3.2 国有企业管理层激励现状分析

2003年11月，国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，标志着我国国有企业管理层薪酬制度正式步入规范化的轨道，为了能够清晰地呈现出国有企业管理层激励的整体现状，本书选取2003—2014年沪深两市A股上市公司作为研究样本，并进行如下筛选：①剔除金融类企业；②剔除ST、*ST、PT、S、S*ST、SST类样本；③剔除相关变量不全的样本；④为消除极端值的影响，将管理层激励变量在0～1%和99%～100%之间的样本进行Winsorize处理。本书的管理层激励数据主要通过CSMAR数据库、WIND数据库以及手工收集获得，此外还对数据库收集的部分数据与年报进行了比对和更正，最终国有企业样本共有8910个观测值，非国有企业样本共有10723个观测值。

本章主要观测变量及其解释说明如下：

管理层货币薪酬，参照Kato and Long（2006）, Firth et al.（2007），权小峰（2010）和方军雄（2009、2011）对高管薪酬的定义，选择上市公司年报中披露的“薪酬最高的前三位高级管理人员”作为“管理层”，取其平均薪酬作为管理层货币薪酬的衡量指标。同时，也对管理层货币薪酬进行规模化处理，用管理层货币薪酬除以企业主营业务收入总额再乘以10000表示。

管理层相对薪酬，参照陈信元等（2009）、刘春和孙亮（2010）、黎文靖（2012）等的方法，用前三位高级管理人员的人均薪酬与员工人均薪酬的比值表示。

管理层在职消费，参照夏东林（2004）、陈冬华等（2005）和罗宏（2008）对在职消费的计量方式，主要通过查阅上市公司年报附注中“支付的其他与经营活动相关的现金流量”这一明细项目，对其进行手工收集得到在职消费数据。年报中通常会对管理费用中数额较大的项目明细予以披露，而其中部分项目与管理层的在职消费相关，因此我们将与管理层在职消费相关的项目分为八类：办公费、差旅费、企业招待费、通信费、出国培训费、董事会费、交通费和会议费，这些项目最可能成为管理层谋取个人私利的途径，我们将这些明细项目数据进行加总即得到管理层的在职消费数据。

管理层持股，用高级管理人员持股数量占本公司总股本的比例表示。

管理层股权激励计划，企业公布管理层的股权激励计划取1，否则取0。更进一步，将股权激励具体分为限制性股票、股票增值权和股票期权三种形式。

3.2.1 国有企业管理层货币薪酬现状

图3-1是国有企业与非国有企业管理层货币薪酬的对比趋势图。可以看到，在2005年以前，非国有企业管理层的货币薪酬都是高于国有企业管理层的货币薪酬。但随着2006年后《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》《中央企业负责人年度经营业绩考核补充规定》《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》《关于进一步加强中央企业全员业绩考核工作的指导意见》等一系列政策对2003年的《中央企业负责人经营业绩考核办法》政策的完善和细化，国有企业管理层薪酬与企业绩效的联系更加紧密。2006年后，国有企业管理层的货币薪酬开始高于非国有企业管理层的货币薪酬。

图3-2是将国有企业和非国有企业管理层货币薪酬进行规模化后的比对分析图。可以看到，将管理层的货币薪酬按照企业主营业务收入进行规模化后，与图3-1的管理层绝对货币薪酬对比不同，非国有企业管理层货币薪酬指数大约是国有企业管理层货币薪酬指数的一倍。也即是说，当国有企业与非国有企业的管理层都为企业创造相同的财富时，非国有企业管理层获得的报酬是远远高于国有企业管理层的，从而显示了国有企业管理层可能面临激励不足的境况，这与我国国有企业管理层长期受到薪酬管制的背景是密切相关的。

从图3-3中关于国有企业与非国有企业管理层相对薪酬比较分析可以看出，国有企业管理层相对薪酬是显著低于非国有企业管理层相对薪酬的。但从2003年起，《中央企业负责人经营业绩考核办法》颁布后，国有企业管理层薪酬与普通职工薪酬之间的差距逐步扩大，直至2010年后，国有企业管理层薪酬与普通职工之间的薪酬差距才逐步缩小，这可能与2009年9月人力资源和社会保障部、中央组织部、监察部、财政部、审计署、国有资产监督管理委员会联合下发的《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》，将中央国有企业负责人的基本薪酬与普通员工薪酬进行挂钩，限定了国有企业负责人与普通员工之间薪酬差距的倍数有关。

表3-2为上市公司管理层货币薪酬的统计性描述分析，我们将这些上市公司按照一定的特征进行分类，并对各组内部的差异进行比较分析。具体的，我们将所有上市公司分为国有企业和非国有企业两类，进一步，我们将国有上市公司按照企业的功能定位、政府的控制程度以及控制层级分为充分竞争性行业和非充分竞争性行业的国有企业、政府直接持股和政府间接持股的国有企业、中央和地方的国有企业三类。从表3-2可以看到，国有企业管理层货币薪酬的均值和中位数都显著小于非国有企业管理层的货币薪酬，表明国有企业管理层薪酬可能面临管制。将国有企业进一步分类进行比较，可以看到：首先，主业处于充分竞争性行业的国有企业管理层的货币薪酬均值高于主业处于非充分竞争性行业的国有企业管理层的货币薪酬均值，但中位数比较却是后者大于前者，并且两种比较方法都没有形成统计意义上显著的差异；其次，由于政府与企业之间并无层级的间隔，政府对直接持股企业管理层的监督和干预会更为严格，因而导致其货币薪酬无论是在均值比较还是中位数比较中均显著的低于政府间接持股的国有企业管理层；最后，无论是均值比较还是中位数比较，中央国有企业管理层的货币薪酬都显著高于地方国有企业管理层的货币薪酬，这可能是由于中央国有企业掌控了更多的政治和经济资源，其企业的经营效益更高，因而能向管理层提供更多的货币薪酬，而地方国有企业更注重经营绩效和成本的控制，因而向管理层发放了更低的货币薪酬。

3.2.2 国有企业管理层股权激励现状

2005年4月中国证监会发布的《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，以及《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》对相关股权激励条款的修订，为我国管理层股权激励方案的实施在法律环境和制度环境方面营造了良好的基础。同时，2006年国有资产监督管理委员会、财政部、证监会等相关部门颁布的《上市公司股权激励管理办法》和《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》标志着我国上市公司的股权激励制度及其配套措施的规范和完善。从上市公司管理层股权激励的描述性统计分析来看（见表3-3），无论是在管理层持股份额还是上市公司宣布股权激励计划，国有企业的均值和中位数都显著小于非国有企业，导致这种现象的产生有两方面的原因：一是国有企业所承担的政策性负担削弱了管理层努力程度与公司利润和公司股价之间的关系，国有企业收益的不确定性降低了管理层股权激励的效果。二是国有企业管理层行政任命的方式也与股权激励制度存在矛盾。首先，政府任命的管理层实行的是轮岗制度，其在企业的管理职位会有一定的任期，到期之后便会转到其他的企业或政府部门任职，这与股权激励注重企业长期发展的理念相违背；其次，政府任命的管理层的人事档案人仍留在政府，如果其通过在国有企业内工作的方式获得了股权激励，那么相对于其他政府工作人员来说是不公平的，这样拉大了官员之间的薪酬差距；最后，政府任命的管理层更看重在职消费和政治晋升等隐性激励，这与股权激励将企业价值与管理层显性激励相绑定的初衷违背，这导致股权激励可能并不会发挥相应的激励作用。肖婷婷（2015）指出，国外国有企业对管理层股票期权的激励采用的是比较慎重的策略。虽然股票期权相对于传统的长期激励薪酬而言存在优势，但在国外垄断性、亏损性、公益性国有企业中实施股票期权制度的并不多见，即使是处于市场充分竞争性领域的国有企业，实施股票期权激励的管理层也仅限于具有职业背景的高管，而对于行政任命的高管实行的是公务员工资制度，这可能是由于国有企业管理层薪酬与绩效的相关度远远不及民营企业有关。

表3-4显示，自2006年颁布《上市公司股权激励管理办法》和《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》起，截至2014年年底，共有756家上市公司公布了股权激励方案，各年宣布股权激励方案的上市公司数量逐年增多，占上市公司的比重也逐年增加。2014年大约有6.37%的上市公司宣布了股权激励计划，从这个数字看来，股权激励在我国的应用相较于欧美发达国家还有不小的差距。在2006—2014年累计公布股权激励计划的756家上市公司中，有84家是国有企业，其余的672家为非国有企业，可见由于受国有企业相关行政因素的影响，股权激励计划在国有企业中的运用并不多。

表3-5显示，股权激励的具体标的可以分为股票增值权、股票期权、限制性股票三种形式，2006—2014年公布股权激励预案的756家公司中，有9家采用了股票增值权激励方式，442家采用了股票期权激励方式，305家采用了限制性股票激励方式，占比分别为1.19%、58.47%、40.34%，可见我国股权激励方式主要为股票期权和限制性股票两种。

3.2.3 国有企业管理层在职消费现状

表3-6为上市公司管理层在职消费的描述性统计分析。同样的，我们将所有上市公司分为国有企业和非国有企业两类，进一步，我们将国有上市公司按照企业的功能定位、政府的控制程度以及控制层级分为充分竞争性行业和非充分竞争性行业的国有企业、政府直接持股和政府间接持股的国有企业、中央和地方的国有企业三类。由于国有企业管理层货币薪酬受到政府的管制，因此国有企业的管理层有更大的动机通过在职消费的方式谋取私人利益，因而国有企业管理层的在职消费无论是均值还是中位数都显著高于非国有企业。进一步来看，主业处于充分竞争性行业的国有企业管理层的在职消费显著高于主业处于非充分竞争性行业的国有企业管理层的在职消费；政府间接持股的国有企业管理层的在职消费显著高于政府直接持股的国有企业管理层的在职消费，这可能是因为政府间接持股的公司由于政府与企业间还存在了诸如国有企业集团公司等控股公司，因而相较于政府直接持股的公司，这类企业受到的监督较小，因而在职消费更多；无论从均值还是中位数来看，中央国有企业管理层的在职消费都大于地方国有企业管理层的在职消费，这可能是因为中央企业掌控了较多的政治和经济资源，并承担了较重的政治目标任务，因此其管理层可能更看重在职消费，而地方国有企业的运营更偏向市场化经营，因而其管理层对在职消费就可能不太看重。

3.2.4 国有企业管理层激励制度的突出问题

从上述关于国有企业管理层激励的描述性统计分析中，笔者发现我国国有企业管理层的薪酬制度还存在着以下突出问题：

（1）国有企业管理层薪酬差异化的管制模式亟待完善

在对国有企业管理层薪酬的具体管理方式上，欧美国家普遍会根据国有企业所有权、功能定位和垄断地位等的不同，实施差异化的薪酬管理模式。例如对于水利、电力、铁路、邮政、港口等公益类国有企业，以及亏损或经营困难的企业，往往由国家全资持股或控股，其管理层的薪酬水平也参照公务员工资标准，或高于公务员工资水平的1～2倍；又如对于主业处于充分竞争性行业的国有企业或者具有较强盈利能力的国有企业，其管理层薪酬水平多参考市场化水平进行确定。关于国有企业管理层市场化薪酬的确定，美国政府会邀请第三方机构对国内同行业、相似规模的民营企业进行薪酬调查和分析，对于市场紧缺性管理人才，采用高于市场价格的薪酬水平；对于竞争能力一般或可被替代的管理人员，采用等于或低于市场水平的薪酬。

相较而言，我国国有企业数量庞大，涉及的经营范围较为广泛，经营模式较为多样，国有企业最终承担的政治目标、社会目标和企业目标也各不相同，这些方面与国外国有企业存在较大的不同。如此数量庞大和种类多样的国有企业体系，使得国有资产监督管理部门在信息获得的及时性和准确性方面存在天然的劣势，并且无法逐一考察和判断管理层的行为，从而很难与管理层签订具有个性化特征的薪酬契约。并且，由于大部分国有企业都承担了较重的政策性负担，管理层的努力程度与企业业绩之间的关联关系进一步的模糊，这就使得国有资产监督管理部门、国有企业、国有企业管理层三者之间的信息不对称程度更加严重，因而我们可以看到我国国有企业管理层的薪酬管理体制更倾向于整齐划一的模式。

然而，我国国有企业数量庞大，业务多元，企业业绩的好坏不能一概而论。有些企业承担了政府交予的较重的政策性任务，或是因经营业务处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，亦或是处于自然垄断的行业，具备这些特征的国有企业应与主业处于完全竞争性行业的国有企业相区分。以前缺乏多样性的薪酬管理体制严重影响了国有企业管理层工作的积极性和国有企业的发展，因而亟需对我国国有企业以及其管理层进行更加细致的研究和划分，实行差异化的管制。

2014年8月，中共中央政治局审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》,2015年1月1日正式实施，这份薪酬制度方案改革的核心内容是明确了下一步中央国有企业负责人薪酬将采取差异化的薪酬管制模式，综合考虑国有企业管理层当期业绩和中长期的发展状况，重点对行政任命的中央国有企业的负责人以及部分垄断性的高收入行业的中央国有企业负责人的薪酬实施限高，从而达到抑制中央国有企业管理层过高薪酬和缩小与普通职工收入差距的目的。2015年12月，国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、财政部联合颁布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》也明确了应根据不同国有企业的功能定位，进行分类管理和实施差异化的考核标准，具体将国有企业分为主业处于充分竞争性行业的商业类国有企业、具有特殊功能或处于自然垄断的商业类国有企业以及公益类国有企业三类。虽然这些关于国有企业管理层薪酬差异化管制政策的推出有利于我国国有企业的进一步深化改革，但这仅仅是起步阶段，仍有许多具体的实施细节需要细化和完善。

（2）国有企业管理层多为政府行政任命，市场化薪酬制度难以推进

政府行政任命的管理层是指通过组织部任命、上级委派或调任等行政任命方式选拔的管理层。虽然中央政府大力推行国有企业去行政化的改革，逐步取消国有企业负责人的行政级别制度，但实际上这种改革的效果并不明显，国有企业管理层的任命权仍然在政府手中，国有企业管理层仍有各级党委的组织部管辖，中央政府和地方政府分别拥有中央和地方国有企业管理层的任命权，相应国有企业管理层职位的行政级别依旧存在。中央国有企业大多隶属于国务院专业部委的下属企业，其负责人主要由各自所属部委的领导转任，因此经政府部门转任的管理层自然拥有相应的行政级别。

以中央国有企业为例，排名前53名的为副部级中央国有企业，这些企业的管理层主要由中央组织部和国有资产监督管理委员会企业领导人员管理一局共同任命，并按照副部级相关的标准进行管理；除此而外的中央国有企业都为正厅级，由国有资产监督管理委员会企业领导人员管理二局任命，并按照正厅级相关的标准进行管理。自国有资产监督管理委员会成立以来，中央国有企业领导人的任命权逐渐由组织部转向国有资产监督管理委员会，形成了一套国有资产监督管理委员会为主，中央组织部为辅的中央国有企业领导人人事管理体系。

在国有企业人员流动方面，早在1990年中共中央出台的《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》中就已经指出，中央和地方党政机关间、党政机关和国有企业事业单位间的官员可以相互交流和选任。除此而外，《中华人民共和国公务员法》也明确规定公务员可以同国有企业中从事公务的人员进行交流，这些法律法规的相关规定也为政府行政任命国有企业管理层提供了政策上的依据。现实中，政府官员与国有企业管理层人员之间相互调动的例子也不少。如2007年，中国第一汽车集团公司总经理、党委副书记、集团董事长竺延风调任吉林省委常委、副省长等职务，2015年又被调任至东风汽车公司董事长、党委书记等职务，职位上经历了从国有企业负责人到地方政府领导人，再由地方政府领导人转任国有企业负责人的过程。又如李小鹏2008年6月由中国华能集团总经理调任山西省副省长、省委副书记、省长等职务。

这种行政任命国有企业管理层的方式可能导致以下后果：首先，政府任命的管理层具有官员的特征，实行的是轮岗制度，其在企业的管理职位会有一定的任职期限，任职到期之后便会转到其他的企业或政府部门任职，这种有时限的任期要求与企业长期发展的目标会有冲突，政府任命的管理层在任期内可能更关注的是自己的政治晋升，而非企业的长期发展，使得他们在做企业决策时更看重政治目标而非经济效益目标。其次，政府任命的管理层的人事档案仍留在政府，属于政府官员，但其从企业所获得薪酬补偿的水平是远远高于同级别官员从政府部门所得的报酬的，这就会导致官员之间薪酬差距的拉大，从而导致不公平情绪的蔓延，进而使政府部门的官员都想调任企业任职。最后，政府任命的管理层更看重政治晋升带来的权力和地位上的提升，当国有企业薪酬面临管制时，并且政治抱负也不能实现时，其更可能会利用手中的权力，通过诸如过度在职消费等行为为自身谋取利益，从而损害企业价值。以上三点表明政府任命管理层的管理方式可能导致市场自发的经理人选聘制度和市场化薪酬制度无法实施。

（3）管理层激励结构不合理

根据韬睿咨询公司全球总薪酬报告，2008年法国、爱尔兰、意大利、荷兰、英国等欧洲国家的股票薪酬大约占管理层薪酬总额的19.3%，而美国管理层股票薪酬占其总薪酬的比例大约为45.9%，管理层薪酬结构的合理能够保证企业短期和长期目标共同实现。

2004年11月，国有资产监督管理委员会发布《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》，强调中央国有企业负责人的薪酬应由基础薪酬、绩效薪酬和中长期激励薪酬共同组成。2014年8月，中共中央政治局审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，中央国有企业负责人薪酬由过往的基本年薪和绩效年薪两部分构，调整为由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分共同构成。可以看到，国有企业薪酬激励制度除了关注管理层的基础年薪和绩效年薪等短期激励外，同时也关注企业的中长期激励或任期激励，试图通过完善薪酬结构实现企业的长期目标，但在相关文件中对中长期激励或者任期激励具体应该怎样实施缺乏详细的解释说明。这也就导致了我们前文关于国有企业股权激励统计性描述结果的产生，不论是从管理层持股还是实施股权激励计划来看，国有企业的股权激励程度都是远远低于非国有企业的，因此国有企业管理层的激励方式主要以短期的货币激励为主，缺乏管理层长期激励手段，这样的薪酬结构势必会造成国有企业管理层的短视化行为，忽视企业的长期效益，损害了公司的价值。同时，在我国国有企业管理层货币薪酬面临管制的环境下，在职消费和政治晋升也成为国有企业管理层追逐的目标。

（4）国有企业管理层薪酬缺乏完善的信息披露制度和监管体系

对国有企业管理层薪酬的详细披露，既能满足公众作为国有资产所有人的相关知情权需求，又能作为一种有效防范国有资产流失和约束管理层行为的手段。然而，与西方发达国家相比，无论是我国的国有企业还是民营企业，其管理层薪酬信息的披露还存在着较多的缺陷。

外国国有企业对管理层的薪酬政策和水平都会进行翔实、有序的披露，披露的信息内容包括付薪理念和依据、薪酬战略、薪酬政策、薪酬结构和薪酬水平等，甚至关于个人情况的信息披露，披露的方式主要包括公司年报、公司网站等。如美国大多数国有企业会在年报中披露国有企业管理层的政策、依据、水平和基于管理层个人信息的薪酬考虑等信息，即使是未披露管理层薪酬信息的企业，也可以根据《信息自由法案》通过直接向国有企业询问的方式获得管理层薪酬的相关信息。又如，瑞典要求国有企业管理层薪酬需按照上市公司的规则向社会报告，报告内容包括工资、福利和遣散费。再如，2003年欧盟要求欧盟报告中的所有企业公布个人薪酬的详细信息，到2014年，许多企业已经习惯股东和公众有权知晓CEO和其他管理层人员的收入，并且公布得越详尽越好。

反观我国国有企业管理层的薪酬披露制度，如果隶属于中央或地方的国有企业没有上市，则普通公众很难获取这类国有企业的年报，因而无法获知管理层的薪酬信息，未上市的国有企业在其官方网站上也很少披露管理层的薪酬信息。即使是国有上市公司，其年报也缺乏诸如管理层职务消费、国有企业关联股东或关联方管理层的薪酬信息。同时，公众对国有上市公司管理层薪酬的决定程序也不甚了解，诸如公司对管理层达到预期目标的期望水平、业绩的考核指标，以及达到目标后的薪酬水平和具体支付形式等内容。在对国有企业管理层薪酬的监管方面，也存在诸多的问题，如部分国有企业管理层薪酬监管主体不明确、监管的程序执行不到位，监管主体对不同国有企业所实施的监管尺度也不一致，同时各监管主体间也缺乏统筹协调的机制，大多数国有企业的内部监管机构几乎无作用。