第一节 1917—1922年孙中山在广州建立的“护法”军政府

一、1917年以孙中山为大元帅的“护法”军政府（大元帅府）

1917年6月张勋率辫军北上，迫使盘踞北京的大总统黎元洪于6月12日宣布解散国会。张勋拥溥仪复辟失败后，段祺瑞抵北京自任国务总理，以“再造民国”自居，拒绝恢复《临时约法》和国会。

孙中山即以维护《临时约法》为号召，于7月由沪抵粤。海军总司令程璧光及第一舰队司令林葆怿也率舰队赴广州。北京参众两院被解散后，国会议员纷纷赴沪。

孙中山于1917年7月19日电请议员赴粤，共谋护法大计。他在《致津沪国会议员电》指出：“国会诸君，已被叛督称兵解散，即与伪共和势不两立。今清主既已失败，正国会自奋之时”。“诸君宜行集会于粤、滇、湘各省，择其适当之地以开议会，而行民国统治之权。如人数不足，开紧急会议亦可，责任所存，万勿放弃。”至8月中旬，到粤议员已达130余人，尚不足法定人数，故于8月25日在广州开国会非常会议。推举众议院院长吴景濂为正议长，参议院副院长王正廷为副议长。召开非常会议的理由是：查国会之开非常会议，文明国已有先例，法国此项成例尤多，大可援引。今为急于应付时局起见，惟有先开非常会议，俟足法定人数，然后再开正式会议。当时即由议长派定议员7人负责起草“非常会议条例”。孙中山在1917年8月25日国会非常会议开幕词指出：“中华民国国会，厄于暴政，横遭摧残，今二度矣”。“今北部为叛党所据，遏绝民意，乃相率而会于粤东，举行非常会议”。“建设真正民意政府，起既绝之国运，以发扬我华夏之光荣于世界。”

1917年8月29日，国会非常会议通过《国会非常会议组织大纲》，主要规定：国会非常会议以现任国会议员组织之，至内乱戡定，《临时约法》之效力完全恢复时解散。国会非常会议之议事，以参众两院院合行之，以出席议员过半数决之。国会非常会议之正副议长，以现任两院正副议长充之。军政府组织大纲，由国会非常会议表决，并宣布之。

1917年8月31日公布之《中华民国军政府组织大纲》要点是：

1．为戡定叛乱，恢复临时约法，特组织中华民国军政府。临时约法之效力未完全恢复以前，中华民国之行政权由大元帅行之。大元帅对外代表中华民国。

2．军政府设大元帅一人，元帅三人，由国会非常会议分次选举，以得票过投票总数之半者为当选。大元帅有事故不能视事时，由首次选出之元帅代行其职权。元帅协助大元帅筹商政务，元帅得兼任其他职务。

3．军政府设立外交部、内政部、财政部、陆军部、海军部、交通部。各部设总长一人，由国会非常会议分别选出，咨请大元帅特任。各部总长辅助大元帅执行职务。

4．军政府设都督若干员，以各省督军赞助军政府者任之。凡有举全省兵力宣布与非法政府断绝关系者，得适用前项规定。

本大纲至临时约法完全恢复，国会及大总统之职权完全行使时废止。

1917年9月1日，国会非常会议选举孙中山为大元帅。次日选举陆荣廷、唐继尧为元帅。后又选出以下各部总长：

外交部总长 伍廷芳（次长王正廷代总长，后改为林子超）

财政部总长 唐绍仪（廖仲恺代理，邹鲁为次长）

陆军部总长 张开儒（后改为任许崇智为总长兼参军长，崔文藻为次长）

海军部总长 程璧光（后林葆怿继任）

内政部总长 孙洪伊（次长居正代总长，后改任居正）

交通部总长 胡汉民（后改任马君武为总长）

军政府秘书长 章太炎（徐谦代理，后改任戴传贤为秘书长）

总参谋长 李烈钧

海军总司令 林葆怿

1917年9月1日孙中山就任大元帅职，中华民国军政府宣告成立。同年9月11日制定《中华民国军政府海陆军大元帅府组织条例》15条。依据《军政府组织大纲》第10条的规定设立大元帅府，下设参议处、秘书处、参军处以及卫戍司令和顾问等。孙中山就任大元帅后，在领导北伐的同时，还制定了若干除旧布新的法律法规。

但应指出，桂系首领陆荣廷、滇系首领唐继尧为了与北京政府谋求妥协，并未就任元帅职。孙中山在军政府中却受西南实力派的排挤。至1918年5月4日，后者操纵非常国会中的政学系通过《修正军政府组织法案》，将大元帅首领制，改为七人总裁制。推举唐绍仪、伍廷芳、孙中山、岑春煊、陆荣廷、唐继尧、林葆怿七人为总裁，以政学系首领岑春煊为主席。

1918年5月4日，孙中山发出《辞大元帅职通电》。在5月21日《辞大元帅职临行通电》中，继续强调约法与国会的重要性。他说：“国于天地，必有与立，民主政治赖以维系不敝者，其根本存于法律，而机枢在于国会。必全国有共同遵守之大法，斯政治之举措有常轨；必国会能自由行使其职权，斯法律之效力能永固。所谓民治，所谓法治，其大本要皆在此。”

孙中山辞职后离开广州，这样，第一次护法斗争宣告失败。以后军政府更成为西南实力派把持的政权。

二、1921年以孙中山为大总统的“护法”军政府（大总统府）

1920年6月，孙中山派朱执信、廖仲恺至漳州，促使粤军陈炯明返粤，讨伐桂系军阀。孙中山于1920年11月回广州重组军政府。同年12月7日军政府特任孙文为内政部长，唐绍仪为财政部长，唐继尧为交通部长，陈炯明为陆军部长。同时宣布外交部长伍廷芳、司法部长徐谦、参谋部长李烈钧，均照旧供职。任命李锦纶为外交部特派广东交涉员，黄强为粤海关监督，陈其尤为潮海关监督兼汕头交涉员。1921年1月1日，孙中山《在广州军政府的演说》提出：“要重建一个正式政府，以代替临时的仅是护法性质的政府。”

1921年4月7日，广州非常国会通过《中华民国政府组织大纲》7条。主要规定：（1）中华民国大总统由国会非常会议选举之，以得票总数之半者为当选。（2）大总统依本大纲之规定行使其职权。（3）中华民国政府设置各部，掌握部务。部长由大总统任免。（4）本大纲自施行之日，原军政府组织大纲即行废止。出席非常国会的222名议员，以218票推选孙中山为大总统。1921年5月5日孙中山在广州就任大总统，任命陈炯明任内务总长兼陆军总长，并广东省长兼粤军总司令，伍廷芳为外交总长，唐绍仪为财政总长，汤廷光为海军总长，李烈钧为参谋总长，马君武为总统府秘书长，廖仲恺为财政次长，伍朝枢为外交次长，徐谦为司法总长兼理大理院院长。1922年4月，陈炯明与北洋军阀相勾结，被孙中山免去内务总长、粤军总司令和广东省长之职，只保留陆军总长。但陈并不知悔改，竟于6月16日发动军事叛乱，炮轰总统府，迫使孙中山转到永丰舰后，于8月再次离粤赴沪，使孙中山的“护法”运动彻底失败。