19行政机关自行纠错行为的司法审查

——李国顺诉扬州市邗江区人力资源和社会保障局撤销工伤行政确认案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省扬州市中级人民法院(2017)苏10行终227号行政判决书

2.案由:撤销工伤行政确认纠纷

3.当事人

原告(被上诉人):李国顺

被告(上诉人):扬州市邗江区人力资源和社会保障局(以下简称邗江人社局)

第三人(上诉人):扬州五星水族用品有限公司

【基本案情】

2016年2月29日,被告邗江人社局作出扬邗人社工认字(2016)第118号认定工伤决定书,认定原告李国顺于2015年7月30日上午在第三人扬州五星水族用品有限公司上班操作时,因堆放的玻璃倒下致其右前臂外伤伴肌腱、神经损伤为工伤。2016年12月21日,扬州市人力资源和社会保障局工伤保险处向被告邗江人社局作出《建议书》,内容主要为:对李国顺的劳动能力复核鉴定工作过程中,发现李国顺受伤初始就医治疗的病史资料并非其本人的,建议对作出的工伤认定结论重新组织调查核实。2016年12月28日,被告邗江人社局作出《撤销决定》,以李国顺受伤初始就医治疗的病史资料并非其本人的为由,撤销对原告李国顺作出的扬邗人社工认字(2016)第118号认定工伤决定书。另查明,扬州邗江国建医院门诊部及住院部在2015年12月29日共同出具《证明》,证实原告李国顺因右前臂外伤伴肌腱、神经损伤,曾用刘金茂名就医。

【案件焦点】

被告邗江人社局作出的《撤销决定》是否合法。

【法院裁判要旨】

江苏省扬州市江都区人民法院经审理认为:参照《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见(二)》第十条的规定,因工伤认定申请人或者用人单位隐瞒有关情况或者提供虚假材料,导致工伤认定决定错误的,社会保险行政部门发现后,应当及时予以更正。本案中,原告李国顺于2015年7月30日上午上班操作时,因堆放的玻璃倒下被砸伤右臂,被告邗江人社局据此认定原告李国顺构成工伤。现被告邗江人社局仅因原告受伤初始就医治疗的病史资料系冒用刘金茂的姓名而撤销工伤认定,理由不够充分,不足以证明原告存在隐瞒有关情况或者提供虚假材料,导致工伤认定决定错误的事实,故应当确认被告作出的撤销决定无事实依据,主要证据不足。此外,《江苏省行政程序规定》(江苏省人民政府令第100号)第六十条规定:“行政执法决定应当以书面形式作出。但是法律、法规、规章另有规定的除外。行政执法决定应当载明下列事项:(一)当事人的基本情况;(二)事实以及证明事实的证据;(三)适用的法律规范;(四)决定内容;(五)履行的方式和时间;(六)救济的途径和期限;(七)行政机关的印章与决定日期;(八)应当载明的其他事项。”本案被告邗江人社局作出的《撤销决定》未载明适用的法律规范,救济的途径和期限等。综上,被告邗江人社局作出的《撤销决定》事实不清,证据不足,应当予以撤销。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定,判决如下:

撤销被告扬州市邗江区人力资源和社会保障局于2016年12月28日作出的《撤销决定》。

被告邗江人社局及第三人扬州五星水族用品有限公司不服提起上诉,江苏省扬州市中级人民法院于2018年3月23日作出行政判决:

驳回上诉,维持原判。

【法官后语】

根据依法行政及有错必纠的原则,行政行为不仅应当依法作出,还应始终保持合法状态,违法的行为亦应依法及时纠正。由于行政行为具有公信力及确定力,自作出即被推定为合法有效并被尊重,非因法定原因和经法定程序不得撤销或变更。司法实践中,对于行政机关自行纠错行为的审查应当注意以下几个方面:

第一,审查原行政行为是否合法。对行政机关自行纠错行为的合法性审查,与对一般行政行为的合法性审查的区别在于,审查自行纠错行为是否合法以审查原行政行为是否违法或不当为前提,即需审查两个行政行为,但是无需对原行政行为进行全面审查。如果原行政行为不存在证据不足、超越职权、滥用职权等违法情形的,则行政机关自行纠错行为属认定事实不清、证据不足,应将其撤销。本案中,虽然原告提供的医疗病案显示其曾冒用他人姓名进行治疗,可能存在扰乱医疗保险秩序的违法行为,但是根据现有材料能够确定原告发生工伤的客观事实,被告亦进行了工伤认定,原告不存在提供虚假材料获得工伤认定的违法行为,故被告根据上级指示,仅以相关医疗病案患者姓名与原告本人姓名不一致为由撤销对原告的工伤认定,属事实不清,证据不足。

第二,审查自行纠错行为程序是否合法。我国目前尚未有法律、法规明确行政机关自行纠错应遵循何种程序,这种现状为审查该行为是否违反法定程序带来了相当的难度。笔者认为,应根据案件的实际情况结合行政法的基本原则进行裁量。可重点把握行政机关自行纠错过程中,是否告知相对人并给予其陈述和申辩的机会,在采取新的证据材料时,是否给予相对人知悉和质证这些材料的机会,这是行政程序公开、公正原则以及程序参与原则的要求,在没有具体规则可以遵循的情况下,可发挥基本原则的功能。此外,有些省份出台了关于行政程序的相关规定,行政机关亦应当予以遵守,如本案中江苏省人民政府出台了《江苏省行政程序规定》,被告在作出《撤销决定》时应当参照该行政程序规定。

第三,兼顾信赖利益保护原则。在特定情况下,为最大限度地保护法律安定性及当事人信赖利益,即使行政行为违法,也不能随意将其撤销。例如,对于行政许可等授益性行政行为,只要相对人具有正当的、值得保护的信赖利益,如果相对人主观上没有故意或重大过失,原则上不能撤销该行政行为,除非不撤销该行为会严重危及社会公共利益。对于确实需要撤销的,也应选择对利害关系人权益损害最小的方案。对因行政机关撤销行为导致相对人信赖利益受损的,应当按照过错原则承担自行纠错行为带来的一系列不利后果,不得将因行政机关未依法履行审查职责等原因导致的执法责任,转由相对人承担。

编写人:江苏省扬州市江都区人民法院 袁江华