二、民国时期浙江海洋管理与海洋经济转型

浙江现代海洋管理与海洋经济发轫于晚清时期，并在民国初期逐渐形成体系，南京国民政府成立后，逐步明晰海洋管理职能，完善现代海洋管理体系。不过，由于日本全面侵华，浙江现代海洋经济发展和政策变革的势头被打断。而国内战争的爆发使得浙江现代海洋经济再次回到正常的发展轨道已经是在1949年之后。

浙江现代海洋管理在晚清中国抵御海上入侵战争与外交活动失败中就已经开始孕育。近代中国海防的空虚和面对海洋威胁的无力使浙江在推动近代海洋管理与政策演变的过程中少了很多阻力，晚清浙江沿海开埠与清末新政对上层机构的变革确立了浙江海洋管理职能部门的界限与分工。渔政、盐政、航政、海关、水警与海防不仅构成了民国时期的浙江海洋管理体系，也是现代中国海洋管理体系的最初形态。与海洋管理相对应的则是海洋经济的现代转型，渔业、盐业、贸易和临港工业构成了浙江现代海洋经济的主体。与传统海洋经济所不同的是，民国时期的浙江海洋经济既包括传统的渔业、盐业和贸易，也有新型的航运业与临港工业。而且，即使是传统的渔业，也由于现代生产技术的推广，开始向现代海洋渔业变革。在传统社会，浙江海洋经济是沿着自身路径缓慢前行的。到民国时期，特别是南京国民政府成立之后，国家开始挥动“统制经济”的大棒，动用国家权力来干预并推动浙江海洋经济的现代化进程。可以说，这一时期，浙江海洋经济发展与国家海洋管理之间的联系日益紧密。

民国时期，浙江的渔政管理最初是由国民政府实业部渔牧司主导，具体活动是推动渔民自身组成团体在进行海洋作业时保障自身的安全。同时，实业部渔牧司也积极推动现代海洋渔业技术的革新和渔业公司的组建。南京国民政府成立后，浙江省建设厅积极推动浙江渔业合作社事务，以期改善浙江沿海渔民的生计，保持社会稳定。实业部则从渔业生产技术推广、水产品流通、渔业金融等方面推动浙江海洋渔业的发展。由于经济原因，在浙江海域从事作业的现代渔轮以及浙江水产品的销售基地大多在上海，而实业部对现代渔业经济革新的重点就是在上海设立新式鱼市场，推动新式渔业公司的组建和整合渔业金融组织。这些推动浙江海洋渔业现代化的政策与活动直到1936年才由实业部主导转为浙江省建设厅承担。尽管如此，浙江海洋渔业经济转型速度仍十分缓慢。中央与地方政府在浙江沿海推动渔业技术革新和组织体系变革的过程中，遭遇到的阻力是十分巨大的。到1949年，浙江沿海渔业生产仍以传统作业方式为主。

盐业在历史上一直是国家管制的重要经济部门。按照生产区域，盐业分为内陆盐业和沿海盐业，浙江盐业属于沿海盐业。早在秦汉时期，浙江的海洋盐业就已经十分发达。晚清时期，两浙盐业及盐税是国家财税的重要组成部分。民国时期，国民政府在浙江设立两浙盐务稽核所，负责浙江的海洋盐业生产、流通与盐税征收工作。北京政府时期，浙江海洋盐业生产与流通仍维持晚清以来的专商引岸制度。浙江沿海各盐场食盐的征缴、运输和销售都被限定在特定区域由专门的盐商来负责所有除盐业生产以外的事务。盐务稽核所、盐场和盐商构成了浙江整个盐业活动的主体。稽核所负责征收盐税，盐场生产食盐，盐商则承担食盐的运输与销售工作。这一时期，由于浙江海洋盐业生产成本的上升，中央政府开始在浙江推行盐业生产的废煎改晒，期待通过技术革新的方式提高浙江海盐产量、增加盐业税收。南京国民政府成立后，对晚清以来的专商引岸制度进行调整，逐步推行食盐的自由流通。不过就实际推行效果而言，废煎改晒和食盐自由流通不仅严重损害了盐商的利益，也没有获得盐民的支持。浙江海洋盐业产量并未出现大幅度增加，而盐税负担的加重直接导致了盐民与政府的冲突。1935年的余姚盐民暴动与1936年的岱山渔盐民暴动充分说明了浙江盐政改革的急功近利。

近代浙江的海关可以算是最早出现的现代海洋管理机构。晚清时期，浙江的海关管理范围非常广泛，涉及海洋安全、航道、关税、缉私、邮政、外交等各个方面。进入民国，浙江的海关职权范围有所缩小，但相比其他海洋管理机构而言，海关是最具现代特征的政府管理部门。尽管在中华民国初期，浙江的海关仍存在华洋不公的现象，但不可否认的是，浙江海关及其税收管理对浙江海洋贸易和航运的开展至关重要。而海关对于沿海航运基础设施的投入和管理不仅便利了沿海航运，保障了航道安全，更重要的是，浙江海关因其相对独立性而避免了传统中国政治机构转型过程中的内耗。浙江海关由税务司和海关监督两套机构组成，前者主要由外国人担任，后者则由中央政府任命的中国人担任，并负有对海关税务司活动进行监督的职责。南京国民政府成立后，随着关税自主运动的展开，浙江海关税务司一职开始由中国人担任。而50里常关归海关管理之后，浙江三大海关的管辖范围和人事编制都有较大变化。随着抗战全面爆发，浙江海关也由于浙西和浙东沿海的沦陷被迫关闭。到抗战后期，浙江唯一保留下的海关就是瓯海关。抗战胜利后，杭州关和浙海关由于海洋经济与外贸形势的变化先后被裁革。到1949年，瓯海关成为浙江仅存的海关。

晚清浙江海洋秩序是由沿海水师和民间组织共同维护的。进入民国，浙江传统的水师被改组为浙江外海水上警察厅，承担浙江沿海秩序的维护工作。不过，由于水上警察厅的各方面缺陷，在面对日益猖獗的海盗问题时，浙江海洋秩序的维护还需要依靠民间组织与海军。尽管中国海军在面对外敌入侵时不堪一击，但在应对国内的海盗问题方面仍游刃有余。外海水上警察厅、海军部海岸巡防处与浙江沿海民间自卫团体是民国时期浙江沿海治安的主体。在对外方面，中国海军的缺陷使得浙江的海防主要依靠沿海陆军的反登陆作战及驻浙空军的支援。在整个抗日战争时期，浙江的海防工作主要依靠陆军来承担。

综观整个民国时期浙江海洋经济所面临的政治环境与军事环境，从辛亥革命浙江独立到江浙战争、北伐战争、“一·二八”事变、全面抗战，浙江地方政权的更迭和战争阴云始终制约着浙江海洋经济的发展。但即使如此，相比中国其他沿海省份，浙江地处国民党政府的统治核心区域与中国最富庶的长江三角洲，其海洋经济发展的先决条件要更加有利。正是如此，在北京政府时期推行缓慢的各项海洋政策于1927年南京国民政府建立后开始得到彻底的执行。1927年之后，从中央到浙江地方都已建立起一整套完善的海洋管理职能部门，现代海洋管理体系在南京国民政府的强力干预下逐渐完善起来，而这正是中央政府在浙江推行海洋经济领域改革的先决条件。其时，国内民族运动日益高涨，世界经济危机对资本主义国家产生冲击，浙江海洋经济得以在政府的推动下加速变革。直到1937年全面抗战爆发，浙江海洋渔业、盐业、贸易等领域都埋下了现代化的根基。