第四节 相关概念辨析与述评

一、公共政策

政策活动是伴随着国家的产生而出现的，政策思想则体现在国家的管理实践中。17世纪中叶，在以亚当·斯密（Adam Smith）为代表的古典经济学派倡导的自由放任的原则下，国家对社会经济生活的干预较少，政策活动多以调控为主。到了19世纪80年代，伍德罗·托马斯·威尔逊（Woodrow Thomas Wilson）在《政治科学》季刊上发表了《行政学研究》一文，文中谈到政治与行政的关系，指出美国的行政思路应该为行政与政治两分法，认为政府应该减少闲杂事务，专心处理公共事务，规范政府的组织机构，承担政府的责任。至此行政观念的确立，使研究者加强了对公共政策研究的关注。20世纪30年代经济危机的出现，从根本上动摇了依靠市场调节经济发展最有效的理念。约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）提出要用政府管理这只“看得见的手”取代“看不见的手”，加强国家对经济社会的干预，国家政策扮演了越来越重要的角色，极大地促进了公共政策的研究。1951年，美国学者哈罗德·拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell）和丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）合著的《政策科学：范畴与方法上的新近发展》一书，被人们认为是现代政策科学诞生的标志。到了20世纪六七十年代，涌现了一批政策科学研究的著作，政策研究迅速发展。查尔斯·林德布洛姆（Charles Edward Lindblom）的《决策过程》，注重政策分析模型和政策制定过程的研究；叶海尔·德罗尔（Yehezhel Dror）的政策科学三部曲是这一阶段的代表作品，包括《公共政策制定的再审查》《政策科学构想》和《政策科学探索》，系统地论述了政策科学理论；普雷斯曼和韦达夫斯基（J.Pressman &A.Wildavsky）的《执行》一书，对政策的执行进行了详细的论述。西方国家对政策科学的研究已得到较为充分的发展。

20世纪80年代以来，我国政策科学的研究也取得了进一步的发展，来自社会各界对政策的关注日渐增多。因为在社会主义市场经济条件下，我国社会经济结构发生了较大的改变，人们参与到政治经济生活的愿望更加强烈，影响着社会变革方方面面的政策自然引起人们的高度关注，使我国日益建立起规范的、系统的政策理论框架。对政策科学研究的第一步就是对政策概念这一基础问题进行探讨，我国不同学者对政策概念给出了不同的界定。张金马在《政策科学导论》一书中认为公共政策是党和政府制定的准则或行为指南，用以规范和引导团体和个人的行为。宁骚在《公共政策学》中认为公共政策是由公共权力机关为了解决公共问题、实现公共利益而制定的方案。陈振明在综合国内外学者的研究后，认为公共政策是国家或者政治团体为了实现一定的政治、经济和文化目标所制定的行为准则。虽然各学者对公共政策概念的界定不尽相同，但其特定的制定主体、价值取向以及作为一种行为准则或规范的内涵是相一致的，这让公共政策的研究更加明确具体。与此同时，研究者针对政策理论、政策环境、政策过程以及政策分析等内容进行系统论述与思考，提升了我国公共政策的公平性、有效性及可行性。

综观中外学者对公共政策的研究，不难发现影响公共政策科学化、民主化和制度化的因素来自方方面面，要制定科学合理的政策，政策环境分析和政策过程分析是至关重要的两个方面。一方面，政策总是在特定的环境中产生的，环境是政策产生的外部系统，我们把相互关联、相互影响、相互制约的影响或者决定政策的外部因素和条件的总和，称为政策环境。政策环境影响着政策运行的各个方面和环节，如政策制定、政策内容、政策评估等。一项政策是否可行，是否能够顺利开展，无不受到其外部环境的影响和制约。政策环境不仅包括较为宏观的政治环境、经济环境、文化环境等，也包括当时社会上人们对未来的预期及心理因素，所以政策环境的分析较为复杂。当政策环境有利于社会多数人的利益需求时，那么政策将得以顺利实施，但是如果政策环境只符合少数特定人的利益时，则会增加政策实施的难度，甚至会阻挠政策的正常实施。另一方面，政策过程是政策运行中的各个阶段或环节，它是一系列政策活动组成的整体过程。针对政策过程的研究，学者们给出了多种不同的划分标准、阶段及环节。政策科学的奠基人拉斯韦尔在《决策过程》中指出，政策过程包含情报、建议、规定、行使、应用、终结、评价七个阶段。查尔斯·O·琼斯（Charles O.Jones）的《公共政策研究导论》一书将公共政策过程划分为11个环节，分别为：感知/定义、汇集、组织、表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整/终结。詹姆斯·E·安德森（James E.Anderson）的著作《公共政策制定》，视政策制定过程为一个完整周期，以问题界定为起点，分析了议程设立、政策采纳、政策执行、政策评估、政策变革和政策终结一系列政策环节。将政策过程清晰地划分为几个阶段，将复杂的政策过程简单化，并对每一个阶段加以剖析，使人们更加深入地认识了政策过程的发展。随着研究的深入，目前学者们提出了各种政策分析的新理论框架，如制度理性选择框架、多源流框架、建构主义框架等。基于对文献的分析，本书重点研究政策过程中的政策制定、政策内容和政策执行。

政策制定是政策过程的首要环节，是政策能够有效解决问题的根本前提。决策者要根据产生的政策问题，在信息不充分的情况下满足利益相关者的利益，形成政策的最佳方案。在政策制定过程中，不仅仅受客观环境的影响，往往还受到决策者的主观意愿、行为偏好等因素的制约，因此在政策制定过程中要做到政策方案的科学性、民主性及可行性。政策内容可以划分为宏观层面和微观层面，政策内容直接决定了政策执行的标准、方向及方法，也是政策评估的基本依据。宏观层面是政策的表现形式，如法律、纲要、决定、方案及措施等都是以政策内容的形式表达的，形成了政策构成体系。微观层面指的是政策本身所包含的目标、思想及其具体内容等方面，具体来说包含三个方面的信息：一是政策目标，它是政策要达到的预期效果；二是政策设计，它是政策的层级，是以法律的形式出现，还是以决定或者方案等形式出现，政策文本的内容结构如何，政策文本的篇章布局等；三是行动方法，它是具体的政策文本内容，具体要求是什么，实现政策目标的方法是什么等。政策内容一经合法化阶段并公布之后，就进入了政策执行阶段。政策执行是指相关主体按照政策内容的要求，为实现政策目标，采取一定的行为将政策内容付诸实践以实现预期效果的过程。政策执行是政策过程的重要环节，它是一种动态的、持续的活动过程，是将政策价值、政策内容转变为现实的过程，在政策过程中具有重要的地位。

二、教育政策

教育政策作为公共政策的一部分，对教育事业的发展至关重要，社会各界对教育政策的价值导向、政策环境、政策效果、政策执行给予高度关注。人们站在不同的立场、考虑不同的利益主体，对教育政策的认识理解不尽相同。因此，如果要准确把握教育政策，需要对其概念、本质与作用进行深入分析，从而满足不同群体的愿望和要求，有利于提高教育政策的质量。国外关于教育政策的研究较早，而且出版了一批有影响力的著作，对教育政策进行了界定，如《教育与社会政策》（William O.Stanley,1966）、《公共价值与公立学校政策》（Thomas B.Timar, 1980）、《文化与教育政策》（Frederick Wirt,1988）、《教育政策中的平等与不平等》（Liz Dawtrey,1995）、《教育政策：全球化、公民权利与民主》（Mark Olssen, John A Codd, Anne-Marie O'Neil,2004）。其中，在莱斯·贝尔（Les Bell）与霍华德·斯蒂文森（Howard Stevenson）合著的《教育政策：进程、主题与影响》一书中介绍了政策的本质特别是教育政策的本质，并在政治、经济以及社会环境中加以分析，考虑了教育政策对国家、对州、对地区的影响。弗朗西斯·C·福勒（Francis C.Fowler）在《教育政策学导论》中系统地探讨了教育政策过程的各个基本环节和制约因素，从多种角度对一些政策案例进行了分析，结合政策过程的不同环节，分析了教育财政、教育市场化等一些重大的教育政策案例的历史、争论焦点和实施效应。

20世纪80年代以来，我国学者逐渐关注教育政策领域的研究，出版了大量的学术著作，如《教育政策学》（袁振国，1996）、《教育政策学》（孙绵涛，1997）、《教育政策法规的理论与实践》（张乐天，2002）、《教育政策的理论与实践》（范国睿，2011）等。近几年中，对教育政策的研究进一步深化。吴遵民在《教育政策国际比较》一书中，阐明研究各国教育政策的意义以及选择六个典型国家的缘由，归纳、分析和梳理了各国教育政策发展取得的经验及存在的问题，分别对各个国家教育政策的发展历史、现状和未来进行了俯瞰式的聚焦，对我国教育政策作了深刻反思和分析，以达到获得借鉴和启示的作用。刘复兴在《国外教育政策研究基本文献讲读》一书中，选编和介绍了欧美主要国家的学者关于公共政策特别是教育政策研究领域具有经典性、代表性和影响力的学术文献，主要涉及四个专题，分别是：教育政策与教育政策分析、教育政策过程、教育政策研究的理论基础与方法论、教育政策与教育改革，对国外公共政策特别是教育政策研究的基本历史线索、基本问题领域、基本理论观点与理论体系有一个比较全面的研究。闵维方和文东茅在《学术的力量：教育研究与政策制定》一书中，通过对北京大学教育学院的11个“为政策的研究”（study for policy）为典型案例，分析了教育研究与政策实践的互动交流：二者相互影响、相互促进。

为了更加科学地把握教育政策的实质，首先要对教育政策进行准确的界定。特勒（Trowler）在《教育政策》一书中将教育政策定义为：“教育政策是有关某种态度的表达，这些表达通常记录于政策文件上。它是用以达成预期目标并应当即遵循的有关教育议题的原则和行动的指南。”我国学者孙绵涛认为教育政策是政治实体为了实现一定的教育目标而制定的行动准则。杨润勇认为教育政策是各级政府组织为了解决所管辖区域中的教育突出问题，按照一定程序制定的行动方案。张新平认为教育政策是国家在某个特定时期内为了教育目标的实现，而作出的战略性和准则性的规定。

综观国内外的研究，几乎所有研究教育政策的专著和论文，都试图给教育政策一个准确的定义，但目前尚未形成统一的界定。不过，我们可以通过分析其中的关键词，把握学者们共同关注的实质性内容，这也有助于我们更好地理解教育政策。本书把教育政策的本质概括为以下几个方面：第一，教育政策的目标取向。教育政策是要为实现一定目标而制定的，任何教育政策的颁布、执行都是为了解决存在的教育问题，服务于社会经济的发展，通过教育政策的价值导向调整教育领域中的问题，促进教育事业的健康发展，培养社会发展所需要的高素质人才。第二，教育政策的表现形式通常会形成规范的政策文本。教育政策是具有指导意义的行为准则，它规定着政策对象应该做什么、不应该做什么和怎么做，它的表现形式必须能够被政策对象接受，所以其往往以文本的形式出现，如法律、法规、计划、规划、纲要、方案等。第三，教育政策具有一定的功能性。一般来说，教育政策具有导向功能、协调功能、分配功能和管理功能。导向功能是指教育政策对教育实践具有引导作用，从而实现政策的价值目标；协调功能主要是指教育发展过程中对某些失衡状态的调节和平衡，维护教育事业的正常运转；分配功能是指对教育资源、利益分配的过程，每一项教育政策都存在把教育资源、教育利益分配给谁的问题，这种对资源和利益的分配功能对社会的稳定发展起着重要作用；管理功能是指运用教育政策手段对社会生活中出现的利益矛盾、教育发展中的问题进行管理和控制。第四，教育政策协调利益分配问题。教育政策是一定社会阶级意志和利益的集中体现，它是各种教育权利和利益关系的协调器，教育政策的重要作用就是解决利益分配与教育权利实现的问题。当面对错综复杂的社会环境，需要制定教育政策并发挥其作用，协调教育利益分配，维护社会问题。第五，教育政策是一个动态发展的过程，其中教育政策的制定、政策的内容、政策的执行等是教育政策不可分割的几个部分，从而形成政策活动的动态发展。

三、私立高等教育

私立高等教育是与公立高等教育并列的两个概念，不同的国家对私立高等教育机构的内涵界定、政策规定以及职能划分等也不尽相同。美国的习惯性提法就是私立高等教育，而我国现阶段往往称之为民办高等教育。虽然称谓有所不同，但这类高校在投资主体、资金来源、管理体制等方面存在一定的共性。

在我国，民办高校的发展始于“社会力量办学”，我国1982年《宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”其中对社会力量举办各种教育事业的规定就是我国民办教育界定的发端。1993年《民办高校设置暂行规定》对“民办高校”的概念进行了界定，指出“本规定所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”。1997年，《社会力量办学条例》中规定“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本条例”，对民办教育发展作出进一步的规范。这个条例于2003年废止，由《民办教育促进法》取代。《民办教育促进法》指出，民办教育是指“国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构”。2016年12月29日，国务院发布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中指出，“社会力量兴办教育是指各种社会力量以捐赠、出资、投资、合作等方式举办或者参与举办法律法规允许的各级各类学校和其他教育机构”。通过对概念的界定，可以梳理出民办高等教育具有以下几个特征：投资主体是国家机构以外的社会组织或者个人，不仅包括企业、社会团体，还包括自然人；投资的来源主要是国家财政性经费以外的其他渠道；投资的方式可以采取捐赠、出资、投资、合作等；投资收益上根据相关法律法规可以选择营利性和非营利性。

美国的私立高等教育与我国的私立高等教育既有相同点，同时也存在一定程度的差别。在办学形式上，美国将私立高等教育分为私立非营利性高校和私立营利性高校，这也是我国目前分类管理改革的方向；在经费来源上，美国私立非营利性高校可以获得大量科研经费的拨款以及捐赠资金，营利性高校以学费收入为主，我国民办高校主要以学费收入为主；在办学质量上，美国有一大批私立非营利性高校办学质量处于世界领先地位，如常青藤联盟中八所高校都是私立非营利性，我国高质量的民办高校相对匮乏。

基于对私立高等教育的界定，本书研究对象为美国私立非营利高校、私立营利性高校和我国的民办高校。同时，私立高等教育又可以分为两类：一类是可以颁发学历文凭的教育机构，一类是非学历文凭的教育机构。本书只研究具有颁发学历文凭资格的教育机构。

四、民办高校营利与非营利

我国民办高校发展始于20世纪80年代，民办高校作为专门的研究对象依然处于探索发展阶段。首先，对民办高等教育发展中存在的主要问题，可以归纳为资金不足、经费来源渠道单一、银行贷款困难等。如吴雪晶通过研究发现，我国民办高等教育投资存在的主要问题包括：国家财政资助不足、民办高校社会声誉不高、吸纳捐赠投入能力有限、学费上涨空间有限、现行体制不利于民办高校获取金融支持、开展对外服务和销售能力薄弱等。张剑波从民办高等教育投资的政策风险、市场风险、财务风险以及教育质量风险的角度进行研究，提出应用政策和法规的手段加以防范和规避。杨德岭和陈万明在对我国民办高等教育现状的分析中指出，资金来源渠道单一是民办高等教育投资的主要问题，其中包括对学费收入过重依赖、政府资助十分微薄、银行贷款艰难、社会捐赠较少、投资收益率低下等。针对营利性与非营利性的研究，石邦宏和王孙禺从制度的角度探讨民办高校营利性与非营利性问题，提出分类界定民办高校的法人性质，分类界定政府对民办高等教育的资金投入。潘懋元等人对民办高校的公益性与营利性进行了探讨，研究指出，民办高校具有非商业投机性、社会效益外溢性，民间投资办学具有公共投资替代性，为了提高社会投资民办高等教育的积极性，应当赋予民办高校一定的营利空间。赵彦志探讨了民办高等教育投资举办者投资教育获得合理回报的问题，通过对相关数据的分析，计算出高等教育投资的社会平均收益率区间，建议明晰民办高校治理结构，最大限度发挥合理回报对投资者的激励作用。邬大光研究了资本市场对民办高等教育经费的保障问题，从营利与非营利的视角探讨在我国逐步放开资本市场，扩大民办教育经费的来源渠道。

其次，针对国外私立高等教育的发展，也做了大量的研究。如马立武分析了第二次世界大战后美国私立大学的发展，指出了私立大学的发展优势、优良传统。上海市教育委员会美国私立大学考察团于2005年对美国非营利性高校进行考察，访问了美国联邦教育部、美国教育促进与自主委员会、美国教育委员会、美国高等教育认证委员会，以及哥伦比亚大学、哈佛大学等，研究了美国私立大学的起源、发展与现状，分析了联邦政府、州政府与私立大学的关系。袁青山研究了美国私立营利性和非营利性高校的分类管理，二者在组织目标、办学理念和运行规则等方面存在较大差异，美国采取不同的政策对二者进行管理，取得了良好的成效。温松岩在对美国私立高等教育发展研究一文中指出，1973年，联邦政府的“佩尔助学金”计划使得营利性高校的学生同样具有可以申请政府教育资助的权利，从而使营利性高校快速发展起来。但由于发展的不规范，给营利性高校发展带来许多负面效应，直到1992年认证制度的发展才使得营利性高校步入正轨。汪峰重点研究了认证制度对营利性高校发展的保障机制，认为美国营利性高校发展壮大的过程离不开认证制度的支撑，在保障营利性高校教学质量、就业质量、教学与服务等方面发挥了重要作用，也为营利性高校经费的充足提供了保障。高小立和周保利以阿波罗教育集团为案例，分析了其教育投资情况，对集团的资产负债、综合收益、市场表现等财务数据进行了详细的分析，深入研究了营利性高校的经费情况。国外学者米切尔·B·鲍尔森在《高等教育财政：理论、研究、政策与实践》一书中系统地介绍了美国公立和私立高等教育收入与支出的发展趋势，从高等教育财政政策的角度阐述了美国高等教育投资的问题，提出了1960—1990年联邦政府大学生资助增长的悖论，对如何解决私立高等教育问题提出展望。Steiner-Khamsi, Gita编著的《The Global Politics of Educational Borrowing and Lending》一书中，从教育政策的全球化与教育资金借贷的角度论述了教育改革问题，书中囊括了多个国家教育发展的政策，并提出私立教育在全球化过程中的重要作用。Hilmer从家庭投资教育的角度论述了学生对公立高校与私立高校的选择问题，比较关键的影响因素是教育财政政策的支持力度与获取条件，从学费的角度论述教育投资回报的问题。David Breneman对美国43个州营利性高等学校的发展历史、投资模式、资金来源、政策支撑等方面进行了较为深入的探讨。

最后，需要特别指出的是，2017年修订后的《民办教育促进法》实施前后，针对民办高校分类管理的研究达到了空前的热度，杨刚要对民办高等教育研究进行了综述，王诺斯等分析了制度创新背景下民办高校的现实困境问题，王鲁刚分析了营利性民办高校的困境并提出解决策略，等等。值得一提的是，《民办教育促进法》修订及相关配套政策颁布前已经在上海、温州等地进行了试点，提供了一些发展思路，如刘珍在《营利性民办学校制度建设的探索——以温州民办教育改革为例》一文中，详细介绍了温州作为国家民办教育综合改革试点城市，创设了营利性民办学校制度的温州样本，为全国启动民办教育分类管理改革提供了一种思路。

综合分析后，现阶段的研究多从借鉴国外营利性高等教育发展经验、我国民办高校发展面临的瓶颈、营利性高校发展的困境等方面展开，理论探讨方面居多。在民办教育分类管理后，我们更多的应从理论探讨向实践调查转变，即调查研究民办高校现实发展情况。在这种背景下，加强民办高校非营利性与营利性的路径选择调研，剖析举办者选择倾向性的影响因素至关重要。

通过对公共政策、教育政策、私立高等教育、民办高校营利与非营利等问题的文献梳理，更加准确地把握了这些问题的实质，理清了教育政策与教育实践的关系，为本书深入分析民办高校营利抑或非营利问题奠定了基础。同时，对现有的研究分析后，虽然我国学术界对民办高校分类管理的研究取得了阶段性的成果，但可以发现，仍然存在一些领域值得深入研究，仍然存在一些问题亟待解决和改进，可以将它们归纳为以下三个方面。

首先，目前针对民办高校分类管理的路径选择，很多学校都持观望的态度，尚缺乏全面系统的研究。本书将从教育政策的视角切入，分析从合理回报到分类管理的法治理念变迁，探讨公办高校、民办非营利高校、民办营利高校的同等法律地位和差别化扶持政策，从而挖掘教育政策对民办高校的指导和规范作用，为我国民办高校作出营利抑或非营利的选择提供一些建议。

其次，在实施分类管理后，对如何规范投资主体、如何保障经费来源、如何完善相关政策等方面的研究还不够深入，这是当前亟待解决的问题。本书将在分析美国私立高等教育投资基本情况的基础上，探讨美国私立高等教育发展的政策动因，探究营利性高校快速发展取得显著成绩，而后又逐渐下滑的历程，分析美国如何有效管理私立营利性高校和私立非营利性高校，力求为我国民办高校的发展提供一些借鉴，切实为分类管理后的政策制定提供一些可行性建议，针对这些问题的解答将构成本书研究的主线。

最后，现有的一些对民办高校政策分析的文章，多从政策的内容等单一层面进行研究，缺乏整体性的考量，缺乏从政策执行的角度进行全面分析。在对中美两国公共政策、教育政策、私立高等教育文献进行梳理的基础上，从政策价值导向、政策环境和政策执行等多个维度提出民办高校政策的分析路径，系统分析民办高校分类管理问题，有助于实现我国民办高校的健康有序发展。