第二节 全球经济治理理念的演进

长期以来，全球经济治理理念主要是以自由主义为主。自17、18世纪以来，自由主义经历了古典自由主义和现代自由主义两大阶段。到20世纪30年代初经济危机爆发之前的一段时期，西方社会的主流思想就是崇尚市场的自我组织和自我调节的作用，主张市场机制的自由运行和自由放任的政策，在这个过程中政府不直接介入经济活动。亚当·斯密所著的《国富论》是古典自由主义的理论基础，他强调了限制政治权力的界限，从而保护个人的自由和财产权。在古典自由主义引导下的西方经济得到了大幅的提升，随之而来的工业化革命也使这些国家的物质文明不断提高，但是同时也造成了许多社会问题。

进入20世纪后，伴随着资本主义社会矛盾的激化，特别是1929年资本主义世界经济危机的爆发促成自由主义分化成了两个学派，一个是主张市场化、私有化和自由化的新自由主义学派，另一个是主张政府宏观调控的凯恩斯主义。由于当时特殊的背景，使经济走向了一个无秩序的混乱状态，最后导致了市场失灵，迫切需要政府干预市场，所以一直到20世纪70年代，凯恩斯主义始终占据主导地位。

凯恩斯主义也影响了战后国际经济秩序的重建。例如在布雷顿森林体系建立的过程中，为了促进战后货币体系的恢复，凯恩斯强调对资本施加管制。在国际清算联盟的建议书中，凯恩斯曾建议将资本流动管制作为战后货币体系的特征（Moggridge，1980）。今天，基金组织协定第六条依然规定，基金组织成员国在一定条件下仍可实施适当管制。但尽管如此，自由主义在这一时期并未完全消失，如内嵌式自由主义（embedded liberalism）仍在早期影响着国际经济活动，它主要强调多边框架下的国内干预（Ruggie，1982）。这也为布雷顿森林体系时期在多边国际组织下加强资本管制提供了思想指导。

20世纪70年代，资本主义陷入长达十年的“滞胀”，经济低速增长甚至停滞、高通胀和高失业并行，这种现象被认为是政府过度干预的结果，凯恩斯主义受到了质疑甚至是否定，政府与市场的关系的争论又重现历史舞台。在滞胀危机期间，英国首相撒切尔积极采取了哈耶克等人提出的新自由主义，大刀阔斧地进行改革：减少政府福利开支、限制政府对经济的干预，实施紧缩的财政政策；实施全面私有化改革等。之后在1980年底，美国总统里根提出的“里根经济学”也是新自由主义的一个代表，强调了经济自由化特别是金融自由化的改革，缩减政府规模，推动市场化改革。另外在这段时期，之前凯恩斯强调的资本管制开始出现松动。这一时期，新自由主义（neoliberalism）替代内嵌式自由主义成为经济活动的指导法则，各国特别是发达经济体开始逐步降低国家对经济活动的干预。在这一原则的指导下，各国逐步放松资本管制，逐步推行资本账户自由化。资本管制的放松首先从发达经济体推行开来（Bakker and Chapple，2002）。从这一时期开始，美国开始反对资本管制，受其影响，基金组织也开始加大对于资本账户自由化的推动。一些新兴和发展中国家也慢慢放松了对国际资本流动的限制（Tseng and Corker，1991）。1978年基金组织完成第二次基金组织协定修订，在其第四条中指出，国际货币体系的主要目的除了是为商品和服务提供一个便利交易的框架外，促进国家之间的资本流动也被纳入其目标（IMF，2010）。这最终推动了新自由主义的范式化。

在此背景下，“华盛顿共识”产生。20世纪80年代，由于拉美国家进口替代工业化政策的失败，导致拉美地区普遍面临债务危机。在以美国为首的西方国家和拉美国家进行债务问题的谈判时，美国等政府提出十条政策主张：一是加强财政方面自律；二是调整公共支出优先秩序；三是改革税收；四是推动利率自由化；五是实行具有竞争性的汇率制度；六是促进贸易自由化；七是对FDI实行自由化；八是推动国有企业的私有化；九是放松政府管制，消除市场准入和退出障碍；十是保护产权。这十条政策被称作“华盛顿共识”，其核心在于自由化、市场化、私有化和财政及物价的稳定（余东华，2007）。

“华盛顿共识”的推广标志着新自由主义步入了一个新阶段，拉美国家、俄罗斯和东南亚采取该模式发展，结果每一个都没有取得成效。拉美国家发生了严重的金融危机，造成了社会动乱；俄罗斯在采用“休克疗法”之后，经济大幅下滑，政局混乱，经济和社会几近崩溃；东南亚在实行该新自由主义后更是在1997年爆发了席卷全球的亚洲金融危机，损失极为惨重（何秉孟，2014）。

同样是经济转型，中国在20世纪80年代进行的改革开放有着与实行新自由主义的国家不同的绩效。西方经济学家将中国改革发展后的繁盛归结于“北京共识”理念，主要包括：第一，艰苦努力、主动创新和大胆试验，如建立经济特区；第二，坚决捍卫国家主权和利益，反对干涉内政，如处理台湾问题；第三，循序渐进，比如“摸着石头过河”，精心积累具有不对称力量的工具，如积累巨大的外汇储备；第四，以人为本，以提高人民的生活质量为目标；第五，和谐发展，处理好经济转型、经济增长与社会全面发展的关系（余东华，2007）。虽然“北京共识”只是一个模糊的概念，是一个不成熟、不完善的模式，并没有像华盛顿共识一样能够向世界提供一套普适性的解决方案，但是“北京共识”是一种经验，使每个国家增加了靠自己成为一个强国的信心。该理念提出后便受到了世界各国的关注，中国经济改革和经验为世界特别是发展中国家提供了一种新的发展经验，得到了国际社会的认可。乔舒亚·库珀·雷默在提出“北京共识”的时候，就指出该理念是适合中国、印度等新兴经济体的发展模式，是它们学习的榜样。2004年，联合国秘书长在接受采访的时候也表示：中国依靠其独特模式得到发展的有益经验是值得其他国家，尤其是发展中国家借鉴的。国际货币基金组织原第一副主席安妮·克鲁格也提到“北京共识”比“华盛顿共识”更适合发展中国家的经济环境。在“华盛顿共识”纷纷受到各国质疑，世界大多数国家经济发展遇到瓶颈的情况下，“北京共识”为世界注入了新鲜的活力。

美国金融危机的爆发进一步推动了对原有经济治理理念的反思。这从基金组织对于资本流动的重新审视上可见一斑。2009年12月，IMF原第一副总裁John Lipsky在日本协会（Japan Society）发表演讲指出，面对资本流动的急剧增加，可以考虑施加资本管制（Lipsky，2009）。这成为IMF近几十年来首次对资本管制做出正面回应。随后，IMF在其《全球金融稳定报告》（GFSR）中对资本管制做出正式表态。在这份报告中，IMF指出新兴市场经济体再次面临资本流入的快速上升，并对这些国家的政策提出挑战。为此，其建议应首先实施宏观经济政策和审慎监督，如果这些政策仍不充分，则可以考虑施加资本管制（IMF，2010）。由于资本管制与新自由主义格格不入，这表明包括基金组织在内的国际社会已经对新自由主义有所警觉。

2016年6月，基金组织《金融与发展》杂志发表了一篇基金组织研究部人员撰写的《新自由主义：超卖？》，从资本账户开放和政府角色两个角度对新自由化进行了反思，其指出，新自由主义的两大基石已被事实证明可能都是错误的。然而，在这篇文章发出后不久，基金组织的首席经济学家奥伯斯·费尔德发表讲话指出，这篇文章被广泛曲解——它并不表示基金组织采用的方法有重大变化。不过这至少说明，各方对于新自由主义的反思在不断深入。

在这个背景下，曾经从强调政府作用变到以“华盛顿共识”为主流、强调市场作用的结构主义得到了新的发展。林毅夫在新结构经济学中提到，在经济发展中，必须发挥市场和政府的协同作用，同时政府的政策还需要考虑不同发展水平的结构性特征。新经济学的要点概括下来有三点。第一，一个经济体的禀赋和结构在一定时间是固定的，但是随着发展水平的变化，随之对应的经济结构也会发生变化。所以，每个特定的产业结构都需要与之对应的基础设施，从而达到降低成本的效果。第二，由于经济发展是一个连续的过程，因此在一个产业升级的过程中，给定产业结构的内生性，处于任何一个发展水平的发展中经济体的产业和基础设施升级的目标，并不是比自己所处水平更高的发达经济体的结构和基础设施水平。第三，不管处在什么发展水平，市场才是资源配置最有效率的机制，但是企业在生产的过程中必然会依赖于政府提供基础设施改进和补偿外部性，以促进产业的升级（林毅夫，2010）。从新结构经济学来看，“华盛顿共识”注定是失败的。一方面，“华盛顿共识”的前提是企业有自生能力，然而很多发展中国家的企业没有自生能力，如果把政府对企业的补贴取消，这些企业就会受到巨大的冲击，甚至是垮掉，社会必然出现动荡，从而阻碍经济的发展。很多国家对“华盛顿共识”只能是阳奉阴违，给予企业隐蔽、扭曲的新的保护补贴。另一方面，“华盛顿共识”片面强调市场的重要性，忽略了政府的作用。当今发达国家的政府，在历史上都发挥了积极作为（林毅夫，2013）。因此，发展中国家要想实现经济发展和结构升级，必须要协调政府和市场的关系。

2008年国际金融危机不但在一定程度上改变了世界经济格局走向，也在一定程度上冲击了基于新自由主义的全球经济治理理念。与经济增长的“硬实力”相比，治理理念的“软实力”转变可能要更缓慢一些。但是无论如何，目前的情况正在发生变化，这为其他国家参与全球经济治理、发挥更大的作用提供了契机。对于中国来说，如何在保持经济增长“硬实力”基础上，争取治理理念“软实力”的提升，将是参与全球经济治理无法逾越的一道门槛。