四 资源型城市的形成与发展

首先简要回顾一下资源型城市的形成与发展历史。1950年代，新中国成立伊始，当时的国内外环境促使中国政府选择了一条重工业优先增长的道路，发展战略确定后，各种制度安排和政策设计都要服从这个战略。由于中国的资源禀赋特点是资本稀缺和劳动力密集，大力发展资本密集的重工业无疑背离了比较优势，因此，资源配置效率必然是低下的。为了实现这个战略目标，政府必须采取各种扭曲的政策，诱导甚至强迫资源投入重工业领域（林毅夫、蔡昉、李周，1994, 1997；蔡昉、林毅夫，2003）。

能源和原材料是发展重工业必不可少的投入品，但是，中国的能源原材料工业同样面临着“一穷二白”的状态。而资本与外汇非常稀缺的特点决定了这些工业生产资料只能主要依靠开采本国资源来获得。在第一个五年计划开始前，中国政府认识到，要重视地质勘探等基础性工作，为下游的产业发展作准备。政治领导人指出，“没有资源光搞加工业，那是无米之炊”。有限资金被优先投入到自然资源行业中来，建立了大量的国有矿业企业，用于矿产资源的勘探、开采与冶炼，并相继成立了煤炭部、石油工业部、冶金部、地矿部等部委，垂直领导矿业的发展。

新中国的第一个五年计划，是以苏联援建的156个项目开局的，在这些项目中，有相当大一批投入到地理位置偏僻、交通不便的地区，因为那里发现了矿产。如云南的个旧市、东川市，甘肃的白银市等。伴随着矿产的开采，按照“先生产、后生活”的原则，在矿产发现地建设了大量矿业型城镇。按照胡魁（2002）的定义，当前这样的城镇有426座。

很多资源产地本来没有建设城市的合理性，但是，由于采取了行政命令的手段，又扭曲了价格，劳动者与技术人员从全国各地汇集而来，逐渐形成了资源型城市。事后从各个城市的发展历史看，有人将这些城市分为“先矿后城型”“先城后矿型”等类型（王青云等，2003）。那些“先矿后城”的城市基本上没有任何发育市场的基础，如大庆、东营、克拉玛依等，都是建立在一片荒滩上，从简单居民生活点扩展而来的。

由于资源开采，这些城市不仅发展了资源开采、选冶工业，甚至还延长了产业链条，发展了资源深加工行业。比如，煤炭发现后，不仅很容易在煤矿附近建立坑口电站，那些高耗能产业也容易在此聚集。应该说，把更多的重工业项目安排在资源型城市，在技术层面上是有效率的。当这些城市建立了重工业体系的时候，也形成了与这套体系相适应的政治经济体制。如中央直属企业与地方政府并存，企业的行政级别高于或者等于地方政府，一些“先矿后城”的城市——如著名的大庆、东营等——甚至干脆让企业代行城市政府的职能：国有矿业企业不仅从事“正常的”生产经营——按照中央政府下达的计划进行，还要负责公共物品的提供，如供水、供电、学校、医院、公安、检察、消防、民兵训练与动员等。即使在那些“先城后矿”的城市，相对于城市其他部门来说，矿业企业及其附属各部门也是一个独立的社会，条块分割体制造成了“城中之城”。即使到改革开放后，这种条块分割体制也长期维持着，直到今天。

在那些先矿后城的矿业城市，各种产业的安排都是为矿业企业服务的，如商业、粮食、供销等服务产业。这些国有矿业企业直属于中央某个部委，物资的调拨都通过计划来安排，在短缺时代，这里的各种供应保障程度、职工的收入和福利水平都高于地方政府的企业。也正因为如此，当改革带来冲击时，国有矿业企业的职工落差最大，相对剥夺感也最强烈。

通过对资源型城市产业结构和政治经济体制的考察，本研究提出一个重要的研究假设（Hypothesis）：在旧体制下，资源型城市是中央政府重工业优先增长战略的执行者和承担者，因而也是重工业城市。

这个假设是否正确呢？关于资源型城市的产业结构留待第三章讨论，现在从“资源型城市是重工业城市”这个基本判断出发，对资源型城市应该有的特征进行推论，然后观察这些推论是否符合经验事实。既然中央政府把资源开采和相关的重工业安排在资源型城市，在计划经济体制下，中央政府就要保证这里发展重工业所需要的人力资本和物质资本投入，因为重工业不仅是资本密集型的，而且与人力资本之间会产生一种互补关系。可以推断，资源型城市因此会有更高的人力资本禀赋或者储量；为了维持重工业的持续产出和必要的更新，资源型城市会有更高的投资率。

我们可以用各个城市的数据对比，检验上述推论。表1-1显示了1990年和2000年人口普查时不同类型城市6岁以上人口的平均受教育年限。可以看出，资源型城市人口的受教育水平明显高于非资源城市，而那些被认为进入枯竭期的资源型城市，受教育水平在所有城市类型中是最高的。城市人口的受教育水平代表着一种人力资本储量，显然，资源型城市有着更高的人力资本储量或者说禀赋。

表1-1 不同城市6岁以上人口的平均受教育年限

资料来源：笔者根据1990年和2000年人口普查数据（分县市汇总数据）计算得到。1990年分县市6岁以上人口的受教育数据由中国科学院地理所的李泽辉女士提供。

矿业部门在总结资源型城市陷入困境的原因时，认为这里“产业结构单一，受教育水平低下”（中国矿业联合会课题组，2004）。从表1-1提供的信息看，“受教育水平低下”是个流行的错误判断。

资源型城市重工业比重更高的产业结构，带来两个后果：一是对投资的依赖更大，只有更高的投资率才能维持产业的正常运转；二是得到中央政府的优待，既然执行中央政府的重工业战略，那么中央政府会通过直接投资来保证重工业的运转，因此会有更高的投资率。根据《中国城市统计年鉴》（1990～2003年各年）提供的各个城市当年固定资产投资与GDP的数值，我们计算出各个城市历年的投资率，然后，将14个年份的投资率进行平均，得到每个城市在此期间的平均投资率。各个城市的投资率并不完全取决于地方财政收支状况，中央政府的投资显然会影响各个城市的投资率，可以想见，在那些中央直属企业众多的地区，来自中央政府的投资会更多。城市规模会影响中央政府的转移支付和投资，因此，我们要控制城市规模对这些指标的影响。不同类型城市的投资率报告在表1-2中。

表1-2 各类城市的投资率（1989～2002年）

资料来源：笔者根据《中国城市统计年鉴》1990～2003年计算。

1989～2002年，中国所有城市历年的平均投资率为25.97%，人口规模在200万以上的超大城市投资率最高，达到了33.46%，比平均水平高出7.67个百分点。但是，所有非资源城市的平均投资率为24.6%，显著低于资源型城市（30.3%）。在资源型城市内部，那些已经进入枯竭期的城市，平均投资率为27.2%，高于非资源城市，但是低于未枯竭城市。

当我们弄清了资源型城市近年来的投资率高于非资源城市时，就能够对资源型城市政府和矿业部门的“声音”（voice）作出判断：由于近年来资源型城市陷入困境，几乎每个资源型城市政府和矿业主管部门在反思陷入困境的原因时都把责任归咎于中央政府。“在计划经济时代，中央政府以很低的价格把资源收益拿走了，今天没资源了，城市陷入困难，中央政府不提供特殊救助怎么办？”这种道理讲不通：中央政府在计划经济体制下，把非常稀缺的物质资本和人力资本投给了资源型城市，比如从1953年开始投资，当开采出矿产后，以较低的价格拿走了资源，拿走收益可能是1963年后的事情了，矿业城市不能只讲1963年后的故事——中央政府拿走了收益，因为1963年前面还有十年的持续投资（期）。矿业城市可以忘掉中央政府拿走收益的原因是她在这里投资了，但中央政府不会。

如果沿着矿业城市政府的逻辑，中央政府拿走了资源收益，其结果一定是这里缺少资金，那么这里的投资率一定更低，而不是更高。而我们对1989～2002年投资率的比较结果显示，资源型城市恰恰有更高的投资率。这意味着，中央政府或许用左手拿走了这里的资源收益，但是，她立即又用右手给了资源型城市更多投资——因为这里是重工业优先增长战略的承担者。资源型城市一定会比非资源城市受到更多的优待。

资源型城市不仅有更高的受教育水平，也有更高的投资率，但是，近年来经济增长和就业却陷入了困境，我们能够从中得出一些判断：工业开发较早的资源型城市，并不缺少物质资本投资，人力资本禀赋也高于非资源城市，要想解释这里遭遇严重困难的问题，只能从这里的重工业结构和特殊的体制性障碍中寻找原因，在向市场经济转型的过程中，这些因素取决于改革的早晚和发生变革的程度。