21对于历史遗留的无证房产的确权登记应区别对待

——济南华泰医药有限公司诉济南市人民政府房地产确权登记案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

山东省高级人民法院(2017)鲁行终1474号行政判决书

2.案由:房地产确权登记纠纷

3.当事人

原告(被上诉人):济南华泰医药有限公司(以下简称济南华泰公司)

被告(上诉人):济南市人民政府(以下简称市政府)

【基本案情】

济南华泰公司在济南市二环东路7889号拥有一幢连体无证住宅,该房屋所在土地经山东省人民政府鲁政土字(2006)341号文件批准征为国有,济南华泰公司取得了用地手续。2014年2月,市政府成立济南市解决城市建设历史遗留问题领导小组及市联合办公室,并下发《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》。根据该文件的相关规定,济南华泰公司于2015年向济南市历下区人民政府解决城市建设历史遗留问题领导小组及联合办公室上报了申请办理房产证的材料,区领导小组办公室作出初审意见认为济南华泰公司的涉案房屋形成时间为1992年3月31日,区领导小组办公室将其申请材料及初审意见上报市联合办公室,但市联合办公室未予答复。2017年2月,济南华泰公司再次向市联合办公室提出书面申请,要求办理涉案房产的确权手续。2017年3月9日,市联合办公室作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》,认为涉案房产位于千佛山风景名胜区规划用地范围内,与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突,故不同意办理。市政府将不予办理的决定于2017年3月9日书面告知济南华泰公司,诉讼中,市政府认为其上述行为符合法律法规的规定,并无不当。

【案件焦点】

市政府作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》是否合法。

【法院裁判要旨】

《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》第二条第(一)项规定:“对1993年7月1日市政府印发《关于划分市区国有土地等级做好土地出让工作的通知》(济政发【1993】48号)之前形成的无证住宅,不再进行技术审查和行政处罚,免缴各种规费,经市级建筑质量监督机构审查或房屋安全鉴定机构符合安全使用要求的,建设单位和购房人按当时政策缴纳有关税费后,可持相关材料申请办理房产证。”济南华泰公司位于二环东路7889号的历史遗留无证住宅,经济南市历下区解决城市建设历史遗留领导小组办公室认定,系1992年3月31日形成,符合上述政策规定。因此,济南华泰公司向济南市历下区解决城市建设历史遗留问题领导小组办公室申报,并经其初审通过后上报至市联合办公室,市政府具有对济南华泰公司的申请作出处理的职责和义务。

市联合办公室于2017年3月9日作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》,认为涉案房产位于千佛山风景名胜区规划用地范围内,与规划实施及风景名胜区管理存在严重冲突,故不同意办理,其依据是《风景名胜区条例》第二十七条、第三十条的相关规定,该规定系禁止建设违反风景名胜区规划的建筑物,并对建设活动规范提出要求,对本案涉案房产早在千佛山风景名胜区规划之前就已经建成的情形,“应当按照风景名胜区规划,逐步迁出”,并未对办理涉案房产的确权手续作出禁止性规定。况且,执行《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》与落实《千佛山风景名胜区总体规划(2014—2035)》属于不同的法律关系,二者不存在冲突。市政府应遵循“为群众排忧解难的态度,采取积极务实措施,解决复杂的历史遗留问题,维护群众根本利益”这一指导思想,尊重历史、维护公平和政府公信力,积极妥善地处理济南华泰公司的申请事项。市联合办公室作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》适用法律法规不当,应予撤销,市政府应依法对济南华泰公司的申请重新履行法定职责。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项之规定,判决:

一、撤销济南市人民政府于2017年3月9日作出的《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》;

二、限济南市人民政府自本判决生效之日起60日内对济南华泰医药有限公司的申请重新作出处理。

二审法院同意一审法院的裁判意见,驳回市政府上诉,维持原判决。

【法官后语】

本案中,济南华泰公司的国有土地上房屋确系在千佛山风景区规划用地范围内,且早在千佛山风景名胜区规划之前就已经形成,未办理房屋所有权证书属于历史遗留问题。依据《关于妥善解决处理国有土地上历史遗留无证住宅问题的意见》(以下简称《意见》)的有关规定,该房产应当补办手续,市政府具有为济南华泰公司办理涉案房屋所有权证的法定职责。《意见》是为解决国有土地上未办理房屋产权登记历史遗留问题而出台的意见,而《风景名胜区条例》规定的是风景名胜规划区域内禁止建设违反风景名胜区规划的建筑物,并对建设活动规范提出要求,对规划区域内符合条件的房屋确权行为并未作出禁止性规定,依照此条例的相关规定,涉案房产应当按照风景名胜区规划,逐步迁出,因此,二者之间不存在矛盾和冲突。市政府仅依据《风景名胜区条例》以及《千佛山风景名胜区总体规划(2014—2035)》的有关规定作出《关于济南华泰医药有限公司项目办理结果的复函》,对济南华泰公司的申请不予办理,属于适用法律、法规不当,依法应当予以撤销并对济南华泰公司的申请重新作出处理。

在房地产确权登记工作中,不可避免地要涉及历史遗留的无证房地产的认定和处理问题,这类房地产的存在原因一般都很复杂,不能一律按照违法建筑处理,应本着尊重历史、实事求是、宽严相济、法律效果和社会效果相统一的原则,区分不同时期、不同类型的历史遗留问题,按照形成时间分阶段确定处理政策,有效推动问题解决。本案的意义在于人民政府应当是诚信政府,人民群众对于其制定的有效文件持有合理信赖,因此,政府在作出具体行政行为时,要区分不同法律关系的不同要求,准确认定事实,正确适用法律法规,积极回应人民群众的合理诉求,维护人民群众切身利益,从而提升政府公信力。

编写人:山东省济南市中级人民法院 孙继发 尹逊航