次减少和下放行政审批，各地也相应地采取了行动。但民营企业仍然没有感觉到审批明显减少，究其原因：①审批事项减少很多，但减少的多是发生次数少、权力不明显的项目，开办企业必须的审批事项没有明显减少。②主要审批时间缩短了，但是申报规定的前置条件增加了，条件、资格的限制更加严格，开办一家企业所需的审批总时间并没有大量减少，甚至有些前置条件和主要审批之间关系混乱、互为条件，使企业无法申报。③很多审批以备案方式存在，备案条件及要求同审批没有太多差别，没有备案就不能到银行开户、贷款等，名为备案实为审批。④创业门槛过高。国家鼓励大学生创业、就业，但是注册资金、资质要求过高和人员规定过多使全民创业的氛围难以形成，不能适应社会发展的要求。比如，金融、投资等行业规定注册资本金是必要的，但不是所有的行业都需要注册资本金，有的行业可以降低或无须注册资本金。
（四）政府信息公开不够，提高了民营企业经营成本
推行政府信息公开是提高政府依法行政能力、建设法治政府的基本要求，对于民营企业了解政情、合理安排生产经营具有重要意义。
政府信息公开在实践中存在的问题是，公开范围依然狭窄、内容简单、时效性差，与企业的期待还有较大差距，如政府的财政收支、城市建设规划变动、重点优惠项目的申请等涉及企业切身利益的信息，相关部门往往以保密为由拒绝公开；还有的政府部门信息分类缺乏操作性，公开手段落后，内容简单、流于形式，偏于成绩、掩饰不足；有些公务人员观念落后，缺乏服务意识，人为地对信息公开制造障碍；缺乏对政府行政公开违法行为的有效监督和救济途径等。调研中，有民营企业家反映，有些以咨询公司名目出现替民营企业向政府部门申请项目资助，条件是佣金占获得资金总额的30%～40%，近两年要价已经提升到70%。政府信息的不透明大大提高了民营企业的经营成本，为政府部门以及个别工作人员提供了寻租空间，破坏了市场的公平竞争秩序。
（五）在行政执法中，不作为、乱作为和选择性执法问题突出
调查问卷分析报告显示，54.78%的企业认为当前政府在行政执法中存在的主要问题是执法不公（区别执法标准、选择性执法等），超三成企业认为主要问题是行政不作为和违法行政（乱作为）。
行政不作为主要表现在：一是对违法企业的责任怠于追究，造成对诚信守法企业的不公；二是对企业正常业务办理的推诿，对审批的拖延、对证照办理的敷衍等，影响了企业的正常经营；三是对于企业的申请、咨询等不予答复。
行政乱作为与其相对，主要表现在乱摊派、乱收费、乱培训，执法主体分工不明确、多头执法、重复执法。
选择性执法虽然有威慑和示范效应，但弊端在于：一是给执法腐败提供了可操作的空间，执法者可以利用控制执法的疏漏率或者选择执法与否来威胁利诱管辖客体，从而实现权力寻租；二是有违执法公正，同等条件不同等对待，造成企业对执法正当性的怀疑，甚至还可能造成法律权威的丧失。
行政部门的审批、备案和执法权力，由于缺乏有效的监督，即使有程序和办结时间的规定往往也是形同虚设，对于来自企业的审批和报备的请求，很难在规定的时间内给予回复；对于执法，经常采用突击检查或根据自己意愿进行选择性执法。因此，为了促进审批机关的及时回复和不被恶意选择执法，多数民营企业在平常会与各个政府要害部门保持良好关系，超五成的企业认为用于政府的公关费用对所在企业造成了负担。
（六）政府诚信水平和行政效率有待提高
调查结果显示，219家企业认为当前政府依法行政中存在的主要问题在于政府缺乏诚信，此占比达34.87%。政府缺乏诚信的突出表现是，在推动地方经济发展过程中，有的地方政府给予企业一些优惠承诺开展招商引资，实践中难以落实，或换届后的政府不认同前一届政府作出的决策，大大挫伤了民营企业投资的积极性，对政府形象也造成了负面影响，这种现象在经济欠发达地区显得尤为突出。少数地方政府甚至出现不遵守承诺，乃至撕毁合同的行为，直接侵害了民营企业的合法权益。
行政效率低下同样是制约民营企业迅速发展的重要因素之一，调查结果显示，373家企业认为行政效率低下是当前政府依法行政中存在的主要问题，此占比达59.39%。行政机关繁杂的办事程序、笼统的职责划分、工作人员求稳的保守心态，都影响着行政效率的提高，尤其是在行政审批中，要求过多过细，仅图自身方便、缺少为企业考虑，迫使企业只能在程序之外寻求更便捷的办事途径。
（七）行政裁量权经常遭到滥用
行政裁量权的滥用同样是企业反映较为强烈的问题，主要表现在行政裁量权范围过大，缺少相应制约，为工作人员提供了寻租空间，致使相同事项但处理结果差异大，不同事项却作出相同处理。以行政处罚为例，对于同一违法行为处罚范围可以从几千元到几十万元，具体处罚数额完全由个别执法人员决定，缺乏公开标准，极易造成对企业的不公。
现代国家，行政裁量广泛存在于行政管理的各个领域，行政裁量权几乎是伴随着行政权力的存在而存在，法治政府的要求不是消除行政裁量权的存在，而是尽可能地控制它的行使，从立法上尽可能缩小裁量的范围、明确裁量的标准、完善裁量的程序，在操作中坚持信赖保护原则，努力建立行政裁量自我约束机制，促使行政裁量权合法、合理地运用。
在目前行政处罚、行政强制等侵益行政行为实施过程中，往往缺少善意的事前提醒程序和柔性的行政指导手段，未给企业提供自我改正的机会，完全是为处罚而处罚，甚至是“钓鱼执法”，违背了服务行政理念，与合理行政的要求还有相当距离。
（八）民营企业遭遇政府行政侵权，缺少有效的行政救济途径
行政救济尤其是行政诉讼是对政府依法行政的重要监督途径，是权力制衡的基本内容，但是在实践中尚未有效地发挥作用。调查中，36家企业表示经常会受到政府行政侵权，占5.95%；383家企业表示偶尔会受到政府行政侵权，占63.31%；186家企业表示从未受到政府行政侵权，占30.74%。企业遭受行政侵权的形式包括受到不当的行政处罚、行政强制，符合条件的行政申请得不到合理的答复，企业家人身遭遇不合乎程序的限制等。但是企业在救济途径的选择上，申请行政复议、行政诉讼的情况极为少见，调查结果显示，当受到行政侵权时，258家企业选择的是私下沟通，占45.26%；134家企业选择的是默默忍受，占23.51%；97家企业选择提起行政复议，占17.02%；66家企业选择提起行政诉讼，占11.58%。
作出如此选择的原因既有对救济途径的不了解，也有对相关政府部门事后报复的疑惧，“强势政府”在行政救济领域表现得极为突出。近年来，行政复议、行政诉讼受案数量相比于行政纠纷数量的增长速度还有较大差距，可以看出完善行政救济制度任重道远。
三 工商联在促进政府依法行政、维护民营企业合法权益上应发挥更大作用
工商联作为政府管理和服务非公有制经济的助手，在促进政府依法行政、维护民营企业合法权益方面应发挥更大作用。
（一）积极参与立法和决策，反映民营企业立法诉求
工商联要深入调研，充分掌握非公有制经济发展的信息，及时收集民营企业的立法意见，在与非公有制经济密切相关的立法和决策进程中，要及时向政府有关部门提出改善民营企业行政法治环境、促进民营企业发展的意见和建议。目前，全国人大及其常委会在制定、修改与非公有制经济密切相关的法律时会征求全国工商联意见，国务院法制办、人力资源和社会保障部等部委在起草与非公有制经济密切相关的行政法规和部门规章时，也会向全国工商联征求意见，但是总体而言还处于一种零散、随意的状态。地方政府及其有关部门在立法和决策过程中对于工商联意见的重视程度也是参差不齐，总体有待加强。
（二）完善对政府行政执法行为的监督，促进政府更规范执法
工商联组织应当建立、完善法律服务部门，聘请专业法律服务组织和人员，开展对民营企业的合法维权和对政府部门的有效监督工作。工商联要加强与政府有关部门的联系和沟通，争取更多地加入公、检、法等有关行政执法部门的监督员队伍。工商联还要做好民营企业普法工作，引导民营企业依法经营、健康发展，建议国家司法行政部门将民营企业的普法列入国家普法计划，由工商联承担具体工作，通过培训班、研讨会等多种途径向民营企业宣传国家法律法规。
（三）加强行业商会建设，积极承担政府职能转移
在经济发展方式转变过程中，企业发展的需求会出现变化，在知识产权保护、金融支持、资源环境和企业劳动关系等方面呈现新的特点，工商联应该发挥自身优势，加强行业商会建设，以便能在推进政府依法行政、营造适宜企业发展的环境方面发挥好“桥梁”和“助手”的作用。工商联应该认真了解企业意见，积极反映企业需求，为企业提供及时有效的法律支持与服务，在承担政府有关经济管理和服务职能转移方面发挥更大的作用。建议总结、推广无锡市政府职能转移工作中的有效经验，将政府机关部门中适宜于行业协会和商会行使的相关业务职能，逐步通过转移或授权、委托的方法，移交给符合条件的行业协会和商会承担，切实发挥社会中介组织的作用，加快政府职能转移进程。
（四）努力维护民营企业合法权益
民营企业在遭受行政侵权时慎于选择行政复议、行政诉讼等制度性救济手段，其中一个主要原因就是对相关政府部门事后报复的担心，所谓“赢了官司，输了关系”。维护会员的合法权益是工商联的一项基本职能，对于会员的合法权益被侵害的事件，工商联应认真核实情况，向有关部门反映解决。这既维护了会员的合法权益，也在一定程度上促进了非公有制企业法治环境的改善。工商联可以根据会员企业的反映，就一些比较有代表性的问题，协助或代表企业提出行政复议或者行政诉讼，建立一种类似于公益诉讼的维权模式，避免单个企业提起行政复议、行政诉讼的风险。当然，要做到这一点，需要修改行政复议法、行政诉讼法，或者对两部法律中“利害关系”的含义作出扩大解释，放宽复议申请人、原告的资格条件，为公益复议、公益诉讼提供制度上的可能性。
四 对提高政府依法行政水平、改善民营企业法治环境的建议
针对政府依法行政的基本情况和存在问题，为进一步提高政府依法行政水平、切实改善民营企业法治环境，提出以下建议。
（一）树立控制权力、规范权力的行政法立法理念
建议确立市场经济管理的行政法立法思路，平等、公平保护各类市场主体；进一步加强政府立法公开化、民主化建设，将公开听取相关利益主体意见常态化，并建立立法修改意见的反馈机制，尽可能排除部门利益在立法中的不当体现；呼吁制定“行政程序法”，对行政行为从程序上进行统一的规范。
（二）简化和规范行政审批制度，倡导柔性行政管理方式的运用
建议科学界定政府的权责，优化行政权力结构，简化和规范行政审批制度，倡导行政指导、行政契约等柔性行政管理方式的运用，完善处罚、强制等侵益行政的事前告知制度，加大行政公开力度，加强对企业的引导与服务，促进企业自我改正，给予民营企业更多的发展空间。
（三）增加政府依法行政考核指标，加强对政府依法行政行为的监督
建议在政府绩效评估体系中增加政府依法行政的考核指标，以行政相对人满意度来表述；调动社会力量，开展经常性行政执法监督，逐步扩展监督范围，加强对行政行为的事前监督和事中监督，防患于未然；建议强化和完善依法行政监督机制，形成人大监督、行政内部监督、司法监督、社会监督等多方位监督体系，促使政府依法行政水平不断提高。
（四）发挥社会中介组织作用，推进服务型政府的建设
建议对行业协会、商会等社会组织予以扶持，推进政府职能转换，将政府部门中适宜于行业协会和商会行使的相关业务职能，移交给符合条件的行业协会和商会承担，切实发挥社会中介组织的作用，加快政府职能转移进程，深化以行政管理体制改革为主线的政府职能改革，减少和规范行政审批，清理不规范的行政性收费，建设法治、廉洁、高效的服务型政府。
（五）充分发挥工商联作用，推进政府依法行政、改善民营企业法治环境
建议充分发挥工商联作用，在起草与非公有制经济密切相关的法律法规、作出有关非公有制经济的决策时，尽可能提前征求工商联的意见，以反映民营企业的合理诉求；在日常行政执法中，加强信息通报和沟通协调，接受工商联组织、民营企业代表的监督。