第五节 海域资源问题的经济分析

用环境经济学来审视海洋资源领域，由于海洋具有整体性、流动性、资源共享性、开发主体广泛性等特点，其具有典型的“公共物品”属性，外部性问题十分突出。因此，明晰产权，建立有效的产权机制，促使海洋开发行为的外部性内在化是海洋治理的关键。通过建立一种只有保护好环境才能获利，环境越好、获利越多的环保与利润统一的机制，促使海洋开发者自发地关心海洋、保护海洋，将个人利益与社会利益、经济利益与生态利益有机地结合在一起，是海洋经济可持续发展的必然要求和根本途径。

一、海域使用权的产权性质

海域使用权是权利人依法享有的，在法定期间内，对特定海域从事某种排他性用海活动的权利。关于海域使用权的法律性质，学者们观点不尽相同：公权、私权、自然资源权、用益物权、准物权、特殊物权等不一而足，但对于海域使用权的基本权能和内容大都意见一致。

一般认为，海域使用权包括以下权能：①排他使用。《海域法》第2条第3款规定：“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动，适用本法。”第23条第1款规定：“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第44条规定：“阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼；造成损失的，可依法请求损害赔偿。”上述规定清楚地表明海域使用权人对特定海域所享有的“排他使用权”。②限制使用。对海域使用的限制，既表现为空间、时间上的限制，又表现为权利排他性上的限制。海域使用权是对经审查批准的特定海域的使用，具有空间上的局限。该法第25条规定了海域使用权的最高期限，予以时间上的限制。具体包括：养殖用海15年，拆船用海20年，旅游、娱乐用海25年，盐业、矿业用海30年，公益事业用海40年，港口、修造船厂等建设工程用海50年。同时该法第23条第2款规定“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠”，对其权利排他性也予以一定限制。③可处分。《海域法》第27条的三款规定分别规定了海域使用权的入股、转让与继承三种处分方式。另外，许多学者认为，海域使用权人还享有对海域使用权的抵押权。

由此可见，海域使用权具有实实在在的财产属性，且各项权能都符合产权的基本特性。无论其法律性质如何界定，在经济学视角下，其都为典型的产权。相应地，海域有偿使用制度也理所当然地是一种产权制度，担负着通过产权安排解决外部性问题，实现海洋资源综合利用与海洋环境保护的双重职能。

二、对我国四种海域使用权配置方式的交易费用分析

（一）设计成本

1．资源信息搜寻成本

申请审批方式的流程是：提出申请—海洋行政管理部门审核—征求同级有关部门同意—报有审批权的人民政府批准。要想成功申请海域使用权，申请者不仅要了解海域的信息和竞争对手的信息，还要搜寻海洋行政部门、同级有关部门和有批准权的人民政府等信息。而海洋行政部门也要搜寻申请者的资格等信息。这些信息量多，搜寻难度很大，所以申请审批方式的信息搜寻成本很高。在拍卖和招标方式上，就投标者或竞标者来讲，为了避免标价过高造成的损失，他们搜寻的信息包括待招标、待拍卖的海域的信息，竞争对手的信息和制定标底价的海洋行政部门有关信息。

对于负责拍卖、招标的海洋行政部门来讲，他们也要搜寻拍卖者、投标者或竞标者的资历、资格等信息。流转方式下，双方的交易是按照市场机制进行的，由于市场价格的透明度较高，需求方只需了解海域的情况就可以了，所以，流转方式的信息搜寻成本最低。

2．谈判成本

在申请审批方式上，申请方要经过海洋行政部门审核、同级有关部门同意和有审批权的人民政府审批等程序，即申请方要层层申请、层层审批，要多次、反复地与政府有关的官员进行谈判，由于谈判的级别多，情况复杂，耗费的时间长，手续繁杂，所以谈判成本很高。拍卖或招标方式上，一般中标者在签约时都要与负责招标或拍卖的海洋行政管理部门进行谈判，如果谈判失败，就会出现次高价者中标而造成国家利益受损。所以，为了防止最高价的中标者弃标，有关海洋行政管理部门一般都要与中标者进行多次谈判，多次的讨价还价过程无疑增加双方的谈判成本。在流转方式上，需求方面对的只是个人或单位，在签约时，只需与供给方的主要负责人或法人代表进行谈判，谈判级别少，耗费时间短，所以谈判成本较低。

从上面的分析可以看出，在信息搜寻成本方面，申请审批方式最高，拍卖或招标次之，流转方式最低。同样，在谈判成本方面，申请审批方式最高，拍卖或招标次之，流转方式最低。由于设计成本等于信息搜寻成本加谈判成本，所以，申请审批方式的设计成本最高，拍卖或招标居其次，流转方式最低。

（二）监督成本和执行成本

在申请审批方式上，由于海域是属于国家所有，而国家委托各个地方的海洋行政管理部门进行管理，在海洋行政部门对海域使用权的审批过程中，由于各地的地方保护主义，各个地方之间、各个部门之间的利益错综复杂，要实现对这些海洋行政管理部门、同级的相关部门和有审批权的人民政府的有效监督，其难度和成本相当高。有的海域，即使是通过了审批，但由于各地方和各部门之间的利益矛盾关系，它执行的难度也很大，如审批集体所有的滩涂。

在招标或拍卖方式中，拍卖或招标的组织和实施的主体是海洋行政主管部门。为了保证招标拍卖活动的公正，国家指定有关部门对负责招标、拍卖的海洋行政主管部门进行监督，但是监督的难度却比监督各个海洋行政管理部门、同级相关部门和有审批权的人民政府的难度要小得多。另外，很多招标、拍卖的海域都涉及渔民的利益，怎样安排这些渔民的转产转业，是决定被招标、拍卖海域能否执行的关键要素，所以招标、拍卖的执行成本也比较高。

在流转方式上，由于市场的供给和需求方都是个人或单位，他们之间的交易按市场机制进行，海域使用权的变更和登记，只需依照《海域使用权登记办法》的有关规定，在有关海洋行政管理部门的监督下，依法办理有关手续和缴纳相关的费用，就可以实现海域使用权交易，所以，流转方式的监督成本很低。另外，这些海域一直由个人或单位使用，海域所涉及的利益矛盾较少，所以，流转出去后的这些海域，执行的难度较低。

从以上的分析可以看出，申请审批的监督成本和执行成本最高，拍卖、招标次之，流转最低。

（三）委托代理成本

1．申请审批方式

申请审批方式上，主要存在两种委托代理关系。

一是国家与各级海洋行政管理部门的委托代理关系。作为海域所有者的国家，委托各级海洋行政管理部门进行管理，这就形成了国家作为委托方，而各级海洋行政管理部门作为代理方的委托代理关系。作为代理方的海洋行政管理部门，它掌握本地区海域使用权的信息比较多。因此，在信息不对称的情况下，采取招拍挂方式出让海域使用权更为公正公平。

二是申请者与海洋行政管理部门、同级部门、有审批权的人民政府之间的委托代理关系。在这种委托代理关系中，申请者是委托方，各政府部门是代理方，作为委托人的申请者不能获得申请海域使用权的完全信息，而作为代理人的海洋行政管理部门却完全掌握信息，在这层层申请、层层审批过程中，拉长了申请者与海洋行政部门的委托代理链，委托代理成本也随之增加。从这个层面分析，对海域使用权采取招拍挂方式同样可以更有效避免寻租，更加公平合理。

2．招标、拍卖方式

招标、拍卖方式，存在着三种委托代理关系。

一是国家与负责招标拍卖的海洋行政主管部门的委托代理关系。作为委托方的国家，委托作为代理方的海洋行政主管部门，对海域使用权进行招标、拍卖。在这种委托代理关系中，作为信息优势方的海洋行政主管部门，在组织和实施海域使用权招标、拍卖的过程中，由于部门利益与国家利益不一致，可能出现海洋行政主管部门工作人员在招标、拍卖活动中玩忽职守、滥用权力或徇私舞弊的行为。

二是竞标者或投标者与海洋行政主管部门的委托代理关系。投标者或竞标者，为了使自己的利益最大化，为了获取标底价和竞争对手信息，提高在招标、拍卖活动中获胜的概率，存在着向海洋行政主管部门的有关负责人寻租或合谋的可能。

三是负责招标、拍卖的海洋行政主管部门与同级部门、有审批权的人民政府的委托代理关系。在组织和实施海域使用权的招标、拍卖之前，负责招标、拍卖的海洋行政主管部门要征求同级相关部门的意见，经过这些部门的同意，再向有审批权的人民政府提出申请，在得到人民政府批准后，才可以组织和实施招标、拍卖。

与申请审批方式相比，两者的委托代理链长度差不多；两者的主要区别在于，申请与审批的工作和与相关利益方的协调工作，都由负责招标、拍卖的海洋行政主管部门去做，相对于个人或单位来讲，由于海洋行政主管部门权力和信息的强势，所以申请审批的难度较低，所花的成本低，耗时相对较短。因此，招标拍卖的委托代理成本比申请审批形式的低。另外，对于海域的价格来说，在参与招标拍卖者不合谋的情况下，只要参与人越多，投标或竞标的价格就越接近海域使用权的真实价格。因此，对于海洋行政管理部门来说，拍卖、招标的回报是比较高的。流转方式，买方和卖方可以是直接交易，也可以是通过中介来进行交易。在直接交易方式中，委托方是买方，代理方是卖方，它的委托代理关系只有买方和卖方，委托代理关系比较直接和直观，委托代理链最短，代理成本最低。在存在中介的情况下，中介作为代理方，买方和卖方作为委托方，只要卖方付给中介一定的代理费用，海域就可以通过中介配置给买方，但是，交易是以市场价进行的，所以，与招标、拍卖相比，这种方式的收益比较高。综合两方面分析，流转的委托代理成本比招标、拍卖的低。