2.4 萨瓦斯民营化理论

20世纪70年代末，发达国家如美国、日本和一些欧洲国家，因为财政困难、公民压力以及新的信息技术的发展等各种原因，不少国家纷纷开始将市场机制引入到政府公共服务之中，实行公共服务市场化与社会化改革，掀起了一场以民营化为主要形式的“政府再造”工程。

●诺贝尔经济学奖得主米尔顿·弗里德曼，在其1962年所著的《资本主义和自由》一书中首先提出“政府机构在资本主义社会中应该发挥怎样的作用”，奠定了民营化的理论基础。

●1969年，彼得·德鲁克在《断续的年代》中特别提到，政府部门将会经历“再民营”的过程，把国有的工业回归社会，回归市场。

●1979年，撒切尔夫人领导的保守党在英国大选中获得全胜，从而揭开了民营化运动的序幕。

2.4.1 民营化概念

民营化，从字面意思理解，是指将公共部门所有的资产归还给私营部门，严格地说可以称为民资化；也有人认为民营化政府利用私营部门来提供和完成公共政策，改进公共服务的质量。E.S．萨瓦斯提出的民营化的概念指，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。它是在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增进社会其他机构作用的行动。具体来看如下：

广义民营化指的是将此前由政府拥有或者实施的功能回归到私人领域的过程；狭义民营化是指政府将持有权益转让给私人企业，这是日本政府国有资产管理体制改革中提出的一个基本概念。

2.4.2 民营化动力

萨瓦斯认为，“民营化运动的主要推动力量可以分为现实压力、经济、意识形态、商业等方面的动力和平民主义的影响”。1具体来看，有以下5种力量宣传和鼓动民营化的发展。

（1）讲求现实。通过民营化可以为社会提供成本—效益更好的公共服务。

（2）支配私有财富。随着个人财富日益增加，人们对政府的依赖程度会不断减弱。

（3）意识形态所驱使。一部分人认为，民营化有助于削减政府无所不在的干预和过问，促进民主的健康成长。

（4）追逐商业机会。政府开支由私有领域消化，国有企业等如果交由民间企业或组织来管理的话，效益应会更好。

（5）向往平民社会。基层组织将权力回归民众，才是目的所在。而民营化恰恰可以帮助它们朝着这个方向努力。

图2-5表明民营化的五大动力组成情况。

2.4.3 民营化方式

萨瓦斯根据自己的经验把民营化的方式分为三大类：

一是委托授权。即要求政府持续、积极地介入。其通常通过合同承包、特许经营、补贴、法律授权等形式来实现。

二是撤资。即放弃某一企业、某一职能或某一资产。这个相对于委托授权来说是一次性工作。

三是政府淡出。即政府逐渐被民营部门取代。其通常以民间补缺、政府撤退和放松管制等形式来实现。

对于民营化的分析要坚持静动结合，即为民营化战略奠定理论基础的是提供公共物品和服务的制度安排，属于静态分析；而对于民营化方式的探讨则属于动态分析，即如何实现从依赖政府的制度安排向更多依靠私营部门的制度安排过渡。

图2-6表明民营化的3种方式。

2.4.4 世界空港民营化浪潮理论基础

世界空港的民营化浪潮，不仅有着广泛的实践基础，而且有着强有力的理论支撑。传统理论认为，空港属于典型的自然垄断产业。自然垄断产业具有投资规模大、投资回收期长、资产专用性强、沉没成本大、规模经济和范围经济非常显著等特点。因此，自然垄断产业只能由独家企业或极少数家企业垄断经营，才能保证企业的经济效益。但由于垄断经营企业具有相当大的市场垄断力量，如果由私人企业经营，在利润最大化的商业原则下，它们就必然会通过制定垄断高价，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，以获取垄断利润，从而损害消费者利益。因此，自然垄断产业应该由国有企业垄断经营，以应对这种市场失灵。

20世纪70年代以来，随着政府管制经济理论的形成和发展，许多学者从理论上证明，国有企业垄断经营往往使现实的生产效率大大低于在现代科学技术支持下可能达到的最大生产效率，从而造成巨大的效率损失，具体表现为自然垄断产业的成本与价格高，产品或服务质量低。要改变这种低效率状况，就必须打破国有企业垄断经营的格局，尽可能运用市场竞争机制。因此，应该把自然垄断产业中原有的国有企业改造成为股份制民营企业，同时，对自然垄断产业实行放松管制政策，允许民营经济进入自然垄断产业，逐步使民营企业成为自然垄断产业的经营主体，在特定自然垄断产业形成多家企业竞争经营的格局，从而实现自然垄断产业的成本、价格不断下降，产品与服务质量不断提高，最终提高企业的国际竞争能力。

综上所述，空港投融资基本理论可以分为3项，即公共产品理论、项目区分理论和萨瓦斯民营化理论。其地位和作用如图2-7所示。