3.1 中国国有企业管理层激励制度的变迁

3.1.1 国有企业改革与管理层激励制度调整的总体概况

国有企业管理层激励机制的变迁内生于国有企业改革，随着国有企业改革目标的变动而进行着不断地调整。按照目前多数文献对国有企业改革阶段的划分，我们将国有企业管理层激励制度的调整分为发展、规范、完善三个主要阶段。

3.1.1.1 发展阶段（1978—1992年）

1978年12月至1984年9月是以政府“放权让利”为特征的扩大企业自主权阶段。1978年12月召开的十一届三中全会提出了“要认真解决政企不分、以党代政、以政代企的现象，调整国家和企业之间的关系，让企业在经营过程中具有更多的自主权，增强企业活力”。1984年5月国务院颁布的《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，主要通过利润留存、经济责任制、利改税等具体办法对企业进一步放权，在对国家保证固有上缴数量的同时，保证企业具有一定的财力和自主权，对企业经营者和员工实施物质激励，起到短期激励的作用。当然，该阶段整体的激励机制仍带有浓厚的行政色彩，精神激励作用弱，晋升激励作用强。

1984年10月至1992年12月是以“两权分离”为特征的承包经营责任制阶段。1984年10月十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了生产资料所有权与经营权分离的改革思路。从1986年起，大中型国有企业开始尝试承包经营责任制，在企业向国家上缴了固定数量的利润后，可以对剩余利润进行自由处置。企业能够利用留存利润对企业实施改造、推进技术进步、促进对企业经营者和员工的激励。1986年12月国务院颁布的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》鼓励企业实行厂长负责制、承包经营责任制，并规定企业经营者的工资可以高于本企业职工年平均收入的1～3倍，人力资本的价值开始显现。1988年2月国务院颁布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定了当企业经营者的合同目标未达成时，经营者的收入的扣减幅度以及应承担的相关经济责任。1989年党的十三届五中全会通过的《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》指出，企业承包经营责任制有利于调动企业经营者和员工的生产积极性，应该继续坚持。因而，1989—1992年国有企业改革的主导思路仍然是完善企业承包经营责任制。

从1978—1992年国有企业改革的发展历程来看，国有企业的所有权和经营权形成一定的分离，以企业承包经营责任制、租赁制、股份制为主的企业发展形式逐步建立，将企业留存利润交给企业自由处置的方式有效地激励了企业经营者和员工的积极性，企业职工的收入与企业利润挂钩，提升了企业的业绩，在承包经营责任制的思维下，我国经营者的激励机制开始形成。当然，我们可以注意到这一阶段政府和企业间的关系仍然十分紧密，企业的自主经营权仍无法充分落实，市场机制尚未形成，经营者薪酬与企业经营成果的相关度较弱，行政激励仍具有显著的作用。

3.1.1.2 规范阶段（1993—2002年）

1992年邓小平同志的南方谈话和十四大提出的关于建设社会主义市场经济体制的要求，标志着国有企业改革从放权让利、两权分离的阶段进入以建立现代企业制度和实施国有企业战略性改组为特征的新阶段。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出了国有企业改革的目标和方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在此背景下，多数国有企业已按照《中华人民共和国公司法》进行注册，国有企业从形式上形成了所有权和经营权分离的委托代理机制，股东大会、董事会和监事会等机构逐步建立，公司治理机制从行政化的治理模式逐步向市场化的治理模式转变，这表明了我国国有企业改革的全面展开。

1997年9月召开的十五大强调要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式，从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组。1999年9月党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出国有企业应该有进有退，积极探索公有制的多种有效实现形式，大力发展股份制和混合所有制经济。这意味着国有企业公司化改制的要求进一步明确。

这一阶段国有企业激励制度也由承包经营责任制转变为年薪制，并向多元化发展。1992年，国务院和劳动部联合发布的《关于改进完善全民所有制企业经营者收入分配办法的意见》，提出应将企业经营者收入和企业绩效联系起来，并将国有企业资产保值增值作为管理层收入确定的重要依据。1992年6月，上海市轻工局决定在英雄金笔厂等4家企业率先实行经营者年薪制试点，将经营者的年薪确定为1万～2万元。1994年，劳动部制定了《企业经营者年薪制试行办法》，但因故没有颁布执行。同年，深圳、北京、江苏、广东、河南、辽宁、浙江、湖南、湖北等地也开展了关于企业经营者年薪制的试点工作。1995年，国有资产管理局开始实施国有资产保值增值考核，将新增绩效工资与资产的保值增值结合考察。同年，财政部根据国有企业监管要求和财务制度规定公布了企业经济效益评价指标体系，其中包括资本收益率、销售利润率、总资产报酬率等十项指标。1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确提出建立与现代企业制度相适应的收入分配制度，实行董事会、管理层成员按照各自职责和贡献获取报酬的办法，鼓励按劳分配，可适当拉开收入差距，允许资本、技术等生产要素参与收入分配。在此阶段，国有企业可以继续实施经营者年薪制度，并可同时引入经营人员持股等多重股权激励机制，极大地提高了经营者和员工的工作积极性。

该阶段年薪制的实施有利于提升企业经营者的工作效率，体现了企业经营者与企业利益共享、风险共担的思路，对企业经营者起到了极大的激励效果。但年薪制的试点也同时带来了一些问题。首先，年薪制的实施扩大了企业经营者与普通员工的收入差距，影响了普通员工的工作效率，从而不利于企业绩效。其次，企业经营者的年薪制定标准是以普通员工的工资收入为基础的，这也会导致经营者和员工之间难以形成平衡，激励不到位的现象时有发生。最后，年薪制的绩效考评体系也不完善，造成企业经营者过度重视企业的短期绩效，而忽视企业长期发展，从而造成经营者的短视行为。因此，年薪制的激励机制有待进一步完善。

3.1.1.3 完善阶段（2003年至今）

2002年，党的十六大报告提出“要建立中央政府和地方政府分别代表履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年3月，国有资产监督管理委员会正式成立，随后各地方的国有资产监督管理委员会也逐步成立，中央政府和地方政府分级管理资产、人员和具体事务的两级国有资产管理体制逐步形成。2007年，党的十七大报告指出“要深化国有企业公司制、股份制的改革，健全现代企业制度，优化国有企业经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出经济体制改革的重点是处理好政府和市场间的关系，使市场在资源配置过程中起到决定性作用；在企业制度方面，推动和完善国有企业现代企业制度，准确界定不同国有企业功能，加大国有资本对公益性企业的投入，继续对自然垄断行业实施控股。2015年9月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，对深化国有企业改革做出重大部署，随后，深化国有企业改革“1+N”顶层设计系列文件逐步构建完成。2016年12月，国有资产监督管理委员会印发了《中央企业负责人经营业绩考核办法》，指出应基于企业功能定位实行分类考核，提高中央企业负责人业绩考核的科学性和针对性，以贯彻党中央、国务院关于深化国有企业改革和中央企业负责人薪酬制度改革的重大部署。

在改革完善阶段，国有企业从建立现代企业制度、实施国有企业战略性改组，逐步到建立现代企业产权制度，可以说经历了一次与传统改革有根本区别的突破性变革，它是以产权为中心，克服了国有企业所有者缺位的弊端，从政企分开到政资分开，从单一的高度集中的产权模式到多元化的产权模式。现代企业制度的建立明晰了产权的关系，发挥了产权的激励和约束效用，有效地激励了职工的主观能动性。同时，对根据国有企业功能界定分类实施的改革、发展和监督，也符合现代企业多元化的发展需求。

在国有企业薪酬激励政策方面，2003年11月，国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，指出会考虑中央不同国有企业在行业、规模、资产质量和发展基础上的差异性，制定共性要求和个性要求相结合的考核指标体系，将经营者的年薪和绩效挂钩，并把利润总额和净资产收益作为年度考核的主要指标，最大程度上的激励国有企业经营者的工作绩效。2004年11月，国有资产监督管理委员会再次发布《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》，强调中央企业负责人的薪酬应由基础薪酬、绩效薪酬和中长期激励薪酬共同组成。其中，基础薪酬由企业的经营规模、经营管理难度等因素综合决定，绩效薪酬采取与经营业绩挂钩的方式进行确定，中长期激励薪酬主要指股票激励。2006年12月，国有资产监督管理委员会再次下发《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，对具体内容进行了细化。2007年12月、2008年2月，国有资产监督管理委员会又相继颁布了《中央企业负责人年度经营业绩考核补充规定》，对分类指标进行了细化，增加了约束性指标，修改了未完成考核目标的计分办法。2008年8月，国有资产监督管理委员会规定《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》开始实施，将按照优、良、中、低、差五个等级对中央企业进行综合绩效评价，评价结果将成为中央企业负责人年度和任期考核的重要参考指标。2009年10月，国有资产监督管理委员会发布了《关于进一步加强中央企业全员业绩考核工作的指导意见》，指出要充分认识和加强中央企业全员业绩考核工作的重要性，正确把握全员业绩考核工作的原则，全面落实全员业绩考核工作的要求。

年薪制的确立以及国有企业经营者激励机制的完善有效地激励了企业经营者的工作热情，国有企业的经营绩效获得了大幅度的改善，经营者收入与企业业绩挂钩的模式也使得国有企业的经营者收入大幅度提升。但与此同时，国有企业经营者薪酬水平与管理者的自身能力以及其工作努力程度不符、国有企业经营者的薪酬具有向下的刚性、国有企业经营者与普通员工的收入差距过大等现象，都伴随着国有企业管理层薪酬水平的持续上升，引发了社会公众的质疑和强烈不满。

随着金融危机的爆发，我国国有企业业绩普遍下滑，经济环境持续恶化，2009年2月财政部下发了《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法（征求意见稿）》，规定国有金融企业负责人的最高年薪不得超过280万元，以避免收入分配的不均。2009年9月，人力资源和社会保障部、中央组织部、监察部、财政部、审计署、国有资产监督管理委员会联合下发了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》，强调应坚持政府监管与市场调节相结合，主要从适用范围、薪酬规范管理的基本原则以及薪酬的结构和水平等多方面对中央国有企业负责人的薪酬做出规范，最终促使国有企业管理层激励制度做到结构合理、水平适当、管理规范，将中央国有企业负责人的基本薪酬与普通员工薪酬进行挂钩，限定了负责人与普通员工之间薪酬差距的倍数，因而也被称为中国版的“限薪令”。2012年12月，国有资产监督管理委员会发布了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，旨在切实履行企业国有资产出资人职责，促使国有企业建立有效的激励和约束机制。

2014年8月，中共中央政治局审议通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，中央国有企业负责人薪酬由过往的基本年薪和绩效年薪两部分，调整为基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分。具体的薪酬制度改革方案包括了“完善制度、调整结构、加强监管、调节水平、规范待遇”五个方面的内容。其中最核心的内容是明确了下一步中央国有企业负责人薪酬将采取差异化的薪酬管制模式，综合考虑国有企业管理层当期业绩和中长期的发展状况，重点对行政任命的中央国有企业的负责人以及部分垄断性的高收入行业的中央国有企业负责人薪酬水平实施限高，从而达到抑制中央国有企业管理层过高薪酬和缩小与普通职工收入差距的目的。

2015年1月1日，《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》正式实施，首批改革的企业涉及72家中央国有企业的管理层。2015年12月，国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、财政部联合颁布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》也明确了应根据不同国有企业的功能定位，实施差异化的考核标准，对于处于充分竞争性行业和领域的商业类国有企业，考核的重点应为经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力；对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，应合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核；对于公益类的国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力。

总的看来，我国国有企业的薪酬激励制度在该阶段发生了较大的变化，已经建立起了市场经济环境下基于效率为目标的管理层薪酬结构体系，并且管理层薪酬的结构呈现多元化、中长期激励相结合的结构特点，同时针对国有企业管理层薪酬的差异化管制模式也将成为未来我国管理层薪酬激励制度改革的重点。

3.1.2 国有企业管理层股权激励制度调整概况

我国国有企业管理层股权激励制度的变迁大致可以分为以下三个阶段：

3.1.2.1 管理层持股阶段（1978—1998年）

在我国，管理层持股有着自身特定的历史背景。20世纪80年代改革开放以后，一部分乡镇集体企业和少数国有企业开始探索多种所有制混合的企业形式，企业的内部集资是当时企业产权改革最常用的方式，由此，便形成了企业内部职工持股，而当时的国家政策总体看来是鼓励国有企业改制过程中设置一部分内部职工股。企业内部职工股的发行主要有两种模式：一种是在有个人购买额度限制的条件下，企业内部职工使用自己的资金购买企业对内发行的股票；另一种是企业依据职工的工作业绩分配股票数量，而购买股票的资金来自于企业早期的留存利润。之后国家对企业内部职工股的发行进行了规范。1989年6月，中国人民银行发布了《中国人民银行关于加强企业内部集资管理的通知》，要求对企业内部集资行为实行统一管理、分级审批、额度限制的规范。1992年，国家经济体制改革委员会颁布的《股份有限公司规范意见》也要求企业定向募集资金所形成的企业内部职工股不得超过公司股份发行总额的20%，后来下调至2.5%，并规定这部分股权需在配售后满3年才能上市转让。

在经历一系列规范过后，部分实行股份制改革的企业成为了上市公司，企业原来通过内部集资形成的职工持股也成为了上市公司的内部职工股，而内部职工股的上市转让给一批人带来了巨额财富，从而促使许多没有获得发行额度的公司也私下向职工发行认股权证。1993年4月，国家经济体制改革委员会发布了《关于制止发行内部职工股不规范做法的通知》。1994年6月，国家经济体制改革委员会又发布了《关于立即停止审批定向募集股份有限公司并重申停止审批和发行内部职工股的通知》。1995年10月，中国证监会在《关于对股票发行中若干问题处理意见的通知》中指出：若新股发行的公司其内部职工股具备发行额度，经审查后，内部职工股可随新股一起上市流通；若新股发行的公司其内部职工股不具备发行额度，则内部职工股需在新股发行三年后才具备流通资格。1996年12月，证监会发布的《关于股票发行工作若干规定的通知》规定，原定向募集公司经批准转为社会公开募集公司时，从新股发行之日起满三年，其内部职工股才能上市交易；对于采取募集设立的股份公司，其职工可按照不超过社会公众股10%的比例认购本公司股票，但人均不能超过5000股。由于企业内部职工股逐渐成为某些人非法获取私有收益的方式，1998年11月证监会发布了《关于停止发行公司职工股的通知》，禁止所有新上市企业发行内部职工股。所以，现阶段企业管理层所持有的公司股份主要源于企业创业阶段管理层的原始股，少部分是通过奖励形式获得的，通过企业内部职工股方式形成的管理层持股已不存在。

3.1.2.2 股权激励探索阶段（1999—2005年）

1980年后实施的承包经营责任制，按照所有权和经营权相分离的原则，通过签订承包经营合同的形式，确定国有企业与国家之间的权、责、利关系，从而实现企业自主经营、自负盈亏的状态，在企业向国家上缴了固定数量的利润后，企业可以对剩余利润进行自由处置，从一定程度上激励了国有企业经营者的工作积极性。但这种激励方式具有短期化激励特征，并存在诸多的问题，1992年后，承包经营责任制已经不再实施，转而发展成为经营者年薪制。年薪制的实施有利于提升企业经营者的工作效率，体现了企业经营者与企业利益共享、风险共担的思路，对企业经营者起到了极大的激励效果，但这种激励方式仍是一种短期化的激励契约，无法将国有企业经营者的利益与企业长期发展绑定起来。因而，我国上市公司在该阶段开始对股票期权激励制度进行了积极地探索，但由于法律和制度环境的制约，该阶段的股权激励措施难以发挥其应有的效果。

1999年9月，党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，其中特别指出，国有企业可以继续企业经营者年薪制和管理层持股等分配方式，这是中央首次将持有股权的激励方式作为国有企业经营者的激励机制。2001年3月发布的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，对国有上市公司负责人和技术骨干，除了实施年薪制之外，还可以试行期权制，这在政策上进一步鼓励了股票期权激励模式的实施。2003年11月国有资产监督管理委员会发布的《关于规范国有企业改制工作的意见》和2004年4月国有资产监督管理委员会和科学技术部发布的《关于高新技术中央企业开展股权激励试点工作的通知》，对管理层收购和股权激励试点工作做出了一系列具体的规定。但由于管理层收购过程中的不规范行为，导致了较为严重的国有资产流失问题。2005年4月，国有资产监督管理委员会发布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》停止了国有企业管理层收购的行为。直至2006年1月，国有资产监督管理委员会发布《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》，国有企业管理层收购行为再次放开，但严格控制企业管理层通过增资扩股持股。

在这一阶段，我国上市公司对管理层的股权激励方式进行了积极的探索，并形成了9种股权激励方式，包括业绩股票、股票增值权、经理层购股、管理层收购、变相股票期权、虚拟股票、延期支付计划、经营者参股关联企业和复合股权激励等。表3-1对这些股权激励模式进行了简要描述。

从表3-1可以看出，该阶段上市公司的股权激励方式丰富多样，表明上市公司对股权激励这种中长期激励模式有着强烈的需求。但由于我国上市公司股权分置的问题，以及《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》等相关法律法规的不完善，以上股权激励模式能够真正达到实施效果的并不多，很多股权激励方案在制定后就没有实施，即使进入实施阶段，涉及的股票数量也较少，因而难以达到预期的激励效果。

3.1.2.3 股权激励发展阶段（2006年至今）

2006年后，我国上市公司的管理层股权激励机制在法律环境、制度环境、会计环境、税收环境等方面逐步完善，上市公司的股权激励机制进入新的发展阶段。

法律环境方面，2005年修订前的《中华人民共和国公司法》规定“公司不得收购本公司的股票，但为减少公司资本而注销股份或者与持有本公司股票的其他公司合并时除外，并且公司购回的股票必须在十日内注销”。即上市公司不得持有本公司的股票，那么股票期权激励的股票来源问题在旧的法律规定下无法解决。而2005年修订的《中华人民共和国公司法》在上市公司回购本公司股票方面作了修订，增加了上市公司可以回购股份的条款，并允许对回购的股份在一定期限内持有，还确认了上市公司可以将回购股票做为员工奖励，但不得超过本公司已发行股份总额的5%，股票期权激励的股票来源问题得以解决。

在股票期权的相关股票流通方面，修订前的《中华人民共和国公司法》规定“发起人持有的本公司股份，自公司成立之日起三年内不得转让。公司董事、监事、经理应当向公司申报所持有的本公司股份，并在任职期间不得转让”。修订前的《中华人民共和国证券法》也规定“高管人员不得买入或卖出本公司股票”。股票期权的最终激励方式是让管理层在期权到期时转换成股票，通过出售股票实现股票期权激励的预期收益，但修订前的《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》都阻碍了上市公司管理层在任职期间将股票期权折现，这导致股票期权计划的激励效果受到了严重的制约。修订后的《中华人民共和国公司法》规定“公司管理层所持本公司股份自公司上市交易之日起一年内不得转让，并且管理层在任职期间每年转让的股份不得超过其所持有本公司股份的25%，管理层离职半年内也不得转让所持有的股票”。修订后的《中华人民共和国证券法》也放宽了股权激励对象转让本公司股票在时间上的限制。我们可以看到，修订后的《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》虽然对管理层在任职期间的股票转让进行了一定的限制，但相对于旧的规定有一定程度上的放宽，这种限制已不再对上市公司实施股权激励计划构成障碍。

制度环境方面，在我国股票市场发展初期，基于稳定股票市场和为国有企业改革脱困的考虑，上市公司的股票被划分为流通股和非流通股两种。非流通股是指上市公司不能在交易市场上自由买卖的股票，包括国家股、发起法人股、外资法人股、募集法人股、内部职工股等；而流通股是指可以在交易市场自由流动的股份，分为A股、B股和H股等。这两类股票除了在流通性上有差异外，其他权力和义务都相同。但股票的这种划分却为上市公司的治理带来了诸多问题。一是由于非流通股股东与流通股股东的利益目标不一致，导致非流通股股东侵占流通股股东利益的事件时有发生，如不公平的股利分配政策、实际控制人扭曲的战略行为等。二是非流通股的存在影响了市场的价格发现功能和资源配置功能。2004年2月，国务院颁布的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》为完善资本市场的建设提出了建议和要求，也为股权激励机制的实施创造了基础环境。2005年4月，中国证监会发布的《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，标志着股权分置改革序幕的拉开。2007年，我国上市公司的股权分置改革基本完成，我国股票市场进入全流通时代。股票全流通后，资本市场形成了客观的市场定价机制，股票价格能够反映公司的真实价值，因而管理层的努力程度也可以通过股价得以反映，控股股东与中小股东的利益也趋于一致，企业价值得以提升。

在会计环境和税收环境方面，2006年2月，财政部颁布的《企业会计准则中》对股权激励的财务会计处理有了明确的规定，使股权激励在会计信息披露中得以反映。2009年，财政部和国家税务总局相继颁布了《关于股票增值权所得和限制性股票所得征收个人所得税有关问题的通知》和《关于上市公司高管人员股票期权所得缴纳个人所得税有关问题的通知》，使股权激励机制在税收规范上得以配套。

以上在法律环境、制度环境、会计环境、税收环境方面的政策修订为股权激励的实施打造了良好的基础环境，2006年国有资产监督管理委员会、财政部、证监会等相关部门颁布的《上市公司股权激励管理办法》和《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》，使我国上市公司的股权激励制度及其配套措施更加规范和完善。

3.1.3 国有企业管理层在职消费制度调整概况

作为公司契约不完备的产物，在职消费现象在我国国有企业中普遍存在。为了规范国有企业管理层的在职消费行为、遏制过度在职消费情况的发生，我国政府出台了一系列关于在职消费的制度规范。

2004年6月，国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》，在规范中央国有企业管理层薪酬的同时，也对管理层的在职消费行为进行了专门的规定。2004年12月，中纪委、中组部、监察部、国有资产监督管理委员会联合发布的《国有企业领导人廉洁从业若干规定（试行）》明确禁止了6项职务消费，对在职消费的规定更加细化。2006年6月，国有资产监督管理委员会颁布了《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》，首次对职务消费做了内容上的界定，强调建立健全规范职务消费的规章制度，增强了在职消费的透明度。2009年7月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，将适用对象扩大至国有独资企业、国有控股企业及其分支机构的领导班子，明确禁止了8项职务消费行为。2009年9月，人力资源社会保障部、财政部、监察部、审计署、国有资产监督管理委员会等相关部门联合颁布了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》，多部委的联合也增强了在职消费制度规范的权威性。2012年2月，财政部、监察部、审计署及国有资产监督管理委员会又联合发布了《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》，对12种在职消费实施明令禁止，相关的在职消费规定内容更加细致严密，规范范围更加宽广。