妇联参与社会管理创新：成长为枢纽型社会组织的路径与前景
焦扬[1]
摘要：本文结合上海市妇联工作的实践，探索了妇联组织成长为枢纽型组织的必要性、主要路径以及前景。上海市妇联的主要做法包括：以平等为核心充分代表和维护妇女儿童的合法权益，以项目为纽带凝聚社会组织参与社会协同，以服务为宗旨提升妇联干部的社会工作能力。在以后的工作中，妇联还应进一步拓展和优化联合功能、服务功能、主体功能和创新功能，走出妇联参与社会管理创新的独特之路。
关键词：妇联 社会管理创新 枢纽型组织
党的十八大提出了中国特色社会主义建设“五位一体”的总体布局，对构建社会管理体制进行了完整的战略性设计。其中，加快形成“党委负责、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制表明了多方主体在管理格局中的不同方位、作用和基本原则，突出显示了社会组织是社会协同的重要主体之一，培育和推动社会组织参与社会管理，已经成为推进社会管理创新的基本共识和基本趋势。
然而，在研究中发现，尽管社会各方对社会组织参与社会管理寄予厚望，但对社会组织的界定往往限于一般意义上或西方话语体系中的NGO组织，鲜有对中国特色社会主义制度安排中的工青妇等人民团体的论述，尤其是人民团体与一般社会组织的关系、人民团体承担枢纽型组织功能等问题未引起高度重视和进行深入研究。而事实上，作为党联系妇女群众的人民团体——妇联，在社会转型中积极推进了自身组织的重大转型，正在发挥凝聚女性社会组织参与社会协同的主体作用，成为引导妇女参与社会管理的重要力量。本文结合笔者曾在上海市妇联工作的实践，就妇联在现代政治制度安排中的特殊地位、参与社会管理创新的特殊功能、不同于一般社会组织的特殊作用作一个初步探索。
一 对妇联自觉成长为枢纽型组织的思考
现代政治学认为，一个成熟的社会，应该是政府、企业、社会组织3种力量基本均衡的社会，共同构成稳定社会的“铁三角”。从中国社会看，经过30多年的改革开放，经济得以高速发展，政府、企业相对较强，而社会相对较弱，“三角形”不稳将直接影响社会的稳定。究其原因，社会组织发育不良、不足是重要因素。中央充分注意到了这些问题，正在采取一系列措施加快培育、规范发展社会组织。对于妇联组织来说，能否抓住机遇、顺势而为，成为能否克服妇联资源不足、本领恐慌现状，携手各类为女性和家庭服务的社会组织参与社会管理创新的关键。
上海市妇联以改革创新精神，坚定地选择去行政化、补社会化，在培育凝聚女性社会组织的进程中成长为枢纽型组织。
第一，妇联赖以生存发展的体制环境发生了深刻变化。回首妇联建会的60年历史，妇联依托行政建制建立了从市、区县（部分委办局）、街镇到居村的组织构架，保障妇女工作延伸到基层社区和家庭中。但随着城市人口大量导入和“单位人”向“社会人”的转变，至2012年底，上海女性总数已达1190万，其中，来沪女性达到36.8%，处于传统体制外的女性约占70%，再加上280万儿童和近800万户家庭，依靠全市6000多名专兼职妇女干部做妇女工作已经远远不够，倒逼着妇联创新组织形态。
第二，妇女儿童家庭需求呈现出爆发式增长态势。女性与家庭息息相关，家庭与社区息息相关，由于妇联在社区有深厚的工作基础，经妇联渠道和各级妇女代表传递上来的需求信息成千上万，最为集中的是与女性自身发展相关的教育进修、就业创业需求，与女性身心健康相关的心理减压、疏导需求，与女性事业和家庭平衡相关的0～3岁早教、中小学生晚托和暑托、病人和老人照料需求，呼应和满足这些需求需要协调大量的行政资源和社会资源，倒逼着妇联创新工作方式。
第三，女性社会组织对妇联搭建枢纽式服务平台充满期待。在上海，由民政部门登记的社会组织10745家，每万人拥有社会组织数量为4.6个，但远低于发达国家一般50个以上、发展中国家一般10个以上的水平。上海两级妇联培育凝聚了508家女性社会组织，其中，市级注册登记的22家，区县培育的女性社会组织486家（注册登记的78家），显示出还有大量的社会组织游离于妇联的视线之外，妇联培育凝聚女性社会组织和服务于妇女儿童和家庭的社会组织空间非常大。同时，上海市妇联在调研中发现，女性社会组织普遍存在信息不畅、资源不足的困难，随着参与公益意愿的增强，她们希望得到来自妇联的更多认同和支持，倒逼着妇联加快成长为枢纽型组织。
二 妇联发挥社会协同主体作用的实践
在学术界，对枢纽型社会组织的一般界定是同性质、同类别社会组织的联合体。从上海实际出发，上海市妇联提出了成长为枢纽型组织的顶层设计。一是坚持价值引领，在全社会积极倡导男女平等、儿童优先的价值理念，通过全市5991个基层妇女组织和近20万名妇女代表，培育凝聚具有同样价值观念的女性社会组织，增强枢纽组织内部的认同感和归属感，实现共同成长的梦想。二是输送政府资源，充分利用妇联主席兼任政府妇儿工委副主任的优势，协调妇儿工委8名副主任领衔在各重大领域推进实施妇女儿童发展规划，直接运用政府资源协调解决妇女儿童发展中的重大问题；同时，当好政府与女性社会组织的桥梁，贯通政府资源向女性社会组织倾斜的渠道，形成妇联和女性社会组织服务妇女的强大合力。三是健全组织纽带，探索发挥妇联主管的“上海市女性社会组织发展中心”作用，在为各类女性社会组织提供登记、年检、人事、财务服务的同时，注重信息交流、能力培训、项目招投标等机制建设，促进女性社会组织承接政府项目、实施妇联项目、参与社会项目。四是提供信誉背书，运用妇联几十年来服务妇女的良好社会信誉，为女性社会组织承接实施服务项目提供相应的信誉支撑，引导女性社会组织获得社会认可，以更快更好地成长。
上海市妇联围绕着成长为最善于争取党政资源，最主动凝聚社会组织，最了解妇女儿童家庭需求，最广泛提供针对性、专业性服务的枢纽型社会组织，进行了3个方面的初步实践。
第一，以平等为核心，充分代表和维护妇女儿童的合法利益。发挥妇联与市委、人大、政府、政协的直通车渠道作用，及时反映和协调解决妇女儿童家庭问题，是妇联安身立命之本。上海市妇联在充分调研的基础上，每年向市人大、市政协提交议案、提案和书面意见10多件，连续多年每年有1～2件被列为市人大议案和市政协优秀提案。同时，针对妇女群众反映强烈的问题及时报送市委市政府，近年来先后为妇女创业争取小额贷款资金46亿元，落实了处级干部男女同龄退休、女科技人员研究课题可因生育推迟2～3年结题和儿童免票身高线从1.2米上升到1.3米等政策，推出了为困难和退休妇女提供的妇科病和乳腺病免费筛查、为0～6岁儿童提供的定期免费健康体检、为困难家庭儿童提供的文化福利补贴等服务。其中，困难妇女和退休妇女已有259.5万人次从“两病筛查”项目中获益，受到社会广泛好评。
第二，以项目为纽带，凝聚社会组织参与社会协同。围绕需求携手女性社会组织推送服务项目，是妇联参与社会协同的有效途径。上海市妇联在“妇女需求调研月”“走基层、访妇情、办实事”等活动中汇集大量的妇情民意，综合分析后通过3种形式回应需求。一是成为政府实事项目，由妇联提交党政部门，如“百万家庭低碳行，垃圾分类要先行”“创建80家示范性家政服务站”项目，市财政给予专项经费支持，市工商局制订家政合同示范文本，市经信委帮助建立信息化平台，全市91家准员工制家政公司参与创建，推进家政服务业规范化、职业化发展。二是成为妇联主导项目，如在全市创办了142个“开心家园”，凝聚了一批心理学专家教授和心理咨询师，为妇女提供心理疏导和婚姻咨询服务，其中离婚劝和率达到30%以上；通过购买社会组织服务，举办了61个公益性暑托班，在妇联网站、微博上一经推出，立即好评如潮。三是成为女性社会组织自主实施项目。2013年有78家女性社会组织通过市、区两级公益项目招投标，实施了陪伴高龄独居老人、自闭症儿童康复、青年女性职业飞翔计划、女农民科技培训、女性文体团队艺术指导等78个项目，获得政府资金1000万元。实践中，妇联与专业社会机构携手的叠加优势，展现了饱满的生命力，以政府委托、妇联承接的“知心妈妈”项目为例，妇联携手社工、心理等专业机构，将对老上访户的维稳工作转化为亲切细致的家庭关护服务，在78名案主中，已有30.7%案结事了、回归正常生活，75%的对象问题得以改善，大部分案主开始理性表达诉求，受到国家信访局和市委领导的高度肯定。
第三，以服务为宗旨，提升妇联干部社会工作能力。各级妇联干部是枢纽型组织的核心，妇联干部的理念和能力直接关系到妇联在社会协同中的主体作用。上海市妇联坚持党的群众路线，主动沉入社区，相继在街道、乡镇创办了216个“社区家庭文明建设指导服务中心”，在居村和部分高校、商务楼宇、工业园区创办了5900个“妇女之家”，成为妇联依托党政资源、凝聚社会组织和志愿者，回应妇女需求、提升服务能力的实践基地。同时，正在开展的“妇女议事会”活动，成为妇联引导广大妇女参与社会公共事务管理的实践舞台。
三 妇联在社会管理创新中探索前行的方向
在社会建设中培育发展社会组织是国际公认的有效做法，但妇联在社会管理创新中走出一条枢纽型组织新路则是中国社会的创新之举，契合了中国特色社会主义制度安排和社会需求，前景广阔，任务艰巨，迫切需要理论和实践的不断探索深入。
妇联组织应抓住社会治理创新的重大机遇，进一步坚持理念创新，拓展和优化4个功能。
第一，联合功能。即坚持妇联姓“妇”、姓“联”、姓“群”的政治组织特征和社会组织特征，以共同的价值观和社会化方式，搭建面向各级妇联组织与为妇女儿童和家庭服务的社会组织相识、相聚、互通、互助的平台，努力建设具有规模、资源、服务效能的女性社会组织联合体，发挥党和政府代替不了、一般社会组织发挥不了的独特作用。
第二，服务功能。即围绕妇女儿童家庭民生需求，加强妇联自身服务阵地建设，依托“社区家庭文明建设指导服务中心”和“妇女之家”整合资源，携手社会组织下大力气打造中小学生暑托班、4点半晚托班、0～3岁早教服务进社区、质优价平的家政服务等工作品牌，支持广大妇女平衡工作与家庭的矛盾，切实提高妇联工作的覆盖面和有效性。
第三，主体功能。即善于通过业务培训、信息交流、社会招标、项目督导和第三方评估等为女性社会组织提供多样化支持，大力培育和促进女性社会组织发展，提高妇女群众的组织化程度，努力形成党和政府依托妇联凝聚女性社会组织和广大妇女群众的局面，为建设政府、市场、社会稳定的“铁三角”奠定广泛、深厚、牢固的群众基础和社会基础。
第四，创新功能。即增强创新意识和对创新实践的提炼升华，依托设在各妇女研究中心的专家力量，开展前瞻性、针对性、应用性政策研究和组织研究，主动跟进落实党和政府的社会管理创新政策和措施，及时发现和总结基层组织的创新实践，勇于破解难题、与时俱进，走通妇联参与社会管理创新的独特之路，充分发挥妇联联系女性社会组织和广大妇女群众的桥梁纽带作用，在以改善民生为重点的社会管理创新中作出妇联组织的积极贡献。
[1] 焦扬，全国妇联书记处书记。