2.2 国内研究成果综述
1978年改革开放以来，中国经济一直呈现出持续高速增长的态势，引起国内外的广泛关注。经济学家们纷纷致力于探究中国经济奇迹的内在动因及其可持续性。财政管理体制变迁及其对地方政府行为进而对经济增长的影响，成为一个重要的研究视角，形成了很多非常富有见地的成果。
2.2.1 财政分权的经济增长效应
早在20世纪90年代初期，中国财政分权化改革及其经济影响就引起了学术界的关注。事实上，第二代财政分权理论的提出很大程度上就是源于中国财政分权化改革实践的影响和启迪。改革开放以来，中国经济的持续快速增长与经典的经济学理论特别是制度经济学理论格格不入——行政上的高度集权、缺乏完善的产权保护制度和良好的商业规范，诸如此类的特点完全不符合现代经济学理论强调的经济增长所必需的制度条件。那么，到底是什么因素支撑、推动了中国经济的长期快速增长？以Weingast和钱颖一为代表的一批经济学家从企业组织理论的视角出发，提出市场保护的财政联邦主义理论，试图为中国经济的高速增长提供一个合理解释。注30这一理论将中国经济的高速增长主要归因于财政分权化改革强化了地方政府的财政激励，促使地方政府采取促进和保护市场的措施，推动了市场经济的发展。
应当说，这一理论为解释中国经济奇迹提供了一个非常重要的视角，也比较符合1978—1993年间中国财政承包制改革的实践特点，得到了一些经验研究的支持。Ma(1997)以财政承包制期间的中国省份数据为基础，利用各地区财政收入的平均留成率作为财政分权的度量指标，得到的结论是财政承包制改革带来的财政激励对中国经济增长具有显著的促进作用(见表2—1)。Lin和Liu(2000)以1970—1993年间中国省份面板数据为基础，利用边际收入留成率作为财政分权的度量指标，同样发现财政分权对经济增长具有显著的促进作用，而且这种促进作用主要是通过提高资源配置效率实现的。基于1985—1998年间的省份面板数据，乔宝云(2002)以及Qiao，Martinez-Vazquez和Xu(2008)也主要考察了财政承包制期间财政分权的经济增长效应，发现财政分权对经济增长具有显著的促进作用但呈现出边际递减的趋势。其中，乔宝云(2002)是以省份财政支出占全国财政总支出的比值作为财政分权的度量指标，Qiao，Martinez-Vazquez和Xu(2008)使用的财政分权度量指标为人均省份财政支出/(人均省份财政支出+人均中央财政支出)。Feltenstein和Iwata(2005)以1952—1996年间的全国时序数据为基础，利用向量自回归模型(VAR)同样发现，财政分权有利于经济增长。
不过，上述研究并没有很好地检验财政分权对市场发展的影响。事实上，Jin，Qian和Weingast(2005)提供了到目前为止关于市场保护的财政联邦主义理论最为直接的证据。他们以1970—1999年间全国29个省份的面板数据为基础，利用边际收入留成率度量财政分权对地方政府的财政激励，发现财政承包制期间中央与地方政府确定的财政收入分成合约被较好地贯彻执行，提供了较为稳定、可信的财政激励；而且，这一财政激励较强(表现为省份政府的财政收支变化具有较大的相关性)，有效促进了非公有制部门的快速发展，推动了国有部门改革，从而促进了市场经济发展和经济增长。这一结论具有较好的稳健性——使用传统的财政分权度量指标(即省份财政支出与中央财政支出的比值)时依然成立。同时，他们考察了俄罗斯的财政分权对经济增长的影响，指出俄罗斯之所以经济增长缓慢，很大程度上是因为俄罗斯的财政分权化改革没有给地方政府提供必要的财政激励，从而利用证伪的方法为市场保护的财政联邦主义理论提供了进一步的经验支持。
不过，改革开放以来，中国的财政分权化改革实际上经历了两个不同阶段，即1978—1993年间的财政承包制改革和1994年的分税制改革。这两次改革采取的做法截然不同。与财政承包制改革赋予地方政府“剩余占有者”的地位不同，1994年分税制改革事实上是一次财政收入的集权化过程，地方政府拥有的税收自主权非常有限，而且财政收支责任安排不匹配矛盾突出，地方政府存在严重的纵向财政失衡——1997—2005年间，我国县级地方政府的纵向财政失衡[即(县本级财政支出-县本级财政收入)/县本级财政支出]平均达到了56.9%(Jia，Guo，and Zhang，2014)。如果按照Jin，Qian和Weingast(2005)的逻辑来看，这些都意味着地方政府面临的财政激励很弱。那么，又是什么原因驱动了中国经济1994年以来的持续快速增长呢？显然，市场保护的财政联邦主义理论对此无法给出一个具有良好逻辑一致性的解释。而且，即使是在财政承包制改革期间，较大的地方收入分成份额带来的财政激励效应也可能被持续不断的财政总收入下降所抵消，这一时期的分权化改革也没有硬化国有企业的预算约束；尤为突出的是，市场保护的财政联邦主义理论完全忽略了中央政府在推动我国经济体制改革中的主导作用，以及政治晋升激励的重要影响(Cai et al.，2009；Gilli and Li，2013；周黎安，2004，2007；杨其静、聂辉华，2008；陶然等，2009)。同时，Jin，Qian和Weingast(2005)等上述研究也没有给出关于市场保护的财政联邦主义理论的良好微观证据。事实上，作为市场经济的核心主体，企业行为对于市场发展至关重要。但迄今为止，还鲜有关于财政分权及其带来的财政激励对企业行为影响的经验研究。注31
更为重要的是，目前关于财政分权是否有助于中国经济增长，学术界还远未达成一致看法。Zhang和Zou(1998)以中国1980—1992年间的省份数据为基础，分别利用人均省份财政支出与人均中央财政支出的比值等三个指标度量了财政分权水平(见表2—1)，得到的结论是财政分权对经济增长具有显著的抑制作用，原因在于这一时期中国的财政分权水平过高。李涛、黄纯纯(2008)主要考察了实行分税制改革以来财政分权的经济增长效应，发现财政分权不利于经济增长。殷德生(2004)构建了一个最优财政分权理论模型，指出财政分权与经济增长之间存在着“倒U形”关系。以29个省份1994—2001年间的面板数据为基础的实证研究表明，财政分权对经济增长的影响并不显著。
还有一些研究发现财政分权对经济增长的影响存在较为明显的跨时和跨地区差异。张晏、龚六堂(2005)在Zhang和Zou(1998)以及Lin和Liu(2000)的分析框架内，以1986—2002年间的省份面板数据为基础，构造了12个财政分权度量指标(见表2—1)，考察了财政承包制和分税制改革期间财政分权对经济增长的影响差异，发现财政承包制期间财政分权对经济增长具有显著的抑制作用，分税制改革以来则具有显著的促进作用。他们将此归因于分税制改革以来各级政府之间的政策协调能力得到明显增强。同时，他们还发现财政分权的经济增长效应具有明显的跨地区差异——财政分权促进了发达地区的经济增长，但阻碍了落后地区的经济增长。相似地，周业安、章泉(2008)的研究也表明，财政分权在1994年以前阻碍了经济增长，此后具有显著的促进作用。沈坤荣、付文林(2005)则给出了不同结论。他们以1978—2002年间的省份面板数据为基础，利用省份预算内收支总额占全国预算内收支总额的比值等7个指标度量了财政分权水平，发现省份预算内收支总额占全国预算内收支总额的比值增加对经济增长具有显著的正影响，其他指标的影响并不显著；1994年以来，省份预算内收支总额占全国预算内收支总额的比值增加对经济增长具有显著的负影响。范子英、张军(2009)特别考察了1985—2001年间财政分权对经济效率的影响，得到了类似结论：财政分权有助于经济效率改善，但这一促进作用在1994年以后明显减弱。同时，他们的研究还发现，财政分权促进了东部和西部地区经济效率的改善，但恶化了中部地区的经济效率。王文剑、覃成林(2007)发现分税制改革以来，财政分权有利于东部地区的经济增长，但不利于中西部地区的经济增长。
需要指出的是，上述研究在分析财政分权的经济增长效应时，虽然考虑了财政分权的不同度量指标，但往往仅就财政收支责任安排的某一方面单独加以考察，并未将财政收支分权同时纳入到一个模型框架内，因而忽略了二者之间可能存在的相互制约影响。事实上，中国财政分权改革特别是1994年分税制改革导致各级政府职能定位(支出责任安排)及其相应的财力保障(收入责任安排)的错位与不对称性矛盾突出。Jin和Zou(2005)首次将财政收支分权纳入到一个回归模型中，利用1979—1999年间省份数据考察了财政收支分权对经济增长的影响，发现无论是1979—1993年间还是1994—1999年间，财政收支分权的经济增长效应都存在明显差异，由此推断出财政收支责任安排的不匹配程度越高越有利于经济增长。类似地，王韬、沈伟(2009)考察了1997—2006年间财政收支分权的经济增长效应，发现财政支出分权促进了经济增长，财政收入分权阻碍了经济增长。
此外，在现实经济中，相对于政府间总支出责任安排而言，各类支出项目(如教育、医疗卫生以及基本建设等支出)的责任在中央和地方政府之间的安排(或者说财政分权结构)在促进各级政府职能转变和优化中可能具有更为重要的影响。为此，一些研究还特别考察了各类支出分权对经济增长的影响。胡书东(2001)以中国1953—1998年间的省份面板数据为基础，考察了财政分权和经济建设支出分权的经济增长效应，结果表明财政分权与经济增长之间不存在显著的正相关性，经济建设支出分权对经济增长则具有显著的促进作用。贾俊雪、郭庆旺、刘晓路(2006)首先构建了一个财政分权框架下的两部门内生增长模型，就资本性支出分权(包括物质资本和人力资本支出分权)对经济增长的影响进行了理论分析，然后以全国和省份数据为基础，考察了资本性支出分权对经济增长的影响；得到的结论是资本性支出分权与经济增长呈现出“倒U形”关系，我国中央和地方政府间公共资本投资事权划分不尽合理，资本性支出分权水平过高，抑制了经济的增长。Brehm(2013)以1995—2005年间浙江省县级政府的面板数据为基础，利用随机前沿模型考察了财政收入分权和财政支出分权(包括总支出、教育支出、基础设施支出和行政管理支出分权)对资源配置效率的影响，发现财政收支分权均有利于提升资源配置效率，其中财政收入分权的影响更为突出。但Brehm(2013)的研究仅仅是针对浙江省，因此结论并不具有很好的普遍性。贾俊雪、郭庆旺(2008)以1978—2005年间的省份面板数据为基础，全面考察了财政分权的经济增长效应。他们不仅考虑了财政总支出分权的影响，还特别考虑了经济性支出分权、社会性支出分权和维持性支出分权的影响，以及这些影响的跨时和跨地区差异以及非线性特征。他们的研究表明，改革开放以来总支出和社会性支出责任安排对地区经济增长具有显著的抑制作用，经济性和维持性支出责任安排有助于地区经济增长但显著性较差，收入责任安排的影响则较为模糊；这些影响总体上具有显著的非线性特征，且主要与地区经济发展水平和总支出特别是社会性支出责任安排有关：当地区经济发展和总支出特别是社会性支出分权水平超过一定阈值时，适当集权将有助于优化收支责任安排，促进地区经济增长；1994年分税制改革以来，我国总支出和社会性支出责任安排不合理的状况得到了明显改善，但经济性支出分权和维持性支出集权进程偏快，总体上不利于地区经济增长。
除了上述研究以外，还有少数研究基于中国分权化改革的特定做法，利用“拟自然实验”的方法考察了分权的经济增长效应。不过，在这些研究中，分权事实上是一揽子放权，不仅包括财政自主权，也包括其他经济管理权限的下放。史宇鹏、周黎安(2007)利用双差分模型考察了计划单列市这一独特的放权做法对经济增长的影响，发现较其他城市而言，计划单列市实现了更快的经济增长，但这一差异在省份内并不明显。赵海利(2011)同样利用双差分模型考察了浙江省“扩权强县”改革的经济影响，发现这一分权化改革有助于县域经济增长。Wang(2013)以我国321个地级市1978—2008年间的面板数据为基础，利用双差分模型考察了设立经济开发区对经济增长的影响，发现设立经济开发区有助于吸引外商直接投资，带来经济的快速增长，而且有利于工人工资的增加；不过，较晚设立的经济开发区对经济增长的促进作用明显有所减弱。
总体来看，学术界在深入揭示中国财政分权的经济增长效应方面进行了大量卓有成效的工作，但不同的研究采取的观察角度和思维路径不同，选取的样本期、财政分权度量指标和方法论也存在较大差异。而且，这些研究大多从中央与地方分权视角出发，缺乏基于大样本数据更为微观化的研究，因而无法深入澄清财政分权对不同级次地方政府行为的激励和约束作用进而对经济增长的影响差异。注32
2.2.2 财政分权的作用机理
目前，国内学术界在探究中国财政分权化改革影响经济增长的作用机理时，将重点集中在财政竞争机制。张维迎、栗树和(1998)构建了一个动态博弈模型来考察中国民营化进程，认为20世纪80年代的财政承包制改革强化了地区间财政竞争，促使地方政府热衷于推动国有企业民营化改革以获取更大的财政利益，有利于经济增长。这一观点与市场保护的财政联邦主义理论如出一辙。朱恒鹏(2004)基于1994—2002年间省份面板数据的实证研究为这一观点提供了较好的经验支持；周业安、章泉(2008)基于1999—2004年间的市场化指数和省份面板数据的实证研究也表明，市场化进程有利于经济增长，而这一促进作用很大程度上源于财政分权化改革及其引发的地区间财政竞争。类似地，陈抗、Hillman、顾清扬(2002)也认为财政分权有助于激励地方政府对企业和市场发展更多地伸出“援助之手”。进而，他们指出，1994年分税制改革采取了财政集权化的做法，这迫使地方政府大幅减少了“援助之手”而更多地采取“攫取之手”，对固定资产投资、经济效率和经济增长产生了负面影响。才国伟、钱金保、鲁晓东(2012)则利用开放经济条件下的财政竞争模型，特别强调了地方政府为了吸引外资而展开的财政竞争有利于提高地方政府的行政效率，客观上也有利于民营经济的发展。
但是，也有大量研究指出，财政分权导致我国地区间财政竞争愈演愈烈，严重阻碍了经济增长。Young(2000)通过考察我国地区国民收入分配格局与产业结构的演进变化，认为财政分权促使地方政府更加积极地发展高附加值产业，但地区间竞争导致行业利润下降，因此地方政府更多地采取地方保护以支持本地区产业发展，导致地方保护主义盛行，地区产业趋同、生产能力过剩以及生产模式的扭曲，不利于经济增长。周业安(2003)同样利用一个博弈模型指出，由于垂直化行政管理架构和资源流动性的限制，地方政府在地区竞争中会更多地采取保护性和掠夺型策略，从而导致资源配置效率低下，阻碍经济增长。Bai，Tao和Tong(2008)也认为，1978年以来的中国财政分权化改革虽然释放了很强的激励来促进地方政府发展经济，但也带来了严重的地方保护主义，阻碍了地区间专业化分工。不过，与Young(2000)不同，他们发现20世纪90年代以来，我国地方保护程度持续下降，并将此归因于1994年分税制改革采取的集权化做法以及市场竞争。沈坤荣、付文林(2006)详细考察了中国省份政府间的税收竞争模式及其对经济增长的影响，得到的结论是省份政府在税收竞争中采取的是差别化竞争策略，对经济增长产生了明显的抑制作用。郭庆旺、贾俊雪(2009)则详细探究了我国省份政府间的财政支出竞争模式，发现省份政府的财政支出竞争模式特征及其对经济的影响存在着明显的跨时差异。方红生、张军(2014)对陈抗、Hillman、顾清扬(2002)的观点提出了批评，认为财政集权将激励资源净流出地区的地方政府伸出“援助之手”，而在资源净流入地区，中央财政转移支付会在一定程度上抑制但不会根本上改变财政集权的这一激励效应。依照方红生、张军(2014)的理论逻辑，财政分权及其引发的财政竞争才是地方政府“攫取之手”的根源，这几乎全面否定了已有的财政分权理论。
还有大量研究指出，财政分权及其引发的财政竞争虽然在短期内有助于经济增长，但也带来了较大的增长扭曲，不利于中国经济的长期可持续增长。乔宝云、范剑勇、冯兴元(2005)认为中国财政分权本质上是一种中央委任制，而且由于户籍制度对居民跨区流动的限制以及地方政府官员主要是由上级政府任命的，因此“用脚投票”和“用手投票”机制均无法有效发挥作用，导致地方政府更多地采取以经济增长为导向的竞争策略，推动经济的快速增长，但也导致义务教育等社会性服务发展缓慢。王永钦等(2007)详细阐述了改革开放以来中国财政分权化改革的收益与成本，指出行政和政治集权下的财政分权充分调动了地方政府发展经济的积极性，但以GDP为核心的政府绩效考核机制也带来了较严重的地方政府行为扭曲以及地区间基础公共服务发展和经济增长的失衡。平新乔和白洁(2006)、傅勇和张晏(2007)、龚峰和卢洪友(2009)以及贾俊雪(2011)等也得到了类似结论——财政分权及其引发的地区间财政竞争导致地方政府呈现出“重基本建设等生产性支出、轻教育和医疗卫生等社会民生支出”的行为模式，不利于我国地方基本公共服务的均衡发展。柳庆刚、姚洋(2012)则强调了地区间财政竞争引致的地方政府“重生产、轻民生”的扭曲性行为是我国以低消费、高投资为特点的经济结构失衡的主要原因。不过，最近的一项研究提供了与上述观点截然相反的经验证据——高琳(2012)以中国综合社会调查数据为基础考察了财政分权对居民公共服务满意度的影响，发现财政分权有助于提高居民对基础教育和医疗服务的满意度。
此外，郭庆旺和贾俊雪提出了“地方政府行为经济周期理论”(郭庆旺、贾俊雪，2006b；贾俊雪，2008；贾俊雪、郭庆旺、赵旭杰，2012；郭庆旺、贾俊雪，2012)，系统阐述了在政治晋升激励和财政分权带来的财政激励的共同作用下，地方政府大量运用制度外财政竞争手段(包括隐性担保、信贷干预、地方投融资平台、违规税收和土地优惠政策)来吸引国内外资本或者是直接满足自身的投资扩张需求，引发投资过热，迫使中央政府不得不加大行政治理力度，造成经济“硬着陆”，从而形成了中国经济“大起大落”的周期波动模式。这一理论得到了后续一些实证研究较好的经验支持(郭旭新，2007；赵文哲、周业安，2008；丁从明、陈仲常，2009；方红生、张军，2009；李猛、沈坤荣，2010；陈志勇、陈思霞，2014)，为认识和理解中国财政分权的经济影响提供了一个有益视角。
除了财政竞争机制以外，近年来，国内学者也开始关注政府间转移支付对地方政府行为和经济增长的影响。乔宝云、范剑勇、彭骥鸣(2006)从财政激励视角出发，着重考察了中央财政转移支付对地方财政努力的影响，得到的结论是：以税收返还和总量转移支付为主要内容的我国现行转移支付制度对地方财政努力产生了较为显著的抑制作用。李永友、沈玉平(2009)考察了中央财政转移支付对我国地方政府收支规模的影响，发现中央财政转移支付对地方政府支出规模具有显著的扩张性影响，其中专项转移支付的影响更为突出，地区间财政竞争进一步强化了这种扩张性影响。尹恒、朱虹(2011)利用我国2 067个县和县级市2001—2005年间的面板数据考察了财政转移支付对县级地方政府支出行为的影响，发现财政转移支付会导致基本建设等生产性支出增加，但对教育、医疗卫生和社会保障支出则具有显著的抑制作用。贾俊雪、高立、秦聪(2012)以我国县级财政实践为基础，系统考察了政府间财政转移支付的税收激励作用及其在维护地方税收体系有效性方面的作用。他们发现，省以下财政转移支付在税收激励方面并不成功，未能在促进县级地方税收收入增加、维护县级地方税收体系有效性方面发挥积极作用，东部地区以及2002年所得税分享制度改革以来这一问题表现得尤为突出；专项转移支付具有良好的激励作用，有利于县级地方税收收入特别是营业税和增值税共享收入的增加，税收返还和财力性转移支付均不利于县级地方税收收入增加。
与上述研究不同，范子英、张军(2010)则重点考察了财政转移支付对国内共同市场的影响。他们利用一个简单理论模型发现，财政转移支付可以使落后地区分享到发达地区经济增长的好处。如果这种收益大于地方保护带来的收益，财政转移支付将会促进国内统一市场的形成。因此，范子英、张军(2010)虽然没有明确论及但却强烈暗示着财政转移支付有利于经济增长。龚六堂、邹恒甫(2000)以及郭庆旺、贾俊雪、高立(2009)则分别在一个多级政府内生增长模型框架内探究了财政转移支付对经济增长的影响。其中，龚六堂、邹恒甫(2000)是以Barro(1990)的内生经济增长模型为基础，通过数值模拟发现中央财政转移对经济增长具有较为明显的抑制作用。郭庆旺、贾俊雪、高立(2009)的模型则是建立在Lucas(1988)的两部门内生增长模型的基础上，发现存在着经济增长最大化的最优中央财政转移支付规模。进而，他们通过实证研究发现，1994年分税制改革以来，中央财政转移支付总体上有助于地区经济增长，但2002年所得税分享制度改革以来对地区经济增长产生了显著的抑制作用。
然而，上述这些研究均缺乏对公共池机制的明确检验。郭庆旺、贾俊雪(2010)利用我国县级面板数据发现，财政收支分权对地方政府支出规模具有明显的非对称性影响，并将此归因于公共池问题，但并没有就公共池机制进行直接检验。最近，Jia，Guo和Zhang(2014)以我国1 938个县级地方政府1997—2006年间的面板数据为基础，对1994年分税制改革以来收支分权不匹配引发的公共池问题及其对地方政府行为的影响进行检验。他们的研究发现，财政支出分权导致支出规模扩张，促使地方政府将更多的财政资源用于基本建设而忽视了教育、医疗和社会保障等民生支出，收入分权则不具有任何稳健的影响；纵向财政失衡越严重，财政支出分权对地方政府支出行为的扭曲性影响越突出，表明我国县级地方政府存在突出的公共池问题。汤玉刚、苑程浩(2010)以及李明、毛捷、杨志勇(2014)则分别从宏观和微观企业层面对我国中央与地方共享税基引发的“公共税收池”问题进行了检验，发现在一定条件下中央与地方共享税基将会提高地方政府的征税努力。