第二节 华盛顿会议和凡尔赛—华盛顿体系的形成
华盛顿会议的召开
帝国主义在巴黎和会上本来想解决整个世界的再分割问题，但巴黎和会签订的《凡尔赛条约》涉及的主要是欧洲以及前德国和土耳其殖民地的分割问题，因此，它基本上是欧洲问题的解决方案。从凡尔赛条约中，英国、法国得利最多。英国通过瓜分德、土殖民地，加强了它在中东、地中海和非洲的优势。法国从宰割德国中掠夺最多，为其称霸欧洲大陆创造了条件。日本获得了德国在中国山东的权利与太平洋上赤道以北的岛屿，加强了它在远东和太平洋的优势。但和会的决议没有反映出美国通过大战而获得的优势经济地位，它的扩张利益和要求没有得到满足。
巴黎和会所没有解决的一个尖锐问题是远东和太平洋问题。战后，帝国主义在这一地区的实力对比已经发生了变化，可是和会并没有给以调整和解决。第一次世界大战前，在远东和太平洋地区争霸的主要是美、英、法、德、日、俄六国。战后，由于俄国已经发生了革命，德国战败，法国忙于战后的恢复和巩固在欧洲取得的有利地位，这样，在这一地区争夺的主要就是美、英、日三国，特别是美日两国。
美国不甘心在巴黎和会上的失败，它力图改变巴黎和会的结果，特别是想修改《凡尔赛条约》关于远东和太平洋地区的一些不利于美国的条款。1919年11月15日，美国参议院就通过了对《凡尔赛条约》的“十大保留案”，公开声明，美国不承认把德国在中国山东的特权转让给日本的有关条款，并且对由此引起的中日争端，美国“有完全自由行动权”（注：戴鑫修：《最近世界外交史》上册，第二编，京城印书局1926年版，第55页。）。它对和约决定把赤道以北的原德属岛屿交给日本也十分不满，因为这损害了作为主要战胜国的美国的利益。美国认为，日本新夺得的东西比它“应该得到的”东西要多得多，因此，它力图要改变这种状况，在新的实力对比的基础上，建立帝国主义在远东和太平洋地区的新均势。实际上是要建立美国在这一地区的霸权。
美国称霸远东和太平洋地区的主要障碍来自下列三个方面：
一是日本独占中国的政策。日本是美国争霸远东和太平洋地区的主要对手。大战期间，日本乘西方列强忙于欧战，大肆在远东扩张。它的主要目标是妄图把中国变成日本独占的殖民地，为此，1915年它提出了灭亡中国的“二十一条”要求。一战结束时，日本在中国的对外贸易中处于领先地位，英国被排挤到第二位，美国居第三位。这对急于夺取远东和太平洋地区霸权的美国来说，是不能容忍的。美国力图削弱日本在中国的地位。1920年10月15日，在美国的策划下成立的国际新银行团，目的就是为了垄断对中国的一切信用贷款，打击日本，以便于美国控制中国经济。日本为了排斥西方列强和掩饰它对中国的侵略扩张，提出了“亚洲门罗主义”口号，其主要矛头显然是指向美国的。这样，美国的远东扩张政策与日本对中国的独占政策发生了激烈冲突。美日矛盾的发展使得两国竟然公开谈论起军事冲突的可能性。1921年，日本出版了《如果日本同美国发生战争》一书，作者海军上将佐藤写道：“我们帝国无论就地理方面和历史方面来说，都有一切手段在大陆上求得发展的使命。这完全不是侵略。假如它在大陆上的发展遇到困难，则它的生存本身就要受到威胁。像盆里的植物一样。帝国也只有当它的根延伸到大陆上的时候才能够继续生存和生长。它离开了大陆就必然会死亡。可是美国却残忍地企图砍掉这些根，并企图取日本而代之并在东亚大陆上推行自己的帝国主义。”（注：佐藤：《如果日本同美国发生战争》，东京1921年版，第5—6页。）日美两国日益尖锐的利益冲突和不断的战争宣传，在远东造成了紧张的局势。列宁指出，“远东的全部外交史和经济史使人毫不怀疑，在资本主义基础上，要防止美日之间日益尖锐的冲突是不可能的”（注：《列宁全集》第34卷，人民出版社1985年版，第308页。）。
二是英国的海上霸权。争夺海上霸权是帝国主义争夺世界霸权的重要方面。海上霸权对远东和太平洋地区霸权有直接影响。在德国的海军力量已被消灭，列强的海上竞争已从大西洋转到太平洋的情况下，谁拥有太平洋的制海权，谁就会在争霸中处于更有利的地位。第一次世界大战结束时，英国的海军实力比美国强大得多。美国力图改变这种不利的形势。1918年12月，威尔逊总统向国会提出了新的海军建设的五年计划，规定要进一步增强美国的海军实力，这使英、法、日等国都感到不安。在巴黎和会上，英国试图迫使美国放弃新的海军建设计划。美国最初拒绝协商，而且要求英国放弃其独占的海上统治，建立英美两国在海上的联合统治，即“必须使美国拥有和英国同样数量的海军”（注：库尼娜：《1917—1920年间美国争夺世界霸权计划的失败》，世界知识出版社1957年版，第263页。）。英国表示，英国作为海上强国有其“特殊需要”，不能容许试图把英国海军挤到第二位去的美国新的海军计划实现。这场激烈的斗争被称为“巴黎的海战”。在这次“海战”中，美国并未能使英国承认英美在海上的联合统治，但是，美国并不甘心失败。巴黎和会后，它同英国展开了更激烈的争夺海上霸权的斗争，因为这关系到美国争夺远东和太平洋地区霸权的扩张计划。
三是“英日同盟”。英日同盟是1902年1月30日缔结的。目的是联合抑制俄国在远东的扩张。1905年8月12日和1911年7月13日又两次续订。在续订中，又把德国放入两国共同反对之列。1921年7月12日续订条约期满。这时，俄国发生革命已近四年，德国战败已近三年，作为英日同盟昔日的对手已不复存在。然而，对废除同盟，英日两国却迟迟疑疑，决定延长有效期一年。对美国来说，英日同盟的继续存在是一个很大的隐患，直接威胁到它在远东和太平洋的霸权利益，因为一旦美日发生冲突或美英发生冲突，美国就会处于二比一的不利地位。美国有影响的参议员洛奇说：“在我看来，英日同盟在我们与远东和太平洋的关系中是一个最危险的因素。它不仅在美国，而且在加拿大也引起了日益增长的不安。另一方面，它正在支持日本的战争精神，支持日本在陆上和海上对新冲突的准备。”（注：《纽约时报》1922年2月9日。）
美国为了打击日本独占中国的政策，削弱英国的海上霸权，拆散英日同盟，扫清称霸远东和太平洋地区道路上的障碍，决定发起召开一次新的国际会议。1921年7月10日，美国国务卿休斯向英、日、中、法、意等国大使建议在华盛顿召开会议，讨论限制军备问题及远东与太平洋问题。美国之所以邀请这几个国家参加是有它的考虑的。英日特别是日本是美国在远东的主要竞争者，因此是必须到会的；中国在山东等问题上同日本有争论，可以利用中国问题压日本；法国在远东有殖民地和势力范围，战后它的外交政策与英国常相冲突，可以在会上利用法国牵制英国；意大利是五强之一，虽在远东无特别利益，但可起某种缓和平衡作用。对于美国的邀请，中、法、意很快作出了同意参加的答复，英国出于缓和和改善英美关系的考虑也同意参加会议。但日本却犹豫不决，它担心被当作“被告”在会上“受人裁判”，怕失去在巴黎和会上分到手的赃物。然而，日本也没有拒绝参加的余地，因为美国是打着“维护世界和平”的招牌，如果日本公开拒绝参加，世界舆论对它不利，日本外交就会陷于孤立地位。经过几次内阁会议的反复策划，日本政府提出了“限制军备为主，远东问题为辅”的建议，即“限制军备问题仍为此项会议之主题，太平洋及远东问题之讨论不过求一主义及政策上共同了解而已”，“凡问题之关于任何特殊国家者，或已成为既定事实者，当审慎免除其加入”。（注：周守一：《华盛顿会议小史》，上海中华书局1926年版，第8页。）很显然，日本不愿意在会上讨论和解决中日之间的山东问题或其他“既定事实”的问题。对此，美国作出明确答复说，会议不“划定范围”，可以“自由讨论”。
美国最初邀请参加会议的只有英、日、中、法、意五国，后来，荷兰、葡萄牙和比利时因在远东和太平洋地区有属地或有直接的经济利益，也要求参加会议。这样，在1921年11月12日华盛顿会议召开时，参加的就有美、英、日、中、法、意、荷、比、葡九国。会议没有邀请苏维埃俄国和远东共和国的代表参加，为此，苏维埃政府提出抗议，并声明，对会议审议的一切问题“均保有完全的行动自由”。
华盛顿会议的正式议程是：1.限制军备问题；2.远东及太平洋问题。根据会议议程，大会设立了两个委员会：“限制军备问题总委员会”，由美、英、法、意、日五国代表组成；“太平洋及远东问题总委员会”，由出席会议的九国代表参加。大会选举美国国务卿休斯担任主席，这反映了美国在会上的主导地位。操纵这次会议的是美、英、日三国，一切重大问题都是由美国国务卿休斯、英国枢密院长贝尔福和日本海相加藤友三郎“三巨头”幕后交易决定的，公开大会只是走走形式而已。
《耶普岛条约》
《耶普岛条约》从形式上看是在华盛顿会议之外由美日两国单独签订的，从本质上看，它是美日在华盛顿会议上达成的第一个妥协。耶普岛问题是美日争夺远东和太平洋地区霸权的焦点之一。第一次世界大战后，美国的太平洋扩张计划的核心内容是要夺取德属太平洋岛屿。其中包括新几内亚的一部分、加罗林群岛、马里亚纳群岛、马绍尔群岛和萨摩亚群岛，因为这些岛屿离美国重要的海军基地菲律宾群岛和夏威夷群岛不远，具有重要的军事战略意义。特别是巴拿马运河通航之后，这些地方的重要性更加突出。
但是，在大战期间，原德属太平洋岛屿被英日抢占。这是美国所不能容许的，它不愿意看到英国和日本靠合并德国在太平洋的属地，来增强它们本来就很强大的阵地。美国副国务卿龙格在1918年12月14日的备忘录中说：“英国和日本在太平洋占领了许多岛屿，它们都可以被利用作海军基地，并且都位于战略地点，这对于美国和它要在太平洋占据的统治地位，是一个经常的威胁。”（注：库尼娜：《1917—1920年间美国争夺世界霸权计划的失败》，世界知识出版社1957年版，第296页。）因此，在1919年的巴黎和会上，美国的主要目的之一就是迫使英日放弃它们在太平洋上占领的德属岛屿。美国海军备忘录中说：“马绍尔群岛和加罗林群岛，德国的新几内亚和萨摩亚，都应该由国际共管。”（注：同上。）
美国在巴黎和会上力图实现“国际共管”的主张，实际上是要确立美国对上述岛屿的统治地位。尽管在和会上建立了国际联盟的委任统治制度，但在英日的联合抵制下，美国企图在太平洋岛屿的扩张计划受到重要挫折。根据《凡尔赛条约》，赤道以南的德属岛屿划给了英国的自治领，赤道以北的德属岛屿则划给了日本。日本占领的马绍尔群岛、马里亚纳群岛和加罗林群岛是美国垂涎的战略要地，美国尤其感兴趣的是加罗林群岛中的耶普岛，因为耶普岛离美国的海军基地关岛很近，并且有海底电线和它相通。同时，耶普岛也是美国与中国上海之间以及美国与荷属东印度群岛之间的联络点。所以，美国总统威尔逊在巴黎和会上就耶普岛问题发表正式宣言，声明对有关耶普岛的决定持保留意见。
1920年冬天，在华盛顿召开国际通讯会议，研究处置德国的海底电线问题。会上，美国提议，耶普岛海底电线是太平洋和大西洋电讯的总枢纽，应国际共管，不能为一国所把持。日本代表声称，日本是耶普岛的受任统治国，有统管该岛海底电线之权，美国不是凡尔赛条约的参加国，无权对这个问题提出抗议。两国相持不下。1920年12月17日，国际联盟行政院讨论委任统治制度，决定把委任统治地根据发展程度分为甲、乙、丙三种，赤道以北的原德属岛屿列为丙种，即日本可以把这些岛屿“作为其领土之一部分”进行统治。美国对此又提出抗议，说耶普岛归日本统治的问题，美国在巴黎和会时已声明“保留在案”，要求国联重新研究决定。行政院在答复中说，“此种办法系遵奉最高会议之决定”，不便更改。于是，耶普岛问题就成了美日之间的一大悬案。直到华盛顿会议召开前夕，日本仍不愿在耶普岛问题上作出让步，它建议会议不要讨论“既定事实”问题，指的就是山东和耶普岛两问题。对此，美国报纸立即发表评论：“中国没有在凡尔赛和约上签字，美国也没有承认耶普岛的处理，所以山东、耶普两个问题都不能算作既定事实。”（注：周守一：《华盛顿会议小史》，上海中华书局1933年版，第8页。）
华盛顿会议开幕后，美日两国就此问题进行了激烈的讨价还价，最后终于达成妥协，于1921年12月12日签订了《耶普岛条约》。条约的主要内容是：1.美国及其公民有使用耶普岛海底电线之自由，不受检查或监督，与日本“处于同等地位”；2.美国及其公民对于该岛的无线电通讯，享有与海底电线同样之特权，日本的无线电局对美国公民不能收差别之电费；3.美国公民在该岛有无限制之居住权，人和财产均可自由出入，与日本国民处于同等地位；4.美国同意日本统治赤道以北太平洋委任统治诸岛，但日本必须维持和尊重美国公民在这些岛屿的既得财产权，并且不得在岛上设立陆海军基地和建筑炮台。
《耶普岛条约》的签订是美国在华盛顿会议上第一个外交胜利，条约承认了美国在耶普岛的一些特殊利益，这对美国加强其在太平洋地区的经济和军事地位有重要意义，但美国也对日本作出了让步，有条件地承认了日本对赤道以北原德属岛屿的统治。
《四国条约》
英日同盟是远东国际关系的症结问题之一。1921年7月，英日同盟续约到期。到期后，是继续续盟还是废除盟约，关系到有关各国的利益。因此，在盟约行将期满之际，英、美、日等帝国主义展开了积极的外交活动。
1921年5月，日本派皇太子访英，谋求延长盟约。因为自1902年以来，英日同盟一直是日本外交政策的基石。在1905年的日俄战争和第一次世界大战中，该同盟对日本的对外扩张起了重要作用。一战后，日本谋求远东和太平洋地区霸权，仍想借助英国的力量。如英日同盟被取消，日本在国际上有陷于孤立地位的危险。显然，日本不愿意取消同盟条约。
1921年6月，英国在伦敦召开帝国会议，讨论英日续盟等问题。会上，英国各自治领意见不一。新西兰和澳大利亚在地理位置上靠近日本新占领的岛屿，怕取消英日同盟后，日本失去同盟条约的约束，对它们的安全造成威胁，因此，反对废除英日同盟。但南非和加拿大坚决主张取消英日同盟。南非代表斯穆茨说：“依情理讲，和我们的关系最为密切的是美国。英国的属地拿美国当长兄看待。美国是和我们的意见最相合的国家。……依我看，英国惟一的坦途似乎就是和美国携手。”（注：张忠绂：《英日同盟》，新月书店1931年版，第160、161页。）加拿大代表认为，英日同盟终将使英国卷入日美战争的旋涡，英国终将帮助日本攻打美国。到那时，加拿大却可能参加美国对日作战。所以，答案只有一种：“英日同盟是英帝国分裂的朕兆”（注：同上。）。英国国内在远东有经济利益的垄断资产阶级，因在中国同日本的经济竞争不断加剧，认为日本的对华政策同英国的利益相抵触，要求废除英日同盟。此时，英国政府对这个问题举棋不定。一方面，他们认为日本是“老而可靠的盟国”，英日同盟曾在两国抑俄反德中起过重要作用，今后对维持英国在远东和太平洋的利益和地位也不无帮助，所以不愿意轻易取消；另一方面，如果坚持续盟，显然会遭到美国的强烈反对。这时，美国一再向英国施加压力，甚至利用美国国会准备讨论爱尔兰的独立问题，对英国进行恫吓。1921年6月23日，美国国务卿休斯在同英国驻美大使谈话时说：国会关于爱尔兰问题的决议，将视英日关系的性质而定。在这种情况下，英国既不愿得罪美国，也不愿得罪日本，它希望在即将召开的华盛顿会议上能获得妥善的解决。
英日同盟问题虽未列入华盛顿会议的正式议程，但会议一开始，美、英、日三国立即对这个问题展开了讨论。在美国看来，英日同盟问题如不解决，其他问题很难达成协议，因为在会上美国有两个主要对手，这两个对手又有同盟关系，不首先拆散英日同盟，美国将处于不利的地位。
为了解决这一棘手的问题，出席华盛顿会议的英国枢密院长贝尔福提出了以美、英、日三国同盟代替英日同盟的方案。他在会议召开的前一天给英国首相劳合·乔治的信中说，坚持英日同盟，“在美国将会是很不得人心的，并将使得缔结持久和令人满意的限制军备协定的谈判极难进行”（注：安东尼·亚当斯韦特：《失去的和平：1918—1939年欧洲国际关系》，伦敦1980年版，第41页。），但是，“我们不能考虑任何旨在疏远日本人情感的行动，更不能激怒他们”（注：同上书，第42页。）。为了调和这两个相互冲突的因素，我设想了一个方案，其形式是美、英、日三国协定。
贝尔福提出三国协定的目的是：1.能够使美国成为三方协定的一方，消除美国的疑虑；2.结束现今存在的英日同盟，而又不伤害盟国日本的感情；3.使英国今后有活动余地，如果英日再次受到“德国或俄国的威胁，就能恢复与日本的防御同盟”（注：同上。）。
1921年12月1日，在美、英、日三国秘密会议上，贝尔福正式抛出了这一方案。英国计划的三国协定在性质上类似英日同盟，这个协定适用的范围既包括太平洋各岛屿，也包括中国；在解决争端问题时，不但可使用外交力量，而且可使用军事力量，英国的目的是要搞一个变相的英日同盟，以维持它在中国和太平洋地区的利益。休斯对此提出异议，认为这与美国传统的政策及大会的方针不符，他提出三点修正意见：1.这个协定只包括太平洋各岛屿，不包括中国，因为美国不愿承认帝国主义各国在中国的现状，它要推行“门户开放，机会均等”的原则；2.遇有问题发生时，缔约国无使用陆海军之义务，这是为了防备英日两国秘密的军事联合；3.邀请法国加入，改为四国协定。因为三国同盟可能使美国在其中处于少数地位，法国参加可以牵制英国，加强美国与英日抗衡的地位。
英日迫于美国的压力，基本上同意了美国的方案。当三国最终达成妥协并拟定了条约草案之后，才匆匆通知法国请其加入。
1921年12月13日，美、英、法、日四国代表签署了《美英法日关于太平洋区域岛屿属地和领地的条约》（简称《四国条约》）。条约的主要内容是：1.缔约国“相互尊重它们在太平洋区域内岛屿属地和岛屿领地的权利”（注：托因比：《国际事务概览》（1920—1923年），牛津1927年版，第508页。）；2.“如上述权利遭受任何国家侵略行为的威胁时”，缔约国应进行协商，“以便达成协议，联合或单独地采取最有效的措施”（注：同上书，第508页。）；3.从条约开始生效起，英日同盟即宣告“终止”。
《四国条约》的签订是美国在华盛顿会议上取得的一项重要成果，因为它达到了拆散英日同盟的目的。英国对条约的签订也是满意的，在它看来，条约既保持了英日之间的友好关系，又增添了同美国协作的新气象。所以，劳合·乔治声称这是英国外交的大成功。为了表彰贝尔福的功绩，英国皇室给他酬授勋爵。日本则对英日同盟的废除感到惋惜，日本代表对英国代表抱怨说：“不管怎样，你们毕竟给英日同盟安排了一个盛大的葬礼。”（注：同上书，第490页。）但是，日本通过这项条约也获益不少，它作为东方帝国主义的特殊地位，即长期以来通过侵略扩张所占领的太平洋岛屿，得到了西方帝国主义列强的承认；因此，日本称赞四国条约“为华盛顿会议之第一成功”，首相高桥是清说：“新协约足以宣扬日本人民之责任，增进日本在东亚之地位。”（注：周守一：《华盛顿会议小史》，上海中华书局1933年版，第47页。）
《四国条约》的签订，调整了帝国主义在太平洋地区的关系，使美、英、日之间的冲突得到暂时的延缓，它们相互勾结起来，建立了反对苏维埃俄国和镇压远东及太平洋地区民族解放运动的联盟。但是，这个联盟是极其脆弱的，它并没有消除帝国主义之间的矛盾。美国报刊评论说：“日本利用英日同盟树立政治、经济及军事的前锋于亚洲大陆，新协约断难制止此等侵略之发展”（注：同上书，第49页。），“四国协约乃一制造战争之工具，非制造和平之工具”（注：同上书，第48页。）。
《五国海军条约》
第一次世界大战后，帝国主义各国的海军力量对比发生了重大变化。1919年，英、美、日三个主要海军强国情况见附表。
1919年英、美、日三国的舰队
（注：参见茹科夫主编：《远东国际关系史》（1840—1949），世界知识出版社1959年版，第342页。）
从表中统计数字可以看出，英国的海军仍居世界第一位，远在美国之上。这是战后妄图谋取世界霸权的美帝国主义所不能容忍的。于是，大战刚刚结束，帝国主义各国之间就展开了一场空前的海军军备竞赛。1919年7月，美国国会批准了1916年制定的海军建设计划。这个计划规定要建造137艘军舰，其中有10艘主力舰，6艘巡洋舰，50艘驱逐舰。1921年，美国又制定了新的三年计划，打算再造主力舰3艘。它的目标是建设世界上最大的海军舰队。1921年，美国海军经费从1914年的1.36亿美元猛增到4.33亿美元。这不但使日本提心吊胆，而且危及英国的海上霸权。
英国为了保持领先地位，积极加入了海军军备竞赛。丘吉尔说：“世界上无论什么东西，无论什么见解，无论什么论据和劝说，不管他们是多么动人，都不应迫使我们放弃我国赖以生存的海上霸权。”（注：茹科夫：《远东国际关系史》（1840—1949），世界知识出版社1959年版，第343页。）1921年3月，英国政府决定，除这时正在建造的主力舰10舰，巡洋舰10艘，驱逐舰17艘和潜水艇39艘外，再增造4艘超级主力舰，定于1924年建成。劳合·乔治表示，英国决心耗费国库的最后一文钱，使它的海军优越于美国或任何一国的海军。日本也疯狂地加强自己的舰队。从1920年7月起，日本政府就着手执行它的“八八舰队计划”，依照此项计划，到1928年，日本可增加8艘主力舰和8艘巡洋舰。1921年，日本的海军经费从1917年的8500万美元增至2.45亿美元，占日本全部国家预算的1/3。
这样大规模的海军军备竞赛，给资本主义各国造成了沉重的经济负担。日本如果执行它的计划，那就意味着到1927年日本每年海军建设的费用要达4亿美元。美国为了执行1916年的计划，需要15亿美元的追加额。但是，在1920—1921年资本主义世界经济危机蔓延的情况下，这几个大的海上强国也感到实在无力负担了。这时，各国劳动人民的反战情绪也在增长。美国为了捞取政治资本，限制竞争对手，率先提出了限制军备的建议。英国、日本在财力上竞争不过美国，自然口头上也赞成限制军备。不过，美、英、日都想尽力限制对方，扩充自己。于是，在华盛顿会议上，就限制海军军备问题展开了一场激烈的争论。
在1921年11月12日的第一次全体会议上，休斯首先抛出了美国关于限制海军军备的建议。美国方案的主要内容是：暂时停止各国正在建造或计划建造的主力舰；拆毁一些旧舰；参照与会各国的现役海军力量，确定各主要国家的主力舰及辅助舰的吨位比例。休斯建议，英、美、日三国主力舰吨位是：英美各50万吨，日本30万吨，即5：5：3的比例，并且规定今后建造主力舰，每艘不超过3.5万吨。美国方案的目的是为了争得美英海军平等，同时对日本的海军进行一定程度的限制。美国主张限制主力舰的最高吨位，是因为当时英国、日本正在建造吨位比美国更大的主力舰，同时作为美国重要航道的巴拿马运河不能通过3.5万吨以上的船只。
英国由于战后经济力量衰弱，无力继续进行庞大的海军军备竞赛，特别是无力同实力雄厚的美国竞争。为了减轻沉重的军费负担，调整对美关系，英国同意美国提出的方案。但是，日本却表示反对。它强调自己是一个岛国，有“特殊需要”。11月28日，日本政府提出三个方案密电指示日方代表，令其在会上讨价还价，首先可提出第一案，即英美同日本的主力舰比例应是10：10：7；如不行，可设法提出10：10：6.5的第二案；倘必须退至10：10：6的第三案时，各国应保证“维持太平洋防务现状”。（注：雅德赉：《美日外交秘幕》，天津大公报社1933年版，第96页。）11月30日，日本代表加藤正式向大会提出10：10：7的要求，遭到美国的强烈反对。美国代表指出，“日本只需一洋舰队，美国须有两洋舰队”（注：周守一：《华盛顿会议小史》，上海中华书局1933年版，第89页。）。如果日本坚持它的主张，那么日本每造1条军舰，美国就用造4条来回答。这时，欧美舆论对日本也非常不利。在英美联合压力下，日本被迫同意5：5：3的比例，但附有一个条件，即英美不得在太平洋西部建筑和加强海军基地。
在英、美、日三国主力舰比例解决的当天，法国正式向大会提出要求：法国为防备德国复仇，并维持领土及殖民地安全起见，需要有主力舰35万吨。意大利要求与法国拥有同样的数量。法国的要求遭到英国的激烈反对。经过多次讨价还价，法意两国的主力舰吨位各定为17.5万吨。这样，五国主力舰吨位比例才勉强达成协议。
在辅助舰方面争论最激烈的是潜水艇问题。美国建议，英美潜水艇的吨位各为9万吨，日本5.4万吨。英国由于在一战中吃了德国潜水艇的亏，因此，它希望今后减少潜艇对英国舰队和商船的威胁，在会上提出了完全取消潜艇的建议。法国反对英国的建议，它认为潜艇是海军较弱的国家防御海岸，抵抗强国战舰的锐利武器，而且价格低廉，用途最广。法国要求它的潜艇也应定为9万吨，即与英美相等。英国反对法国的要求，贝尔福指出，英国决不能容许拥有80万陆军的法国再拥有头等的潜水艇舰队，否则，将会给英国造成巨大的危险。法国代表在反驳时指出，英国拥有强大的主力舰，是对法国的威胁，如果英国愿意取消主力舰，我们会立刻同意取消潜水艇。英法在华盛顿会议上的“潜艇战”，给两国关系投下了巨大阴影。这时，日本和意大利也反对取消潜艇，而且都要求增加自己的吨位。由于争论激烈，互不相让，潜水艇问题谈判随之告吹。
水上辅助舰（包括巡洋舰、驱逐舰等）的谈判也是矛盾重重。美国的方案规定，英美的总吨位各为45万吨，日本为27万吨。法国为自己提出了33万吨的要求，并且坚持说不能低于这个数字，否则，“便危及国家生死利益，殖民地及海军之安全”（注：周守一：《华盛顿会议小史》，上海中华书局1933年版，第111页。）。法国的不调和态度又一次激怒了英国。贝尔福说，法国不是在限制军备，更不是执行防御政策，它的9万吨潜艇的要求横于英国的咽喉中，为了对付法国的潜艇政策，英国必须保持建造各种水上辅助舰的权利。由于英法争执不下，水上辅助舰的谈判也未能达成协议。
关于航空母舰的限制，美国的方案是，英美各8万吨，日本4.8万吨，法意各2.8万吨。在12月30日的海军委员会联席会议上，意大利代表提出，2.8万吨的限额只能有一艘航空母舰，若因事修理或不幸沉没，意大利一时就成了无航空母舰之国，所以要求增加到5.4万吨。随后，英、法、日各国均以各种理由要求增加吨位。在此情况下，休斯提出了普遍提高各国吨位的修正案，获得通过。
经过近3个月的激烈争吵，1922年2月6日，美、英、法、意、日签订了《关于限制海军军备条约》，即《五国海军条约》。条约规定：“各缔约国主力舰替换总吨位按照标准排水量计算不得超过如下：合众国52.5万吨……；英帝国52.5万吨……；法国17.5万吨……；意大利17.5万吨……；日本31.5万吨”。（注：托因比：《国际事务概览》（1920—1923年），牛津1927年版，第510页。）照此规定，美、英、日、法、意的主力舰吨位比例是5：5：3：1.75：1.75。各国航空母舰总吨位的限额是：美英各为13.5万吨，日本8.1万吨，法意各为6万吨。
《五国海军条约》的签订是美国在华盛顿会议上的又一胜利。它迫使英国彻底放弃了传统的“双强标准”（即英国舰队应等于世界上其他两个最强的海军国家的舰队总和），而改行“一强标准”。这意味着英国海上优势开始丧失，并为美国取代英国的“海上霸王”地位提供了有利条件。条约使日本受到一定限制，但英美对日本也作出了不在太平洋西部新建或扩建海军基地的重要让步。这就使日本海军在西太平洋地区保持了巨大的优势。
《五国海军条约》只是列强在海上实力对比的问题上的暂时妥协，它并没有消除帝国主义之间的矛盾。法国舆论对条约极为不满，报纸公开发表评论说，过去“法国与英国同为世界海洋史上之花，今法国自行放弃已往之历史，是自贬于二等海军国之列”（注：周守一：《华盛顿会议小史》，上海中华书局1933年版，第111页。）。从条约内容看，它只规定了主力舰和航空母舰的吨位比例，对巡洋舰和潜水艇等均未作任何限制，因而并不能真正起到限制海军军备竞赛的作用。实际上，条约给各国进行新的海上竞争留有充分的余地。
《九国公约》
“远东和太平洋问题”是华盛顿会议上的另一个重要议题，其核心是中国问题。中国是帝国主义列强在远东争夺的主要目标。所谓远东和太平洋霸权之争，实质上就是对中国霸权的争夺。美国召开华盛顿会议的一个重要目的，就是压日本在中国问题上作出让步。
在1921年11月16日远东和太平洋问题全体委员会会议上，中国北洋政府出席华盛顿会议的首席代表施肇基提出了十项原则，作为讨论有关中国问题的基础。十项原则的主要内容是：尊重中国“领土之完整及政治行政之独立”（注：《外交文牍：华盛顿会议案》（上），北洋军阀政府外交部印，1923年，第59页。）；以前中国政府给予外国的一切特别权利，应予废除；中国在司法、政治、经济与行政上所受之限制，应立即取消；中国完全赞同“门户开放”和“机会均等”之原则。十项原则中虽有维护中国主权的要求，但其中承认“门户开放，机会均等”的原则却是适应了美国在中国扩张的需要，这将导致对中国主权更严重的破坏。
为了贯彻和实施十项原则的精神，中国代表又提出了下列具体要求：把前德国在山东的一切权利归还中国；要求日本放弃“二十一条”；撤退外国在华军警；撤销外国的领事裁判权；取消帝国主义各国在华的势力范围；归还租借地；要求关税自主等。中国代表在会上希望得到美国的支持，以解决巴黎和会上遗留下来的悬案和有关中国的其他问题。美国所关心的是自己在远东的霸权利益，门户开放是它对中国问题的主要目标，根本不可能赞成废除帝国主义在中国的各种特权。11月21日，美国代表卢特提出了有关中国问题的决议草案，其中心内容是：保证维持各国在中国全境之商务实业机会均等的原则。接着，休斯提出了关于实施门户开放的具体建议：今后各国对华投资必须按照此项原则办理，并提出要在中国设一审议局，以审查外国过去同中国签订的条约及达成的协议是否符合门户开放的原则。
英、法、日各国对于门户开放原则表面上不能不表示赞成，但对按照此项原则审查过去同中国签订的条约表示反对，因为这触犯了它们在华已经取得的利益。法国代表首先反对说，这将会“危及既得的利益”，他强烈指出，“改正既定契约甚不正当”（注：周守一：《华盛顿会议小史》，上海中华书局1933年版，第158页。）。英国、日本也反对重新审议过去的对华条约。英、法、日三国对于中国问题都抱定了一个“维持现状”的目的，它们在会上所用的是一种“敷衍”政策。凡空空洞洞的条文，粉饰太平的决议，不妨碍它们原有势力的维持和发展的，它们都表示赞成，但条文如有溯及既往破坏它们已经取得的赃物的，它们都极力反对。
美国的目的是要打破“现状”，特别是要打破日本独占中国的野心。这样，才能扩大美国在中国的势力。因此，它支持中国收回山东的要求。11月30日，中国代表在远东和太平洋问题委员会会议上，正式提出了山东问题。但日本拒绝在大会上讨论这个问题，要求在会外通过中日双边谈判解决。美英两国怕由此问题引起的争端给大会增加新的困难，以致影响正在进行的其他谈判，同意了日本的要求，但为了保持对中日谈判施加影响，美英坚持必须派出它们的代表以观察员资格参加谈判，日本被迫接受了这一意见。
12月1日，中日双方开始举行谈判，美英代表自始至终参加了会议。在谈判中，胶济铁路问题争论最为激烈。日本开始坚持该铁路应由中日公司合办，遭到中方拒绝。12月6日，日本代表团在发往东京的一份“万急”密电中说：“目前处理山东问题最棘手之点，即为共同经营胶济路问题。不但中国代表在第二次会议中，竭力表示反对合办，即美国亦自始拒绝。”（注：雅德赉：《美日外交秘幕》，天津大公报社1933年版，第98—99页。）英国对此也无良好印象。所以，我们认为“勿坚持名义问题，毋宁采取避名就实的方针”（注：同上书，第99页。）。在此方针得到日本政府批准后，日本代表即取消了合办的建议，提出将铁路售予中国，但拒绝中国用现款支付，要求中国为赎路借用日款，45年还清，目的是为了继续控制胶济路。对此，中国代表持反对态度。这时，日本通过美英出面调停，由休斯和贝尔福提出一折衷方案，并请美国总统哈定出面干预，中国代表被迫接受。于是，中日双方就胶济铁路问题达成妥协。1922年1月底，谈判基本结束。
1922年2月4日，中国同日本签订了《中日解决山东悬案条约及附约》。条约的主要内容是：“日本应将胶州德国旧租界地交还中国”（注：《国际关系史资料选编》上册，第二分册，武汉大学出版社1983年版，第508页。），并且把租借地内所有公产全部移交中国政府，中国则允诺将该地全部开为商埠、准外国人在该区域内自由居住并经营工商及其他合法职业；日本军队，包括宪兵在内，一律撤出山东，“本条约实施时，青岛海关即完全为中国海关之一部分”（注：《国际关系史资料选编》上册，第二分册，武汉大学出版社1983年版，第509页。）；淄川、坊子、金岭镇各矿山，应移归中国政府所特准的公司接办；青岛济南铁路及其支线移交中国，中国应照上述铁路产业之现值以国库券偿付日本。此项国库券以铁路产业及进款作抵押，期限15年。在国库券未偿清前，中国政府应选任一日本人为车务长，并选任一日本人为会计长，与中国会计长权限相等；济南—顺德线、高密—徐州线铁路借款优先权，让给以美国为首的国际财团；青岛—烟台间及青岛—上海间前德国海底电线归于中国，但其中之一部分，即“日本政府用以安设青岛、佐世保间之海线者，不在此例”（注：同上书，第512页。）。
从条约内容可以看出，日本将山东归还中国是有条件的。这些附加条件使日本在很大程度上保存了山东的经济和政治势力。甚至在“附约”里还明显保留着日本的一些特权，如“准许在胶州德国旧租借地内之日本商人，得用日本文字与青岛海关接洽事务；并于选用青岛海关适宜职员时酌加考虑”（注：同上书，第513页。）。但是，这个条约毕竟修改了凡尔赛条约关于山东条款的规定。从美日争夺远东霸权的角度看，它意味着美国外交的胜利和日本外交的失败。
美国在迫使日本承认中国对山东的主权之后，紧接着于1922年2月6日，美、英、法、意、日、荷、比、葡、中签订了《九国关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，即《九国公约》。公约的主要内容是：1.“尊重中国之主权与独立，及领土与行政之完整”（注：《国际条约集》（1917—1923），世界知识出版社1961年版，第767页。）；2.“切实设立并维持各国在中国全境之商务实业机会均等之原则”（注：同上。）；3.“不得因中国状况，乘机营谋特别权利，而减少友邦人民之权利”（注：同上。）；4.凡“意在中国指定区域内设立势力范围，或相互设有独占之机会者，均不予以赞助”（注：同上书，第768页。）。公约的核心是肯定了美国提出的在中国实行“门户开放，机会均等”的原则，并赋予它以国际协定的性质，使日本独占中国的野心遭到了挫折，为美国垄断资本在中国大规模扩张创造了条件。因此，美国政界人物认为，这项条约的签订是他们在华盛顿会议上所取得的重要成就之一。休斯国务卿得意地说：“多亏这个条约，对华‘门户开放’终于实现了。”（注：库达科夫：《现代国际关系史》，世界知识出版社1958年版，第167页。）
《九国公约》实质上是在美国占优势的基础上，帝国主义列强建立的对中国的联合统治，它加深了中国的半殖民地地位。正如毛泽东所说：“第一次世界大战曾经在一个时期内给了日本帝国主义以独霸中国的机会。……1922年美国召集的华盛顿九国会议签订了一个公约，又使中国回复到几个帝国主义国家共同支配的局面。”（注：《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第143页。）
帝国主义各国虚伪地声称“尊重”中国的主权、独立及领土完整，但对中国代表在会上提出的涉及收回中国主权的一些重大问题，或不予理睬，或设辞规避，或给一点微小的让步，敷衍了事。1921年11月23日，中国代表提出关税自主问题，认为中国现行之约定关税，妨碍中国主权，违背国际上均等及互惠原则，要求中国有权自行改订税率，并自1922年1月1日起，将现行的名义上5%的税率提高到12.5%。列强借口中国内战未息和本国商人“吃亏”，只同意先召开修正税则的会议，以设法使关税切实达到5%，至于关税自主问题，于将来适当时机再行提出讨论。
1921年11月25日，中国代表提出废除领事裁判权的要求，认为它有碍中国主权，不符合国际法之原则。当时，有美、英、法、意、日等15个国家在中国享有这种特权。帝国主义借口这是一个复杂的问题，非本次会议所能解决，决定成立一个委员会“考察在中国领事裁判权之现在办法以及中国法律、司法制度暨司法行政手续”（注：戴鑫修：《最近世界外交史》下册，京城印书局1926年版，第41、42页。），以便提出各国逐渐放弃领事裁判权的具体建议，但又说各国“可自由取舍该委员会建议之全部，或任何一部”（注：同上。）。显然，这是一种敷衍措施，列强根本不愿意放弃在中国这种特殊利益。
中国代表在提出废除领事裁判权的同一次会议上，还提出了撤销外国邮局的议案。自19世纪60年代以来，外国在华邮局的数目越来越多。1921年，这类邮局不下150所。其中有日本的124所，法国的13所，英国的12所，美国的1所。中国当局不得检查这类邮局经手的邮件，结果是应税品和违禁品（特别是吗啡和鸦片等）都通过这种渠道输入中国，严重侵犯了中国邮务行政权。由于帝国主义坚持它们的既得利益，所以在1922年2月1日通过的决议中规定，列强在租界地内及按条约规定设立的邮局，今后继续办理邮政业务，仅答应在外国邮务总办的地位保持不变等条件下，撤销一些外国自行设立的没有条约根据的小邮局。
1921年11月28日，中国代表提出撤退外国驻华军警问题。各国驻华军警有根据条约而来的，有毫无根据而来的。毫无根据而来之军警以日本为最多。日本代表植原声称，日本在中国设置这类军警只是为了维持秩序，并不抱有任何侵略目的，坚持不肯撤退。其他帝国主义在会上实际都是支持日本的立场。最后会议决定，由各国驻华外交代表会同中国政府联合调查，并写出详细报告书和意见书，但各国“可自由采纳或拒绝报告书中调查结果所得之事实及意见之全部或任何一部”（注：戴鑫修：《最近世界外交史》下册，京城印书局1926年版，第43页。）。也就是说，调查结果和有关建议对任何一国都无约束力。
12月3日，中国代表提出废除外国租界地的要求。英国声明，它不能归还九龙，因为九龙“与香港成犄角之势”（注：同上。），无九龙则香港成为不能自卫之港口。日本则表示，旅顺和大连不是直接取诸于中国，是“以不小牺牲”从俄国手中夺得的，日本在那里“有关系其经济生活和国家安全的重大利益”（注：马士、宓亨利：《远东国际关系史》下册，商务印书馆1975年版，第667页。），决不能作任何让步。中国代表在会上提出的封闭外国无线电台等要求也未达到目的。
1921年12月15日，中国代表在远东问题总委员会上提出了废止“二十一条”的要求，指出它严重影响中国之生存、独立和完整。日本代表植原以“此系中日两国间事不能在大会讨论”为借口，予以拒绝。延至1922年1月17日，美国代表出面调停。然而，日本仍持强硬立场，这种顽固态度一时遭到会内外舆论的抨击。2月2日，日本代表币原威胁说，如果该条约予以废除，“必开一极危险之先例，其结果将影响亚洲、欧洲及其他各地国际关系之安定”（注：周守一：《华盛顿会议小史》，上海中华书局1933年版，第202页。）。但迫于各方面压力，币原不得不表示放弃“二十一条”的某些次要条款，如放弃在南满及东部内蒙古建造铁路借款的优先权，并把这种权利让给新近组织的以美国为首的四国银行团；放弃向南满派遣政治、财政、军事、警察顾问和教官之优先权等。在2月3日远东问题总委员会举行的最后一次会议上，中国代表指出，“二十一条”是和华盛顿会议所制定的原则不相符合的，并声明保留今后相机解决此案之权利。
华盛顿会议同巴黎和会一样，也是帝国主义的一次分赃会议。这次会议的特点是在美国占优势的基础上，调整了凡尔赛条约所未能调整的矛盾，并暂时确认了帝国主义之间的海上力量对比。华盛顿会议实质上是巴黎和会的继续和补充，它最后完成了战后帝国主义对世界的重新分割，形成了战后资本主义世界在政治、经济、军事等各方面国际关系的新体系，即所谓凡尔赛—华盛顿体系。
斯大林说，凡尔赛—华盛顿体系的“主要基础在远东是九国公约，而在欧洲便是凡尔赛条约及其他许多条约”（注：斯大林：《列宁主义问题》，人民出版社1955年版，第727页。）。这个体系是战胜国对战败国的宰割和掠夺；是对殖民地半殖民地人民新的压迫和奴役；是帝国主义反对苏维埃俄国、反对欧洲无产阶级革命运动、反对全世界被压迫民族和被压迫人民革命斗争的反革命同盟；是几个互相争夺世界霸权的帝国主义大国，在战后初期力量对比的基础上达成的暂时妥协。但是，这种暂时的妥协却酝酿着以后更大的争夺。从本质上说，凡尔赛—华盛顿体系不过是帝国主义上一轮争夺的总结，下一轮争夺的开始。正如列宁所指出的，“不管是一个帝国主义联盟去反对另一个帝国主义联盟，还是所有帝国主义大国结成一个总联盟，都不可避免地只会是两次战争之间的‘喘息’”（注：《列宁选集》第2卷，人民出版社1995年版，第680页。）。帝国主义之间不可调和的矛盾和冲突必然导致凡尔赛—华盛顿体系的崩溃。