第三节 国际金融监管体系演变和影响因素
随着国内金融市场管制的逐渐放松，金融自由化程度在不断加深，与技术进步的力量相结合，促使跨境金融服务与投资组合的发展速度不断提升。全球金融市场结构的变革在创造出高额获利机会的同时，也给金融交易带来了巨大的潜在风险。一方面，金融机构利用创新金融工具规避信用风险的行为，增加了国际银行业活动的增加和多功能综合性银行的兴起。另一方面，银行业的蓬勃发展也加深了金融机构之间的相互依存程度，导致其对国际投资组合波动的敏感性加剧。而随着限制金融流动的国际壁垒逐渐消失，国家监管当局逐渐发现，一国的金融稳定不仅受本国金融市场影响，还会受到其他看似不相干国家的制约。然而，20世纪80年代的拉美债务危机、20世纪90年代的亚洲金融危机以及2008年爆发的国际金融危机表明，金融自由化伴有巨大的风险，不仅对全球金融稳定以及各国的宏观经济稳定带来冲击，而且对实体经济产生巨大的负面影响。这一现实迫使各国金融监管机构进行反思和革新，推动了国际金融监管体系的不断演进与完善。
一 微观审慎监管的演进
微观审慎监管的演进趋势，主要是由巴塞尔委员会，历经1988年“巴塞尔协议Ⅰ”、2004年“巴塞尔协议Ⅱ”和2010年“巴塞尔协议Ⅲ”一系列改革，主导推动完成。微观审慎监管的主要目的是降低单个银行机构的风险暴露可能，增强银行机构的安全稳定性，其改革的核心是通过不断改进以资本充足率为代表的各类监管指标，完善监管框架。目前，“巴塞尔协议”所提出的监管理念和监管标准，已经逐渐被各国监管部门所采纳，正逐渐成为各国风险监测和调控的主要蓝本。与此同时，伴随着危机发生而逐渐调整的过程，也使得“巴塞尔协议”成为各时期监管理念的集中代表。
（一）巴塞尔银行监管委员会的成立
20世纪70年代，在全球金融自由化浪潮的推动下，各国银行间的不良竞争日益加剧，银行为夺取客户资源而不断降低信贷约束条件，对贷款质量造成了严重的负面影响，银行的不良贷款率大大提升，信用风险不断累积。在此期间，各类局部危机频频发生，原联邦德国的赫斯塔特银行、伦敦的不列颠以色列银行和纽约的富兰克林国民银行相继倒闭，并引发了之后一系列跨国银行的监管问题。此时，各国当局已经逐渐意识到，随着国际金融市场的迅猛发展，各自为政的监管模式已经无法适应市场的新变化。因此，在国际清算银行的发起下，由美国、英国、法国、德国、日本、意大利、比利时、荷兰、瑞典和加拿大十国集团，于1974年底正式成立了巴塞尔银行监管委员会（The Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）。委员会的主要职责是交流金融监管信息、建立各领域认同的最低监管标准、加强各国监管当局的国际协调合作、维护国际银行体系稳定健康运行。
自巴塞尔银行监管委员会成立以来，制定与出台了一系列资本协议、监管标准与指导原则，将其统称为《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告》，简称“巴塞尔协议”。协议的实质是为了完善与补充单个国家对商业银行监管制度的不足，降低单个银行机构的倒闭风险，减少银行破产引发的负面效应。
（二）巴塞尔协议
巴塞尔银行监管委员会最初制定巴塞尔协议的目的有两方面，一是通过规定计算方法和计算标准，制定银行最低的“资本充足率”（即资本与风险资产的比率），保障国际银行体系的健康运行；二是制定统一标准，消除国际金融市场上各国银行间的不平等竞争。显然，巴塞尔协议的核心在于“资本充足率”。因此，“资本监管”成为“巴塞尔协议Ⅰ”到“巴塞尔协议Ⅱ”演进过程的首要核心。
1.技术革新：由“巴塞尔协议Ⅱ”到“巴塞尔协议Ⅲ”
1988年出台的“巴塞尔协议Ⅰ”根据不同资产信用风险的大小，设定了各项表内资产和表外项目的风险权重，并得到总风险加权资产规模，规定各商业银行的资本充足率不得低于 8%，其中核心资本对风险资产之比不得低于4%。由于“巴塞尔协议Ⅰ”首次将基于风险调整的资本充足率作为国际银行的监管标准，并将表外业务纳入监管范畴，相对传统利用资产负债之比的监管方法，无疑取得了巨大进步。因此，自“巴塞尔协议Ⅰ”推出之后，“资本充足率”成为被各国监管当局所广泛接受的概念，国际货币基金组织和世界银行在判断各国银行体系稳定性时，也主要采用“巴塞尔协议”对资本充足性进行评估。
随着20世纪90年代，学术界关于银行风险衡量实现了技术革新，巴塞尔银行监管委员会在此基础上也重新制定了新的资本协议框架，于2004年出台了“巴塞尔协议Ⅱ”，对“巴塞尔协议Ⅰ”进行了全面的修改。“巴塞尔协议Ⅱ”依据资本要求与风险管理密切关联的修改初衷，由三大支柱构成了完整的资本充足率监管框架。第一支柱为最低监管资本要求，在保持原规定中8%的资本充足率要求基础上，修订了标准法和内部评级法。其中修订后的标准法提高了对各种风险类别的敏感度，修订后的内部评级法则允许大型银行利用先进的内部信用风险模型确定风险权重。第二支柱为监督检查，其目的在于不仅确保银行具备足够的资本以应对各类风险，还鼓励银行在监测和管控风险方面开发使用更完善的技术手段，促进银行内部的风险评估。第三支柱为市场约束，“巴塞尔协议Ⅱ”承认了市场约束在增强资本监管和其他监督工作方面具有良好的潜力，通过提倡信息披露制度，旨在增加商业银行风险状况的透明度。
2.“巴塞尔协议Ⅲ”的危机反思：资本充足率与系统重要性机构的双重监管
2008年国际金融危机的爆发，促使巴塞尔银行监管委员会再次反思其原有协议的合理性，再经历长达九个月的各方磋商之后，2010年9月，巴塞尔银行监管委员会最终就全球银行业监管达成了新的协议，即“巴塞尔协议Ⅲ”。新资本协议在不断强调资本充足率要求的基础上，还加入了对系统重要性金融机构的强化监管，从而降低危机中“大而不能倒”的道德风险。
首先，为防止危机重演，在新的监管框架中，巴塞尔银行监管委员会大幅提升了“巴塞尔协议Ⅲ”监管指标的要求。具体可以总结为三项具体措施。第一，明确了三个最低资本充足率要求，提高了资本充足率要求。依据“巴塞尔协议Ⅲ”的要求，银行的普通股充足率的最低要求为 4.5%，一级资本充足率为6%，总资本充足率为 8%。各国的系统重要性银行资本充足率应不低于 11.5%，非系统重要性银行应不低于10.5%。第二，“巴塞尔协议Ⅲ”就杠杆率计算方法与监管标准达成共识，引入了简明的杠杆率监管标准，即按照杠杆率3%的标准（一级资本/总资产）对商业银行实施监控。杠杆率过高是金融机构出现风险的根源之一，尤其是对银行表外项目监管的不足，形成了所谓的影子银行（shadow banking）体系，导致金融体系成为2008年全球金融危机的直接导火索。第三，“巴塞尔协议Ⅲ”建立了两个量化的流动性风险监管指标。其中包括流动性覆盖率，要求“银行持有的优质资产储备与未来一个月内资金净流出量之比，不得小于 100%”。其二是净稳定融资比率，要求“银行可用的稳定资金与业务发展所需的稳定资金之比，必须大于100%”。
其次，“巴塞尔协议Ⅲ”加强了对系统重要性金融机构的监管力度，通过让全球系统重要性银行接受更高的资本充足率监管要求，力图降低“大而不能倒”（too big to fail）的道德风险（表2-1）。对于系统重要性金融机构的“大而不能倒”问题，巴塞尔委员会形成的共识是需要建立起“危机前加强风险预警，危机中降低风险扩散和蔓延的处理措施和危机后处置机制”一整套完整措施。
表2-1 全球系统重要性银行需要接受更高的资本充足率监管要求
二 宏观审慎监管的演进
宏观审慎监管是国际金融监管机构基于对全球金融危机的反思而提出的管理方法。与传统微观审慎监管模式相比，宏观审慎监管将侧重点置于整个金融体系，而非金融机构单体，目标是防范金融系统整体的系统性风险（表2-2）。具体而言，宏观审慎监管通常可以分为两个维度进行分析研究：一是时间维度，而是截面维度。
表2-2 宏观审慎监管与微观审慎监管的比较
（一）时间维度的宏观审慎监管
基于时间维度的宏观审慎监管，不仅需要考察整体风险随着时间的推移形成的累积，更重要的是着眼于处理顺周期性问题，即考虑系统性风险是如何通过金融体系内部或金融体系和实体经济间的风险传递作用而扩大的。因此，时间维度的监管措施，需要解决的是如何抑制金融体系固有的顺周期效应。由于时间维度自身所具有的连贯性，基于时间维度的宏观审慎监管干预手段作用将具有明显的可持续性。对此，在国际金融危机之后，国际金融监管机构开始将监管干预的观点重心放在周期上，相继提出了逆周期监管框架，即通过提供资本充足率、杠杆率等一系列监管标准，克服或抑制金融系统自身的顺周期性。
（二）截面维度的宏观审慎监管
基于截面维度的宏观审慎监管，需要考虑的是在特定时间内，风险应当如何在金融体系内进行分布，即金融体系内不同机构之间的风险传染性问题。横截面维度宏观审慎监管措施的核心在于处理特定时间内金融机构共同的且相互关联的风险暴露。这些风险暴露一方面可能是这些机构在相同或相似资产类别下的直接风险暴露，另一方面也可能是它们之间的业务交叉而导致的间接风险暴露。基于这个角度的分析，截面维度的宏观审慎监管政策需要解决的主要是如何制定审慎监管框架，将整个金融体系风险损失控制在局部，从而控制“尾部风险”效应。具体的监管措施路径可包括以下几个方面因素：一是通过逆周期资本监管，增加银行在经济上行阶段内的资本留存，以应对经济下行阶段的损失吸收要求，降低银行破产风险；二是针对系统重要性银行机构，实行更为全面严格的宏观审慎监管措施；三是开始采用诸如拨备率等具有前瞻性含义的宏观审慎监管指标；四是加强和完善银行的压力测试，实行全面覆盖的压力场景，评估银行业或金融业整体的宏观抗风险能力；五是全面大力开展国际监管的合作模式，G7扩充为G20，增加新兴经济体的话语权，努力实现真正的全球治理新格局。