第二节 发达国家保护和提高粮食综合生产能力的经验和启示
发达国家对提高粮食综合生产能力方面的对策建议相比而言已经趋于成熟，是非常值得我国借鉴的。因此，本文主要通过列举分析美国、日本和欧盟等在提高粮食生产方面的经验，对提高我国粮食主产区粮食综合生产能力政策的制定以确保我国粮食安全有着重大的启示意义。
一 美国粮食生产的政策和经验
1．补贴政策
美国是发达国家中率先实行粮食直接补贴的国家。粮食补贴可以分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是农民直接受益的补贴方式，间接补贴是农民间接受益的补贴方式。美国的粮食补贴政策主要包括支持价格、直接支付和反周期支付。1933年美国实行《农业调整法》，通过无追索权贷款为农民提供一个最低保证价格来保护农民的利益，无追索权贷款以每单位重量粮食可得到的贷款额度为贷款率，该贷款率实质上是一种支持价格，确保农民所得到的价格不会低于贷款率。1996年，美国政府出台《1996年联邦农业完善与改革法》，对农民进行直接补贴，方式主要为生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和农业灾害补贴。2002年，美国政府颁布《2002年农业保护和农村投资法》，直接补贴对象主要是种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民，进一步扩大了农业补贴范围，用直接补贴代替了生产灵活性合同补贴，切实保证农场主收入安全。后来，美国制定了《2004年农业援助法案》，向遭受与气候有关的灾害及其他紧急情况带来损失的生产者提供补贴，该法案的颁布进一步扩大了农产品补贴范围。美国政府为了充分调动农户的积极性，对农业灾害给予补贴，帮助受灾对象恢复生产，这样的补贴方式对粮食生产的提高起到了巨大的促进作用。
2．机械化
美国把农业机械化当成农业推广和技术革新的重要影响因素，主要是通过信贷和提高对农机产品的购买力等途径来提高农业机械化水平，联邦土地银行每年以较低的利息向农场主提供抵押贷款，期限可长达40年，同时还专门提供专项贷款以支持农民购买机器。并且美国政府非常重视关于农业机械化的教育和科研发展，在美国，绝大多数的研究设计是由公司进行的，全国42个院校设有农业工程系或独立的农业机械学院，把诸如拖拉机、农业电气化、农业机械、水土保持等与机械有关的工作设置在教学里。1996年，美国颁布了《新农业法》，该法中将以往的政府价格和收入支持政策（WTO“黄箱”政策）变更为直接对农产进行补贴的政策（WTO“绿箱”政策）。美国的农业机械化高度发达，目前，除烟草、上市的新鲜水果和蔬菜等生产使用手工劳动较多外，其余各种主要农产品的生产从播种到收获、入库的整个生产过程，基本上实现了机械化作业。
3．耕地保护措施
美国的耕地保护计划最初是为了解决粮食生产过剩而产生的，是一个集调控粮食产量与保护土地资源于一体的保护计划，刚开始采用休耕轮作的方法，但是随着社会、经济和政治条件的变化，休耕政策已经成为储备粮食生产能力的一种措施。1961年，美国政府加大对耕地的保护力度，规定农户停耕至少20%的土地可以得到相当于这部分土地正常产量50%的现金或实物补贴，超过20%的可以得到的补偿比例高达60%。1985年，美国政府与农场主签订合同，合同规定在休耕期间农场主不能抛荒土地，必须维护土地的生产能力，美国政府给予农场主土地保护成本的补偿合计达到50%。2002年，美国对生产中的土地及作物和畜牧生产者提供相应的援助，并实施费用分摊支付和激励支付，该措施为环境质量激励计划。
二 日本粮食生产的政策和经验
1．补贴政策
1995年，日本颁布《新粮食法》，实施各种补贴（直接补贴或间接补贴），主要包括自然灾害补贴、农户直接支付制度、稻作安定经营对策等。为了保护耕地，改变山区的耕地抛荒现象，日本政府于2000年颁布了“针对山区、半山区地区等的直接支付制度”，该制度对当地的农户实行直接收入支付，缩小山区与平原地区粮食生产成本的差异，补贴标准为平原地区平均生产成本差异的80%，这就充分调动了农民生产的积极性。在实施补贴的过程中，农户有两种参与补贴制度的形式：一是所有村民签订“村落协议”，集体参与；二是村民意见不一致，愿意参与的村民可以签订“个别协议”。此外，日本政府实施了稻作安定经营对策，这是为了弥补《新粮食法》的不足而制定的。稻作安定经营对策主要是政府和农户共同出资建立稻作安定经营基金，弥补由于粮食价格下降而给农户造成的损失。其出资标准为农户按照大米基准价的2%出资，政府按照6%出资。该做法具有农户收入保险的性质，为农户收入的稳定提供了有效保护。日本政府还制定了自然灾害补贴，主要是为了提高农民的承灾能力，政府针对遭受自然灾害的农业基础设施进行补贴，以减轻自然灾害对粮食生产能力的不利影响，稳定农民收入并帮助其恢复生产。
2．机械化
日本的农业机械化始于1947年。20世纪60年代，日本基本上实现了农业机械化。日本农业机械化的促进措施主要以经济和法律手段为主。1953年，日本政府颁布《农业机械化促进法》，明确了政府的责任，为农机化发展资金筹集、农机研究、制造、试验、培训、销售等方面工作提供了行为准则，促进了农机化快速发展。此外，日本政府为农业机械化发展提供全方位的补贴，对于灌溉、烘干、储藏，以及农民购买拖拉机、联合收割机、大型稻米加工设备、育苗设备、施肥设施等，政府可以给予全部费用50%左右的补贴，20世纪60年代中期补贴高达80%。日本政府设置农业现代化专项款项，为农户提供购置农机信贷主要的资金来源，政府还为农民提供低于市场利率30%～60%的长期低息贷款。日本政府于1994年制定了《乌拉圭回合农业协议关键对策大纲》，该协议规定，事业费中50%以上用于农业基础建设，大大增强了农业基础设施建设。
3．耕地保护措施
日本山区或半山区耕地面积比较大，大约占其耕地总面积的40%，由于自然、经济和社会等各种因素的制约，山区和半山区农业生产力水平较其他地区低，土地抛荒现象严重，严重制约了农业的发展。针对土地问题，日本主要采用分类管理制度，严格保护有限的土地资源。日本政府将土地分为三等：一等土地是那些生产力较高、新开发的，或进行了公共投资改良的土地等；三等土地是土地利用区划调整区域内的土地、宅地占40%以上的街道围绕区域的农地，以及上下水道等基础设施区内的农地；二等土地介于以上两者之间。此外，日本政府还规定凡是有关土地转用的土地买卖，必须经过相关大臣的批准才能进行。这种土地分类管理制度，有效地保护了农用土地。
三 欧盟粮食生产的政策和经验
1．补贴政策
欧盟的补贴政策主要是实行作物面积补贴和休耕面积补贴，以及共同农业政策，来加强对成员国农业的保护力度。作物面积补贴与产量脱钩，根据1999年出台的《2000年议程》，农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请作物面积补贴，粮食作物中包括软粒小麦、硬粒小麦、燕麦、小黑麦、高粱、谷子、大麦、黑麦、荞麦和玉米等，都可以享受作物面积补贴。休耕面积补贴是对符合休耕条件的农户按休耕面积给予的直接补贴，欧盟把享受休耕面积补贴的农场分为强制性和自愿性休耕的农场，谷物总产量如果大于92吨，休耕为强制性的；谷物总产量如果小于或等于92吨，休耕为自愿性的。对于每年一次的休耕，享受与谷物同等的面积补贴标准。此外，欧盟还制定了环保补贴制度，该制度规定，如果农户在生产中自愿减少化肥、除草剂、杀虫剂等化学药剂施用量，政府会给予相应的补贴，最高可达250欧元/公顷。欧盟的环保补贴制度采用自愿参加、不少于5年、遵守环境保护规定的基本原则。该补贴措施对保护耕地质量、提高粮食综合生产能力有着重要的促进作用。
2．机械化
欧盟为了适应《乌拉圭回合农业协议》的要求，从1992年开始，改革了共同农业政策，对农户直接进行补贴。欧盟建设现代化农场是通过援助投资和贷款贴息的方式，投资额可占投资总额的40%～50%，在投资中还支持农产品加工与销售，补贴力度为投资总额的40%～50%。
3．耕地保护措施
1988年，欧盟制定了休耕政策，并不断进行修正。在英国，如果农场主每年将其20%的土地作为永久性休耕地，可以得到高达200美元的补贴；如果将20%的耕地进行轮耕，得到的补贴可以达到180美元；如果是作为临时性非农用途，可以得到的补贴为150美元。1992年，欧盟添加了“绿色议程”计划，该计划对环境质量较好、防治人工污染和减少化肥使用的农民提供财政激励措施。
四 发达国家对我国粮食生产的启示
第一，在粮食补贴方面，坚定不移地对种粮农民实行直接补贴的政策，落实“多予少取”方针，要继续增加补贴金额，对农民的“予”不断增多，补贴标准要按照能够补偿粮食生产成本并使种粮农民获得适当收益原则确定，更要改革国家支农方式，对农民“予”得更好。另外，要将发展粮食规模经营和建设粮食生产基地有机结合起来，政府对我国的13个粮食主产区要给予更多的支持。
第二，在农业机械化方面，首先政府的支持是必不可少的，应由政府提供农业机械化公共服务以及投入支持，政府可以采用政府投资、资金补贴、低息贷款、建立基金等多种方式对农业机械化进行调控，特别是鼓励购买大型农机具“购机补贴”重点向粮食主产区倾斜，充分发挥农业机械在粮食生产中的增收节支作用。同时，一些国家实施土地集中、提高农户投资能力等方面的做法也有重要的借鉴作用。另外，加强农业机械化立法，通过法律法规的建立、完善和有效监督，促进农业机械化的良好发展。
第三，在耕地保护方面，从美国、日本和欧盟的经验来看，保护耕地是一个国家确保粮食安全的长期而艰巨的任务。我国政府对耕地特别是基本农田应采取更为严格的保护政策，应加大对改善耕地质量的投入，设立保护农田的“高压线”，充分处理好用地与养地的关系、建设用地与农业用地的关系。