国家哲学社会科学成果文库概要(2014)
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二、成果的主要内容和重要观点

本成果按照基本理论架构—制度环境分析—实践模式归纳—供给质量监测—发展战略谋划的分析框架开展研究,尤其重视以完善地方公共服务体系为建设服务型政府的着力点,努力完成理论内涵的拓展创新、政策变迁与公共需求的分析研判、实践模式的归纳提炼、运行绩效的监测评估、发展战略的规划设计。

1.强调“民生导向”是服务型政府内涵拓展与理论创新的基础

服务型政府的理论研究与实践探索在我国已近十年,早期对服务型政府的研究更偏重于以管制型政府为参照,构建一个以“服务公民”为核心的政府运行体系。故地方建设服务型政府的实践也主要是围绕政府行为规范、服务流程再造、服务方式转变、服务质量提升等方面,实质上这一阶段的服务型政府建设局限在政府内部运行机制的变革,某种意义上更像是绩效政府建设。随着我国经济建设的发展尤其是城市化的加速,由社会建设滞后、公共服务短缺而引发的社会矛盾越来越凸显,公共服务需求快速增长与政府供给严重不足的矛盾成为当代社会矛盾的主要形式。故建立健全基本公共服务体系、强化政府公共服务职能、提升政府公共服务能力理应是当下政府职能转变的核心,服务型政府的内涵也应该由“绩效导向”拓展为“民生导向”。

本成果针对目前学术界对建设服务型政府和完善公共服务体系的内在逻辑缺乏深层次解读,对公共服务体系构建与政府职能转变的内在关系缺乏深入分析,对各地完善基本公共服务体系中存在的误区、面临的障碍缺乏理性剖析等薄弱环节,一方面加强对服务型政府的基本概念、本质特征、理论溯源、构成要素、动力机制等基础理论的研究,另一方面结合十八大以后党和政府新的治理方略,把服务型政府建设融入实现“中国梦”的系统战略,为新时期服务型政府建设注入新的内涵与价值诉求。课题重点围绕服务型政府与完善地方基本公共服务体系的内在逻辑联系,对服务型政府的核心价值内涵、职能体系、制度障碍、战略设计等进行深度阐释与分析;提出目前服务型政府的核心价值应该体现为以人为本的服务理念、依法行政的服务规范、公民参与的服务路径、高效便捷的服务方式、公开透明的服务过程、民生导向的服务模式、人民满意的服务目标;同时提出加快服务型政府建设的现实路径就是实现理念重塑、目标重构、职能转变、流程再造,争取在服务型政府的基础理论研究中有所突破和创新。

2.研判政策变迁与公众需求规律是完善地方公共服务体系的前提

完善地方基本公共服务体系,既要基于对国家公共服务政策环境与制度基础的准确研判,也要了解公众对公共服务体系的真实需求。本成果的重点是地方基本公共服务体系的完善,但并非局限在地方政府的视角,而是将地方公共服务体系的构建放在整个国家公共服务体系的大背景中进行重点研究。通过梳理国家层面公共服务体系构建的历史变迁、发展成就、存在问题等,为研究地方公共服务体系提供政策背景与制度环境分析。

研究发现:改革开放前,我国的公共服务体系主要以政府包揽、分级负责、平均分配为主,突出体现为计划经济特色的高度集中。改革开放后,公共服务体系改革也成为历史的必然。从20世纪80年代中期开始,我国公共服务体系政策变迁呈现出不同的阶段性特征。

1985—1992年是我国公共服务体系改革的起步探索阶段,此阶段公共服务政策的特点是:开始尝试打破公共品供给的政府包揽,允许多种所有制并存,支持社会资金参与公共品生产和供给;公共服务责任下移,实现地方负责、分级管理;放松对事业单位的管制,扩大经营自主权,激活内部运行机制。1992—2003年是我国公共服务体系改革的渐进发展阶段,此阶段公共服务政策的特点是:重点解决建立市场经济体制与现代企业体制进程中凸显的城镇公共服务短缺问题,但忽视了农村公共服务短缺问题;尝试建立政府、企业、社会、个人的公共服务责任分担机制;与分税制财政管理体制改革配套,实行公共服务责任的重心下移,加大了地方政府的公共服务供给责任。2003—2008年是我国公共服务体系改革的快速发展阶段,此阶段公共服务政策的特点是:重点解决城乡基本公共服务供给失衡的矛盾,促进公共服务从效率走向公平;针对公共服务供给市场化进程中出现的政府缺位,强化政府在基本公共服务供给中的责任;加大了对农村公共服务的投入,着力建设农村公共服务体系。2008—2013年是我国公共服务体系改革的内涵提升阶段,此阶段公共服务政策的特点是:更加注重公共服务政策的“顶层设计”,公共服务政策走向体系化;公共服务体系的质量标准与绩效评估逐步推进;通过公共服务供给模式创新,公共服务体系的多元协同格局初步形成;公共服务的公平性和可及性受到高度重视,加快推进公共服务均等化。

公共服务需求既关乎公众自身的切实利益实现程度,也涉及了公民作为公共服务对象的选择权利和作为公共服务主体的参与权利。调查显示,目前公众对公共服务体系的需求主要体现为:促进公共服务均等化、全面性、可及性的需求;优化公共服务供给内容方面的需求,尤其是高度关注对公共环境、公共文化、公共安全的供给;改进公共服务供给机制的需求,希望加快推进政府向社会购买公共服务的改革,构建公共服务供给的多元主体协同机制;提升公共服务质量与绩效的需求,希望构建公共服务的质量标准与绩效标准;满足公共服务供给中公民参与的需求,希望赋予公民在公共服务中的选择权、决策参与权、供给参与权和绩效评估参与权等。

3.提炼实践模式是优化地方公共服务体系的关键

随着国家对服务型政府建设的大力推进,全国各级地方政府都围绕基本公共服务体系构建展开了多样化的创新实践。这些创新实践的共同规律与各自特色是什么,是否具备示范性和推广价值,有哪些经验借鉴与教训启示,迫切需要归纳提炼。

本成果从社会公共需求、政府自身变革需求、区域竞争需求三方面分析了地方推进公共服务体系变革的动力机制,提炼出我国公共服务体系的变革模式共分为3大类9种。第一大类是政府供给类变革,具体变革模式有:地方政府发动、地方政府供给模式(GG模式),社会发动、地方政府供给模式(SG模式),市场发动、地方政府供给模式(MG模式);第二大类是社会供给类变革,具体变革模式有:地方政府发动、社会供给模式(GS模式),社会发动、社会供给模式(SS模式),市场发动、社会供给模式(MS模式);第三大类是市场供给类变革,具体变革模式有:地方政府发动、市场供给模式(GM模式),社会发动、市场供给模式(SM模式),市场发动、市场供给模式(MM模式)。通过对这些模式的结构化分析发现,尽管目前我国地方公共服务体系的变革存在着多种模式,但政府、社会和市场始终是公共服务供给的三大主体,市场化、民营化与社会化必然是地方公共服务体系变革的总体趋势。并且,任何单一主体发起的公共服务体系变革都不能有效实现公共服务的绩效目标,也无法包容地方公共服务体系变革的多样性和持续性。因此,地方公共服务体系变革同样需要实现地方政府自觉主导供给、社会自主供给和市场自发供给三种模式相结合,构建一种协同联动型的公共服务体系。

4.开展质量监测与评估是促进公共服务体系公平可持续的核心

对基本公共服务体系进行质量监测与评估,不仅有利于提升基本公共服务的供给效率,更有利于保障城乡居民平等享受基本公共服务,促进基本公共服务的均等化和社会公平,使发展的成果更多更公平地惠及全体人民。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求:国家发改委要以全国基本公共服务水平综合评价为重要手段,制定评价指标体系和评价方案,牵头组织开展中期评估和终期评估,并向国务院提交评估报告,以适当方式向社会公布;各级政府部门要开展本行业和本地区的基本公共服务水平监测评价;鼓励多方参与评估,积极引入第三方评估。

本成果以省级政府为研究对象,探讨地方基本公共服务体系的质量标准与绩效评估。一方面,通过对传统政府绩效评估的合理反思,研究基本公共服务质量评估的价值取向、理论基础、指标体系、基本程序及一般方法,构建集主观评价与客观评价、发展性与保障性、过程控制与结果导向为一体的基本公共服务质量评估分析框架,解决公共服务绩效评估理论研究与实践探索中的诸多困境。另一方面,参考国家“十二五”规划的基本目标,综合公众满意度的主观评价模式和统计数据的客观评价模式,提出了公共服务质量标准,然后根据修正和适用性验证得出了省级公共服务绩效评估体系,并通过对区域和省域的公共服务进行评估,得出了省级政府基本公共服务质量水平。同时对公共服务质量和绩效水平提高提出了相应的对策建议。

研究发现:一是目前我国省级政府基本公共服务体系的质量水平处于巩固基础、稳步提升的阶段。2011年的平均目标完成率为72.71%,其中东部均值(76.81%)大于全国31省域均值(72.71%),西部、中部均值均低于全国均值。二是省级政府基本公共服务体系的构建呈现从生存性需求满足到发展性需求满足、从重点突破到系统推进的过渡。其中“劳动就业服务”“基本公共教育”等服务领域的水平和质量最高,“生态环境服务”“残疾人基本公共服务”“基本社会服务”“公共文化体育”和“基本住房保障”等服务领域的水平和质量最低。三是地方经济发展和人均公共服务投入仍然是提高基本公共服务体系质量的必要因素。基本公共服务体系质量与地方经济发展和人均公共服务投入之间存在显著正相关。但值得一提的是,与公共服务支出占地区一般预算支出的比重却是负相关。可以假设,经济发展落后省域,虽然服务支出所占比重大,但由于绝对数小,因而服务质量差。这也从某种程度上说明基本公共服务的投入更需要由中央政府加大比重,统筹安排。四是省级政府基本公共服务体系的主观满意度普遍不高,但质量评价的主客观匹配度较高。问卷调查显示,省级政府基本公共服务体系的公民满意度维持在中等水平,民众普遍就基本公共服务满意度做出“一般”评价,基本没有高满意度的评价,特别是生态环境建设、基本住房保障的满意度最低,共计6个分项指标中的满意度测评全部低于3分。

5.谋划发展战略是提升地方公共服务能力的保障

服务型政府的基本任务,就是以发展社会事业和解决民生问题为核心,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系,以破解“城乡之间、区域之间公共服务供给失衡”“公共需求增长和公共供给不足”的双重困局,也是调控社会群体之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的有效制度性手段和机制。在公共服务供给体制中,中央与地方政府应根据事权划分承担不同的责任,发挥各自的功能与作用。中央政府侧重于公共服务的规划决策、供给指导、制度保障与监督,原则上以城乡和区域基本公共服务均等化为重点,发挥中央的资源再分配功能;各级地方政府更侧重于公共服务供给的执行,主要根据辖区内城乡居民的公共需求,构建相应的公共服务体系,明确本地区基本公共服务范围与标准、资源配置、供给机制与方式,并保障公共服务的质量与供给效率。由此可以看出,完善地方公共服务体系,既是提升地方公共服务供给的能力与质量的关键环节,也是强化地方政府公共服务职能、建设服务型政府的核心问题。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对完善我国基本公共服务体系进行了顶层设计,故完善地方公共服务体系既要依据基本公共服务体系的国家标准,又要结合地方经济社会发展状况与公共需求体现地方特色,从战略定位、基本原则、战略框架等方面提出进一步完善我国地方公共服务体系的战略思路。本成果提出了“保基本、强基层、提能力、促统筹”的地方公共服务体系战略定位,坚持把“民生优先、富民惠民;区域协调、城乡统筹;民生政府、民生财政;创新机制,多元协同”作为完善地方公共服务体系的基本原则,提出了以公共服务更多更公平地惠及全体人民为目标,以健全地方公共服务的范围和标准体系,创新基本公共服务供给机制、财政保障机制、绩效评估机制为核心,以改革公共服务体制、创新公共服务运行机制、提升基本公共服务质量、促进基本公共服务均等化为支柱,以服务型政府建设为基础的地方公共服务体系战略框架。在此基础上,本成果从推进地方政府公共服务体制改革、构建多元主体协同的公共服务供给机制、健全地方公共服务的资源保障机制、不断提升地方公共服务质量四个方面提出实现地方公共服务体系创新的具体策略与对策建议。