北京市养老服务供需问题及对策研究

指导老师：胡薇 李志明

课题组成员：李绍鹏 田秀娟 张国庆 刘进 李娅 周懿 李茹

课题组组长兼统稿执笔人：周懿 李茹

一、导论

随着老龄化速度和程度的不断加深，中国的养老服务业正处于重要的“三期叠加”期（养老行业市场空间爆发初期、“十三五”规划相关政策蜜月期、互联网改造传统行业大时代机遇期），一系列深层次的矛盾和问题不断凸显，对政府、社会、家庭和个人都提出了严峻的挑战。十八大以来，我国的养老服务业获得了长足的发展，特别是随着“共享发展”理念的提出和经济发展新常态的到来，养老服务业在推进供给侧结构性改革、促进就业和提升社会整体福利等方面的作用越来越突出，养老服务业正在面临前所未有的发展机遇。经过反复研究和认真比选，课题组认为有必要深入研究当前中国养老服务业发展，特别是养老服务业的供需情况，这不仅有利于我们摸清底数、改善养老服务业的发展状况，也有利于我们打开局面，推进供给侧结构性改革。

（一）研究背景与意义

1．研究的背景

人口老龄化描绘的是一种60岁及以上人口占本国或本地区所有人口总量超过10%的情形。就全世界来看，大多数国家人口老龄化已经演变成不可逆转的态势。根据联合国相关数据，截至2015年，全球60岁及以上的老年人口占总人口比重已达12.3%，这一数字将在2050年上升至22%。其中，亚洲地区贡献了超过一半的老年人口（日本是老龄化发展最突出的典型）。对作为人口大国的中国而言，老龄化程度就更为突出。据联合国预测，无论从占比还是增长速度来看，中国老龄化的程度大大超过世界平均水平。早在新千禧年的开端，我国老龄人口占比就突破了10%的大关，而到了2050年这一比重更将突破30%。一方面，人口老龄化的加速代表着社会发展的快速进步，但另一方面，老龄人口增多导致的人口结构变化对维持和改善老年人的生活状况也是一个重大的挑战。

作为基数不断增长的社会群体，老年人本应更多地享受社会进步所带来的福利，诸如养老政策的完善、养老市场的扩展、养老服务数量与质量的提升等，在一些发达国家，养老政策和养老产业已经非常成熟，老年人口能够享受到充足的福利和公共保障。我国作为发展中的经济和人口大国，也不能忽视老龄产业发展的空间和潜力。中央政府对养老事业发展高度关注，“十三五”规划建议中就指出要鼓励养老等关乎老百姓生计的行业发展，推动养老与医疗、旅游等相关产业的融合与多元化发展，推动“互联网+”服务等智能化、移动化、创新化养老模式发展，优化社区养老规划布局、加强基础设施建设、推动养老服务试点工作等。最新发布的《国家人权行动计划（2016—2020年）》也指出要健全老年医疗卫生服务体系，建立完善老年人监护、福利、救助和全面补贴制度，健全法规和相关体系，积极建设老年人精神文化等。但在贫富差距越来越大、人口红利逐步消失、各项保障制度不完善的当下，老龄事业的发展却并不乐观。相较于发达国家几十年的养老服务建设，我国现有的养老服务体系发展时间短、投入少、结构不完善，存在很多问题。如从供给角度看，福利服务设施不足、志愿服务数量不足、基本养老与基本医疗保险覆盖面低、老年人精神文化供给贫乏、社区和机构养老服务供给数量（包括基本服务如生活起居、增值服务如陪同医疗等的种类、数量和现有及将有专业人员的数量）不足、质量（包括运营管理效能的程度、机构人员服务的水平、精细程度）不高、养老行业准入标准缺失的问题等等；从需求的角度来看，存在需求激增、有效需求不足等问题。这些都对我国未来开拓和完善养老服务市场提出了严峻的考验。

北京是中国的政治中心，又地处经济发达地区，同时也是中国老龄化程度较为严重的地区，早在20世纪90年代便领先全国近十年迈入了人口老龄化的阶段。为了应对越来越多的养老服务多元化、多层次化需求，也为了更好构建北京市养老服务体系建设，近年来北京市政府围绕着“9064”养老工作整体布局，出台了包括《北京市老龄事业“十三五”发展规划》《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发[2013]32号）《北京市人民政府办公厅印发关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》（京政办发[2013]56号）等相关规划和政策，加大了对老龄事业的制度设计和统筹规划。2016年5月，北京市老龄工作委员会又推出了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知（京老龄委发[2016]8号），指出要通过逐步试点来扩充全市社区养老服务驿站数量，并借助社区充分和便利的资源，为社区老龄人提供基础和增值养老服务，依托政府政策和财政扶持，最终构建成以“家庭养老为基础、社区托付为依托、机构照料为补充”的多层次、多元化、多种类养老服务体系。

可以说，上述政策的出台凸显了政府对养老服务供给层面的态度，但是不同的老年人对养老服务的需求和对现有供给的满意程度又如何呢？根据调查，课题组发现，大部分老年人对现有的养老服务供给依然存在很多不满意的地方，如供给结构不合理、种类过少、价格过高等。在老龄化趋势不可逆转的当下，在整体有效供给和需求不足的当下，养老服务市场增长的潜力非常大，政府必须牢牢抓住需求上升和供给不足矛盾的短板，借助这一新兴市场发展的巨大潜力，发展好中国养老服务产业。有鉴于此，本文将以北京市为例，从多个角度入手，全方位分析养老服务市场的供求状况，并根据PEST模型和SWOT模型估计北京市养老服务未来的发展趋势，进而提出相应的优化对策。

2．研究的意义

（1）从需求角度分析的意义

随着经济的快速发展和家庭养老功能的弱化，老年人的社会养老需求正朝着多元化、多层次化的方向发展，现有的养老资源种类、配置已经远远不能满足老年人的需求。北京市作为中国的经济、政治和人口大都市，老龄化程度相较其他地区来说更为严重，加上北京市人口流动频繁，经济发展也不太平衡，新老文化、内外文化碰撞较为显著，各种因素相互作用，势必会对不同老年人的养老需求造成影响。研究这些具有不同文化背景、经济状况、生活方式、消费习惯的老年人的养老需求状况，有助于我们理清北京养老服务供给和需求的基本现状，从中找到问题的症结和关键短板，有助于我们更好地满足老年人多样化的、多层次的养老服务需求。

（2）从供给角度分析的意义

相比较于部分发达国家养老服务产业发展迅速化、完善化、成熟化，我国的养老服务产业正处于萌芽状态，无论从数量、质量、品种还是覆盖程度来看还远远未达标准，需要通过更多政策的鼓励、更多资金的投入、更多社会人士的参与来扩展空间。北京市作为我国的政治中心，作为我国较早进入老龄化的地区之一，在面临现有养老服务资源供给数量、质量不能完全满足老年人养老需求的矛盾下，在响应中央构建和谐社会的号召下，北京市政府近年来发布了一系列关于建设和完善现有养老产业的政策和方针，试图借助政府、社区、企业和个人的力量加大对养老产业的政策和资金投入，扩充现有市场，扭转养老服务资源供求数量、结构不匹配的劣势，满足越来越多元化、多层次化的养老服务需求。因此，通过从供给角度观察北京市现有养老服务供给存在的问题，分析造成养老服务供需数量、质量、结构不匹配的因素，对政策的效应和影响作出评判，并进一步估计未来养老服务产业供给的方向，提出有效的建议也显得很重要。

（二）研究框架

1．文献综述

（1）理论基础

①马斯洛需求层次理论。美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛首先提出了需求层次理论。他将人类的总需求按照价值从低到高排序为生理需求、安全需求、爱与归属感、尊重和自我实现五种。生理需求包括人类吃、穿、睡、呼吸等最为基本的需求；安全需求主要指人身体健康与人身、财产、工作和家庭保障；在不同环境下生活、接受不同的教育、追求不同信仰的人拥有不同的爱与归属感；尊重是一种认同感，不仅包括自己的内部认可，也包括外界的外部尊重；自我实现是最高层次的需求。

发展养老服务首先要保证对老年人最基本的生理需求，就是要让老年人吃得饱、穿得暖、有地方住；其次要对老年人的人身和财产安全进行保障，尽量避免疾病和诈骗威胁老年人的安全；然后就是尽可能满足老年人的情感需求（类似于家庭生活中产生的亲情、友情和爱情）；某些有能力的老人们可能希望能继续服务社会，为社会建设发挥余热，这就是实现自我价值的过程。

②福利多元化理论。福利多元主义（Welfare Pluralism）提出要将志愿组织归入社会福利提供者的范畴。简单来说，就是指整个社会的组成部分如国家、市场、企业、家庭、社区、志愿组织等都一起供给全社会的社会福利，而不单单依赖市场或政府，这打破了传统由政府这一垄断性组织支配社会福利供给与分配的格局，使得福利分配更为公平。

在中国人口老龄化越来越严重的今天，养老服务不应该只是政府供给的“准公共品”，而是要求社会各方都要加入进来，共同努力，为养老服务的健全、完善、发展做出贡献。任娜（2015）指出，政府作为政策的制定者和措施的主要执行者，更要从宏观上引导和支持各方提供服务保障，而对于微观主体如社区和家庭来说，要充分发挥基础作用，社会各方要广泛参与，充分发挥志愿者作用，最后，市场作为看不见的手来补充。

（2）不同养老方式概念的研究

根据供给来源的不同，将现有的社会养老方式划分为三种主要类别——家庭养老、社区养老和机构养老，现有的学者针对不同养老方式的定义和特点存在争议。

①社会养老服务研究。黄诚、张成甦（2015）提出，社会养老服务产业具有营利的性质，可以分为满足基本生活所需的生活型和适宜高收入人群的护理、保健型。费敏（2015）将社会养老服务分为基础型、公益型和盈利型。戴静（2013）认为，社会养老服务是指政府和社会通过一种制度、政策、资源投入等方面的建设，为老年人提供不同种类和数量的养老服务，它是人口严重老龄化带来的必然结果。

②居家养老研究。高灵芝、刘雪（2012）认为，居家养老服务是一种不完全等同于“居家养老”的复合养老方式，是一种结合了家庭和社会养老优势的新型养老方式。王晓蕾（2014）指出，社区居家养老是一种供给居家老年人社区专业养老服务的养老方式。汪怡（2015）提出，居家养老是一种兼具家庭养老与机构养老优势的、可以有效节约并整合资源的、更为专业化的养老模式。许琳（2013）指出，社区居家养老是一种由政府和社区联合供给的，对老年人不同的生理和心理需求进行满足的养老服务体系，相比于机构养老而言对老年人的负担更低、满足程度也更高。王哲（2012）认为，居家养老是一种由社区供给居家老年人各种相关服务的养老方式。

③社区养老研究。黄丽璇（2015）认为，社区养老是一种主要针对短期照料的、居家养老的补充。姜向群、郑研辉（2015）认为社区养老服务不但体现了居家养老的便利性，还体现了社会养老的福利性。戴静（2013）将社区养老看做是一种由社区职工、志愿者和社会共同提供的多元化、综合化，面向无人照料的空巢老人的养老服务。

④机构养老研究。马盼盼（2013）认为，机构养老相较于传统的居家养老而言更为专业。王晓蕾（2014）认为，机构养老是一种由养老机构通过集中社会资源，为老年人提供更专业化、更有针对性的养老服务的养老方式。张增芳（2012）认为机构养老是一种伴随高风险、高收益的更为全面的养老方式。

（3）养老服务需求角度研究

养老服务作为一种特殊的需求品，收入、年龄、偏好等因素都会对老年人的需求种类和需求程度产生影响。根据马斯洛的需求层次理论，当老年人生活、身体条件有限时，最低级的生理需求如衣与食，便宜、便捷的家庭和社区养老是最为合适的养老方式；而伴随着生活条件、身体条件的改善，老年人往往会追求更高级别的情感、认同感和自我实现价值需求，如更好的医疗保健、休闲娱乐、学习，如精神文化的丰富，相应的，养老方式也可以向条件更好的机构养老转化。

①不同种类的养老服务需求研究。王晓蕾（2014）认为，养老服务需求包括日常护理需求、医疗陪护需求、精神文化建设需求和其他需求。张晓亚（2016）则进一步添加了社会参与需求。任娜（2015）划分的标准与上述两人不同，她认为经济保障需求、服务保障需求、健康与情感保障需求和设施保障需求是养老服务的主要需求。姜向群、郑研辉（2015）经研究发现，老年人对社区养老提供的服务种类和需求的质量要求正在不断加大，其中最为主要的是医疗保健相关的服务如上门护理、陪同看病，其次是法律援助、聊天等权益维护和精神文化需求。张增芳（2012）认为，越来越少的家庭成员构成会带来更多机构养老的需求。

②不同因素对养老需求选择的影响。李珊珊（2015）经研究发现，收入水平的上升会使老年人的消费组成结构从基本的衣食扩充到住行、医疗保健、休闲旅游、文化体育等新型消费领域；张晓亚（2016）发现，性别、年龄、健康情况、子女数量、居住情况和收入水平都会影响老年人选择养老需求。不同就业环境、生活习惯、不同自理能力的老年人对养老方式的选择有不同偏好。

③不同养老方式的需求偏好研究。王晓蕾（2014）通过对北京市部分社区老年人的养老需求进行调查发现，居家养老和子女养老分别占据养老需求方式的前两位，其次是机构养老和社区托老。赵迎旭（2007）发现，居家和社区养老成为大多数老人的选择，而身体状况不太好的、接受教育程度较高的老年人则偏向于去机构养老。

（4）养老服务供给角度研究

家庭、社区、政府是养老服务最主要的提供者，并在养老服务供给中扮演了不同的角色。一般来说，家庭起着最基础的作用，社区作为家庭的补充，政府则扮演着服务购买者、政策领导者和监督管理者的多重角色，要求三者相互配合、相互协调，对养老服务产业的健康、稳定发展做出最大的贡献，但是由于各种原因，大多数地区的养老服务出现供需严重不匹配的情况，如供给数量、种类过少、政府资金供给不足、基础设施建设迟缓，民办养老机构生存艰难、养老服务人员素质水平不高等，这些都对我国养老服务的建设与完善提出了巨大的考验。

①社区供给研究。姜向群、郑研辉（2015）对北京市社区养老服务供需失衡原因进行调查后发现，大多数社区服务设施覆盖程度不高、种类也不完善，加上老年人的使用率很低，导致资源浪费现象较为严重，而这种情况在农村更严重，各种基础设施发展相比城区更为滞后。杜鹏（2012）在对北京市社会养老服务体系的发展进行调查之后，提出各类社区服务项目低供给与老年人高需求的矛盾、日间照料或社区养老服务中心管理和运营中的问题，加上老年人急需的医疗护理、精神文化服务等方面的缺失，都导致了社区养老服务供给与需求之间的矛盾。

②政府供给研究。修明首（2014）认为，从供给角度来看，政府投入资金的偏移使得养老机构供需数量严重不匹配，此外，政府自办的许多养老机构投入的资本量很大但效率低下，挤占了民间养老机构的资源和生存空间，也打压了民间企业投资养老机构的积极性。李珊珊（2015）指出，政府的财政支持和多元的融资渠道、各种养老设施的建设都有助于养老服务的供给端建设与完善。

③政府与社会公益组织合作供给研究。政府对有资质有能力的社会公益组织的居家养老服务进行投资或购买，通过双方签订契约维系合作关系，由政府提供资金，由社会组织承包养老服务供给，采用PPP或者BOT的模式，更有利于福利多元化模式的实现，促进社会公益组织提供养老服务供给，整合并配置资源。

闫芳（2015）认为，政府购买养老服务对转变和增强政府职能、提高财政支出效率和老年人的生活水平有重要的作用，但是监管机制的不健全、养老服务供给种类的缺乏、财政支出的数量不足都会影响政府实施居家养老服务购买，要求政府要健全相关机制、丰富供给内容、加大资金投入。汪怡（2015）挑选了社会组织（作为生产者）、政府（作为供给者）、老年群体（作为消费者）和第三方机构（作为监督者）这四种角色进行分析，得到了在居家养老服务建设中南京市政府发挥的主体作用，并模拟了其运行机制，最终归纳出了政府在购置居家养老服务中表现出的“自评他评相结合的申报机制”“职责多元化”“独立委托为主要模式”“多渠道筹资”“严监管机制”和“多层次智能管理平台”特征。费敏（2015）认为，政府正逐步转换其工作角色——从生产者向提供者过渡，作为养老服务的组织者、购买者和监管者，组织并监督社区、机构提供养老服务，通过对基本养老服务的购买，逐渐形成一种“政府—社会”型的养老服务供给格局。

（5）供需矛盾研究

陈爱如、丁晨（2016）从养老机构、老年人和政府政策影响三方面考察不同所有制结构下养老机构供需矛盾与解决措施，得出公办与私办养老机构应该相互促进、相互借鉴、相互合作，加上政府的政策扶持，真正实现养老机构专业化、福利化和社会化。姜向群、郑研辉（2015）认为，当前我国社区养老服务主要有三类矛盾：供给高而利用低的矛盾，需求多而供给少的矛盾，利用低而需求高的矛盾；究其重要原因有下：家庭因素导致养老需求向社区转化，资金来源少而不足，基础设施缺乏，竞争机制缺乏，没有发展的动力，老年人受制于传统观念，参与度低；可以通过网络建设联系社区，通过合作和共享增大资源的使用效率，实现优势互补，将社区养老纳入城市规划，用政策来规制其发展，拓宽资金来源，多从社会筹资，改变老年人的传统观念，使其愿意接受养老服务。付月娇（2013）发现，机构养老供需结构失衡的原因主要有政策落实不到位，审批程序繁杂，民办养老机构生存艰难，人均收入水平较低，政府应该整合周边资源，对养老机构专业化管理，对民办公办机构给予资金上的支持，打造专业的、完善的、多样化的养老机构产业链，通过纳入财政预算、鼓励社会捐赠的方式降低机构费用。潘金洪（2010）认为，老年人消费水平不足和传统的养老观念是制约养老服务需求的主要因素，而政府补贴力度不足、国有养老机构供给严重不足、民办养老机构生存困难是制约养老服务供给的主要因素。张增芳（2012）认为，由于大部分地区的政府投入不足、养老基础设施建设缓慢，管理机制存在缺失，管理人员素质参差不齐，导致供给的数量和质量不能达到标准，因而产生了供需之间的矛盾，要求政府拓宽养老机构渠道，将其纳入城市建设规划、安排专项经费扶持产业发展，并对相关人员进行培训，提高服务水平。

2．研究方法

文中将主要采用以下三种研究方法：

（1）文献研究法

论文中的文献来源主要是图书馆、阅览室、著作、学术期刊网和互联网和调研单位（对象）中获取的数据资源，力求获得最新资料和信息。主要文献包括政府官方网站资料、学术会议及报告、报刊期刊和优秀学位论文等。

（2）比较分析法

主要是比较国内各省市对养老服务供需安排的制度设计和具体做法，并适时汲取国外的部分有益经验，为此课题提供有益的借鉴。

（3）实地访谈法（问卷调查法）

通过对北京市养老服务政府主管部门、街道、基层社区、各类别养老服务机构（单位）、有关企业、家庭和不同人群进行实地走访、召开座谈会，对北京市养老服务的总体情况进行比较系统、翔实的了解掌握。

3．研究创新点

课题组认为，本文遵循共享发展的理念和供给侧结构性改革的要求，创造性地提出从养老服务供需两端入手，系统分析整个养老服务供需存在的问题，打通供给和需求两侧的盲道，进而构建一个体系完整、信息通畅、健康持续、效应明显的养老服务生态闭合圈。研究的创新点主要在于：

（1）研究视角的创新

以往研究多偏重于供给和需求的某一端，特别是往往从需求一端入手进行研究。本研究将从供给和需求两端同时入手，从寻求二者平衡的角度出发，特别是提出也要引导需求或促进需求的视角，综合性地提出改善养老服务的对策。

（2）分析框架的创新

本研究将在调查的基础上，采用PEST模型和SWOT模型对养老服务的现状和未来发展趋势进行分析，使对养老服务业的分析更具系统性和综合性。

无论是研究的方法、还是研究的视角，对现行有关养老服务的研究成果而言都是一个创造性的突破，是本课题研究价值的创新点，当然也是本课题研究的难点。

二、北京市养老服务供需两端现状及问题分析

我国已进入老龄化社会，而这种趋势在很长时期将是不可逆和程度逐渐加重的。与此同时，由早期计划生育政策带来的“4-2-1”家庭人口模式——一对夫妇要赡养4个老人加1个小孩，若是考虑到2016年刚放开的“二胎”政策，年轻夫妇的抚养压力无疑会更大。在这种大的社会背景下，传统的家庭养老已经不够满足全社会的养老需求，诸如社区养老和机构养老便成为大部分现代老年人的“第二选择”。鉴于此，我们需要考虑不同类型养老产业的供求关系并提出不同的解决办法。

第六次人口普查的结果显示，2010年北京市常住人口的平均预期寿命突破了80岁，达到了惊人的80.81岁，其中80岁以上的户籍老年人数就达到了32.7万，占到60岁以上户籍老年人数14.4%的比重。与此同时，北京市空巢老人的数量也在与日俱增，比例甚至超过了50%。据2010年发布的《北京市养老设施专项规划》预测，北京市老年人口将在2020年达到350万～400万。而在2012年北京国际老龄产业博览会上公布的《2012北京老龄产业研究报告》预测，北京常住老年人口将在2020年超过400万，占北京总人口数的20%，显示出北京市跨入高度老年化社会的不可逆转性。

（一）北京市养老服务需求现状

北京作为一个集政治、经济、文化、人口于一身的大城市，早在20世纪90年代便领先全国迈入了人口老龄化的阶段，为了缓解养老服务的扩张需求，北京市政府在2001年便开始了全市养老服务建设，此后又陆续推出了很多相关措施进行完善。为了研究北京市养老服务需求现状，我们通过对北京西城区和海淀区老年人进行问卷调查，用统计学上的抽样调查法，通过对典型样本的分析来大致估计总体需求状况。

西城区作为北京市开展养老服务较早的城区之一，养老基础设施建设较为完善，加上西城区新旧环境融合交汇，有条件充分研究生活背景差异、收入水平差异对老年人养老服务的需求的影响；而海淀区作为北京市老年人聚集较密的地区，可以更好地观察不同年龄层老年人对养老服务的需求。

1．调查背景与调查方式

根据北京市民政部统计，截至2010年年底，已有近4000家各种类型的社区服务机构，如各种社区居委会、社区服务中心、社区服务站点和便民服务网点在北京落户，加上过万各类社区从业人员和来自社会和各类高校的志愿者，可以说社区养老服务体系已经基本覆盖全市。

2016年夏季，本课题组设计了相关的调查问卷（见附注），并分别选取了北京市西城区和海淀区的几个社区，通过发放调查问卷的形式进行调查，每个区问卷实际发放1000份，其中西城区实收891份，海淀区实收930份，共实收1821份。最后将问卷反映的信息进行分别汇总。研究结果初步表明，绝大多数老年人对于养老需求的数量越来越大，对服务种类的要求也呈现多样化，但是现有的养老体制都或多或少存在供给数量不足、供给质量不足和供给品种不足的缺陷。

2．西城区养老服务的需求状况

（1）养老方式的选择

调查结果显示，传统的家庭养老和社区养老仍是绝大多数老年人的选择，只有极少部分的老年人选择去机构养老。究其原因有下：

家庭养老是第一选择。对老年人来说与子女同住能减少孤独感；与子女同住可以相互照应，节省费用；此外也有部分老年人觉得和子女同住容易导致家庭矛盾，外加子女比较忙，可能难以及时顾及老人的需求。社区养老是仅次于家庭养老的第二选择，当子女无暇顾及老人时，老年人在社区接受照顾也是可以接受的，但也有部分保守的老年人不喜欢与外人过多接触，一些经济状况不太好的老人则不愿意花钱雇佣社区工作人员帮忙。机构养老从其专业化和全面化来说是最好的养老方式，但是高昂的费用和未知的处境让部分老年人可望不可即。

（2）养老需求的选择

一般而言，老年人主要有日常生活型、医疗保健型、社交学习等精神文化丰富型等养老需求。对于日常生活型，我们设计了老年食堂、日常起居、上门护理等选项；而对医疗保健型，我们设计了上门诊治、定期体检和陪同治疗等选项；对于精神文化丰富型，我们设计了定期聚会、老年学校、活动中心、公益组织等选项。

80%左右的老年人选择了最需要医疗保健需求，然后是日常生活需求、精神文化需求。究其原因，可能分为以下几点：首先，这些接受调查的老年人中大部分拥有稳定的退休收入，完全可以用于平常的生活所需，但是由于老年人身体抵抗力低，容易生病，平常的生活费用对于较为昂贵和紧缺的医疗服务来说便显得杯水车薪，因此若是社区能给予便宜又有效的医疗治疗就更有价值；另一方面，大部分老年人尚可生活自理，因此对于诸如做饭、买菜、洗衣服这样的生活照顾不是那么需要；最后，部分老年人由于精力和身体状况有限，也许更为习惯在家看电视、看报纸、养宠物等私人活动，或是通过网上交流来联系，而不是出门娱乐。

对于选择度最高的医疗保健服务，大部分收入水平一般的、子女常年不能陪伴在身边的、年纪较大的老年人都希望社区能给予更方便和快捷的服务比如陪同治疗等。但是社区医疗设施往往较为简陋，药品和治疗项目相对有限，医生水平相比于正规医院也更低，这就要求政府对社区里的相关医疗设施加大投入，并专业培训那些职业人员的技能水平，或是请大医院的专家定期坐诊，扩充药品和治疗项目的品种，多宣传社区医疗的项目和服务，这些都有助于社区医疗水平的进步。少部分患有慢性病的老人出于长期的医疗护理需求，因为慢性病难以根治且治疗麻烦，他们对于养老院更为偏好。另一些生活条件较好的、子女可以经常陪同的老年人则选择去大型的医院，一方面他们可以接受更好的治疗，另一方面，他们也有医疗保险能够报销，但是中国的医疗制度尚不完善，接受治疗的渠道还是过于狭窄，医保报销手续慢且效率低，这也要求政府加大对正规医院“看病贵”“看病难”的整治力度，使得老年人“敢去”“能去”医院，并能接受较好的医疗救治。

对于日常生活方面的需求，大多数年纪较大的、收入一般的老人希望社区在改善伙食方面花心思，一方面因为年纪大了做饭力不从心，另一方面考虑在食堂吃饭可以与他人交流日常，因此他们更希望去社区食堂解决伙食问题，这就要求社区要针对老年人的口味、营养和经济条件合理地安排伙食，尽量做到健康、实惠；而对于一些生活条件较好的老人，可能会选择雇佣保姆来照顾自己；其他关注度较高的日常生活需求有帮助日常购物、上门护理、帮助打扫卫生等，这要求社区工作人员能组成公益小组，定期安排人员上门帮助老人。

对于精神文化丰富与建设，大多数选择此项的老年人希望社区能给予更多休闲娱乐或锻炼身体的场所，比如老年活动室、棋牌室、运动馆，或者能经常组织一些集体活动；部分接受过高等教育的老年人希望开设老年大学来满足自己的学习需求；还有一些老人希望能多参加公益活动发挥余热，如互相帮助、社区宣传、社区调解等，这些公开的活动都有助于老人们弥补家人长期不在身旁的寂寞感。

3．海淀区养老服务需求状况

（1）养老方式的选择

与西城区老年人的选择极为类似地，大多数老年人选择居家或社区养老，少部分选择去机构养老，原因也与上例类似，在此便不再重复。

（2）养老需求的选择

对海淀区的调查我们同样选取了基本生活需求、医疗健康需求和精神文化需求作为可选择对象。

根据调查结果，绝大多数老年人有基本生活自理能力，可以独立完成简单的生活起居、购物、家务等，但是他们中的一半对于某些体力重活还是存在困难。我们在基本生活需求一类中设置了打扫卫生、生活起居、日常购物和陪同治疗等选项。最终结果表明，半数身体较好的老年人表示不太需要生活方面的照顾，只有一到两成身体较弱的老年人表示强烈需要这些服务，并对打扫卫生的需求量最大，其次是陪同治疗和生活起居，这表明了大部分老年人对自我生活能力有较大的信心，但即便如此，我们要求社区还是应该配备相关人员以防万一，对那些年纪较大、独自生活较困难的老人们给予单独照顾。

针对基本生活需求调查的结论是：大多数老年人不太需要生活照顾服务，而在那些强烈需要照顾的老年人中，女性要比男性需求更多；年龄大要比年龄小的需求更多；独居的老人比夫妻同住的老人需求更多；经济条件较好的老年人需求更多。

对于医疗保健，根据调查结果，半数左右的老人认为自己身体健康，三成老人认为身体尚可，只有两成左右的老年人认为自己的身体情况不佳。我们在医疗保健一类中设置了定期体检、上门医疗、咨询服务、专家坐诊等选项。结果表示，三成左右的老年人对于社区医疗服务没有很大的想法，两成左右的老年人认为需求频率一般，剩下的老年人比较注重医疗保健，而这其中专家坐诊和咨询服务的需求数量最大，表明大多数老年人对身体的关注度很高，并希望得到专业的、便捷的医疗服务。

针对医疗保健需求调查的结论是：大多数老年人对医疗服务需求量大，对身体状况较差的、年龄较大的、独居的老人来说，需求更明显。

针对精神文化，根据调查结果，大多数老年人认为自己“精神空虚”“生活孤独”，这是一个很危险的信号，表明老年人的精神世界急需丰富。我们在精神文化这一类设置了疏导解闷、社区活动、娱乐旅游、文化体育等选项。根据调查结果，丰富文体活动受到了半数老年人的追捧，比如需要更多老年活动室、运动场和老年大学的建设，还有三成左右的老年人表示对旅游很感兴趣，希望社区能组织集体出游活动，一小部分老年人愿意发挥余热，希望多参与社会公益事业。对此，希望社区能更多关注老年人的晚年精神生活，多组织老年人参加集体活动，多建设相关场所，工作人员多陪老人聊天，老人之间也可以互帮互助。

针对精神文化需求调查的结论是：独居老人对精神文化生活有更多的需求，相比男性老年人，更为敏感的、身体状况较弱的女性老年人对精神文化生活的需求更大。

（3）总结

根据上述调查结果我们可以得出以下结论：年龄、性别、经济状况、身体状况、居住状况等是影响老年人对养老服务方式和具体内容选择的主要因素。

①对养老方式的选择。对于西城区和海淀区的老年人来说，出于维护家庭和谐、照顾便利度、信赖度和经济状况等原因，大多数老年人更偏好于在家里或社区养老；而部分经济状况较好或身体状况不太好的老人会偏向于养老机构等更专业和全面的养老方式。

②对养老需求种类的选择。根据调查结果可以发现，在生活照料类需求、医疗保健类需求和精神文化类需求中，绝大多数老年人选择了医疗保健需求，主要原因有：老年人健康状况比较弱，相对于年轻人更容易患慢性病，且严重程度更高；社区医疗设施相对缺乏和简陋，医疗人员素质也不是很高，而大医院的医疗费用较为高昂难以负担；独居或身体不好的老年人希望社区工作人员给予陪同医疗的服务，这就要求政府和社区要重视老年人的身体健康状况，要完善社区医疗卫生设施建设，对部分有困难的老人多提供上门服务、陪同看病等服务。对于生活照顾类服务，大多数老年人身体状况尚能应付打扫卫生、自主购物、生活起居等方面，但是希望社区能给予更合理的、更丰富的、适宜老年人的饭食。对精神文化类，少部分老年人表现出“生活很空虚”，希望能参与更多娱乐、体育、公益活动，希望社区能多建设诸如老年活动室、老年大学等设施，或经常组织集体活动。

（二）北京市养老服务供给现状

北京作为我国的特大城市和政治文化中心，面临着严重的老龄化问题的考验。解决好北京老龄化问题，为老年人提供一个稳定的养老环境，有利于树立北京首都的良好形象和提高公共管理能力。本小节将从政府、社会和混合模式这三个角度，来分析各自对北京市养老服务供给的影响以及存在的问题。

1．从政府角度看北京市养老服务供给现状

20世纪末开始，政府职能的转变一直是我国整体改革的重要内容。党的十八届三中全会强调让市场在资源配置中起决定性的作用，要求政府职能转变适应市场经济的发展。北京市政府积极响应党中央的号召，为建成服务型政府，加强了在公共服务、社会管理、市场监督、宏观调控和环境保护等方面职责。在养老服务上，不再像过去统包统揽，而是更多的分清责任，做好组织者、监督者的工作，合理规划布局、政策扶持、制订标准、保障基本养老服务。

北京市政府在应对老年化问题时，较好地履行了政府应有的职责，积极推进居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务，不断优化老年人的养老环境，逐渐形成了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系。下面将主要从政策、资金和人才培养层面来分析。

（1）政府在政策层面对养老服务的支持

北京市政府严格执行了全国人大及其常委会、国务院及其有关部门颁布的与养老相关的各种法律、法规等文件。以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国老年人权益保障法》为开展养老服务的主体，按照相关的法律来保障老年人的合法权益，以期构成一个制度体系，并能最终保障老年人的权益。

1990年，全国老龄工作委员会经国务院批准成立，其目的是为了在总体上规划、指导全国的养老服务事业。北京市在其指导下，建立起了从市级到社区各个层次的养老服务保障，明晰了各级的职责分工，为北京市养老服务提供了一个基础的组织架构。

北京市根据《中国老龄事业发展“十三五”规划》制订了本市的养老服务发展规划和工作行动计划，其与国家相统一的评估体系，有利于促进国家相关养老政策的贯彻实施。北京市的养老服务工作在全国来讲是比较成熟发达的。北京市在社区养老、机构养老以及养老服务人才的培养方面都给予很大的支持和投入。

例如在社区养老方面，北京市加强社区建设，为广大的社区老年居民提供多种养老服务，如上门服务、定点服务、流动巡回服务等，不断完善选择居家养老的老年人的社区环境。在此基础上，2016年北京市政府决定，将在城六区试点建设社区养老服务驿站150个，其用途主要是服务周边社区的独居、高龄老人和失能失智老人，为这些有需求的居家老人提供生活照料、心理疏导、护理陪伴和社会交流等服务，是日间照料中心、托老所的升级版。社区养老驿站由区政府提供场所和设备，交由具有相关资格的机构低偿运营，大大降低了养老服务成本。

（2）政府在资金层面对养老服务的支持

北京市政府在全市建立了针对“三无”老人的福利院，为“五保”老人提供养老服务。北京市政府为不断提高养老机构服务质量，采取公建民营、政府补贴、购买服务、民办公助等多种形式，鼓励社会资金投入到养老机构的建设中来。例如，北京市政府在2014年就积极鼓励、扶持民营资本投入到养老机构建设中，在民营养老机构达不到老年人入住条件时，由北京市政府补贴进行基础建设。北京市政府为支持非营利性养老机构的建设及营运，给予其一次性的财政补贴。政府对新建或扩建的养老机构，按照每个新增床位2～2.5万元来补贴；公益性养老机构在改建过程中，只要符合养老机构建设用地标准，政府补贴额度将达到改建总额的30%。

2016年，北京市政府在与民生工程密切相关的预算安排中，强调了养老服务的重要性，落实《北京市居家养老服务条例》，加大对居家养老服务领域发展投入力度；确保养老照料中心建设补助等政策性资金落实到位，整合完善养老事业发展的财政保障政策，建立与老龄人口增长趋势紧密联系的财政投入机制。早在2011年，海淀区政府就开始推广政府购买养老服务，建立了海淀区居家养老专项资金。在经过几年的探索后，北京市政府积极建立以健全的购买流程、完善的法律法规、合理的评估机制等为特点的购买养老服务模式。

（3）政府在护理人才培养层面对养老服务的支持

北京市整体的养老服务对于具有专业护理知识的高技能人才有巨大的需求，但实际存在着专业人才培养规模小、培养层次单一、师资队伍建设比较落后等问题。由于养老服务事业具有公益性，其人才的培养需要政府政策的积极引导。北京市政府正竭力扩大其职业化教育水平，充分利用北京市的教育资源来培养大批适应社会需求的养老护理人员。与此同时，北京市政府还在不断完善养老服务行业的薪酬待遇，改善行业的就业环境，提高养老服务人员的整体素质。

北京市政府作为北京市公共服务的主要提供者，在养老服务方面做出了巨大的努力，正逐渐完善着北京养老服务事业，以争取做到老有所养这一基本的社会目标。然而政府在养老服务的职能方面还是有不完善的地方。主要有如下几方面：

一是政府在推进养老服务时，存在办事死板、推进效率慢、公共利益混杂私人利益的情况。政策实施过程中不能完全达到制定政策的预期目标。且由于在政策实施过程中缺乏有效的监管和公平竞争，都导致资源配置不能达到最优的状态。

二是政府提供养老服务其主要目的是保证老年人公平地享受到养老服务，是老年人养老服务兜底。其养老对象的确定更多的是应该从老年人的身体情况、是否孤寡等方面考虑，而不应该只是从其经济状况来考虑。为高收入的老年人提供更好的养老服务时不应该占用太多的公共资源。北京市政府在办养老服务时也没有考虑到老年人的积极性，容易导致老人对于政府免费养老的依赖，不利于其公共资源最优化。

三是随着现代科技的发展，人类已经身处信息大爆炸的时代，信息的价值越来越高。如果北京市政府能够全面掌握全市老年人的基本信息状况，那么将会为老年人养老提供更加精准的保障服务。可惜即使在大数据时代，要想获得所有老年人相关信息也是不现实的，由于政府部门利益的存在和对政府相关人员的激励缺乏，都会导致相关管理部门获取的信息不准确，进而在决策和实施过程中存在偏差。例如，政府在购买养老机构的服务时，政府跟养老机构签订合同时，信息是对称的，但是，养老机构在提供养老服务时，其行为本身的优劣程度，政府观测不到。此外，政府与养老机构就养老服务的数量及形式签订合同后，养老服务机构会将对自己最有利的信息向政府部门汇报，政府只能观察能够量化的服务老年人的数量，而不知道其提供的服务是否符合合同质量。

2．从社会角度看北京市养老服务供给现状

北京市将养老服务作为政府改善民生工作的一个重点，并呼吁社会各界参与到关爱老年人的行动中来，积极改革公办养老机构，鼓励社会公益组织在城市社区为老年人提供日间照料中心、老年餐桌和居家养老服务，丰富养老服务内容。

2015年底，北京市慈善义工协会成立了养老专业委员会。该委员会的成立必将有效地引导巨大的义工资源进入到老年服务领域，必将切实有效地推动养老服务事业的快速发展。该委员会以居家养老、社区养老和机构养老为重点，联合工商企业和社会人士，推动发展社会养老服务事业，有利于为不同层次需求的养老模式提供服务。

北京市拥有全国最多的高校资源，各高校都有相关社团专门开展关爱老年人活动。各高校也都积极为大学生参与社区养老服务搭建了良好的平台，充分支持在校大学生参加养老服务活动。如有高校成立的志愿者社团，结合学校优势，主要为老年人科普一些适用的知识，以缓解老年人因社会快速信息化而引起的不适，定期组织志愿者为老年人普及电脑知识、网络基础知识，同时还会组织各种丰富多彩的活动，丰富老年人的精神生活。有些高校还将学生勤工助学与养老服务有效地结合起来，为老年人发放“爱心券”，老年人可以根据自己需要，换得志愿者的相应服务，如整理家务、陪同购物、聊天等，这样对老人和学生志愿者都能有所收获。大学生参与到养老服务中来，不仅能够增强大学生的奉献意识和树立正确的人生观，也符合社会主义核心价值观。与此同时，可以使社会更多的人关注老年人养老服务。

在社会、政治、经济和技术文化环境都有利于社会公益组织探索多样化的养老服务模式的背景下，社会公益组织探索出了与北京市政府广泛合作的，主要包括共销式合作和非竞争性伙伴式合作模式来开展养老服务。共销式合作的典型例子是北京市广安门外街道居家养老服务中心的运营。居家养老服务中心，以上门服务为核心，依托社区资源，有社区日托和上门服务两种形式，主要为老年人提供家庭服务、生活护理、日间照料和精神慰藉等养老服务。它的成立得益于广外街道政府的扶持，政府是养老服务的购买者，居家养老服务中心全权运营，服务效果极好。非竞争性伙伴式合作的典型例子是鹤童老年福利协会与北京月坛街道的合作。鹤童老年服务协会是我国第一家由民间力量一手创办的公益性养老服务机构，它与月坛街道的合作采取的是典型的公办民营方式，二者进行优势互补，协会拥有专业的养老护理技术和养老机构管理水平，月坛街道不仅有强大的政府资金和政策扶持，而且有广大的社会影响力，二者的合作就是优势互补，有益于养老事业的发展。

虽然社会公益养老组织经过多年的发展，有了较大的进步，且社会影响力日益增大，但是仍然存在许多需要解决的问题：一是由于政府对公益性养老机构进行一定的补贴，导致一些公益性养老机构只是为套取国家的财政补贴。这不仅侵害公益性养老机构自身的利益，还影响公益养老机构的公信力下降，长期来看，社会公众和一些爱心人士对其信任程度大大降低，最终可能会影响养老服务事业的健康发展。二是无论是公建民营还是民办公助，政府资金资助力度都有限，很难适应老年人口日益增加的趋势。三是社会上对于养老问题的重视不够，与老年产业相关的行业较少，不能满足老年人多样化的养老需求。

3．从混合模式角度看北京市养老服务供给现状

在市场经济中，理性人是自私的，企业的主要目的就是利润最大化。养老服务本是公益性的，但是在融入市场经济后，可以很好地激发市场的活力，不仅可以减轻政府财政负担，而且还可以给有需要的老年人带来更多样化的服务。在政府、市场和社会之间找到平衡点，有助于推动养老服务事业的发展。

要改变养老机构非赢利的体制约束，就需要让市场机制在公办民营养老机构运行中发挥作用。允许养老服务机构提供不同种类的有偿服务、低偿服务、政府购买的无偿服务，降低民办养老服务机构的准入门槛。要鼓励社会力量投资兴办养老机构，综合采取公办民营、政府补贴、财政贴息、购买服务、民办公助、“养老券”政策等多种方式兴办养老。

养老机构是指为老年人提供生活饮食起居、清洁卫生、生活护理和健康管理等综合性服务的机构，它不仅可以是附属于医疗机构、作为社会团体综合性社会福利机构的一个部门或一个分支机构，也可以是一个独立的法人结构。

按照北京市“9064”的养老格局来规划，居家养老、社区养老和机构养老这三种养老模式所占比例分别为90%、6%、4%。按照前文所说的2020年老年人口将达400万算，北京市将有160000老人需要在养老机构养老。目前为止，北京市共有养老机构700多家，提供床位122710张。虽然现在的床位总数还能满足目前的养老需要，但是到2020年，养老机构的床位数要达到与老年人口比例相符，还得增加4万多张床位。

《老年人建筑设计规范》中对养老机构规模标准有明确界定：养老机构床位数为0～50张、51～150张、151～200张、200张以上的分别为小型、中型、大型、特大型养老机构。根据京津冀协调发展规划，在综合考虑人口密度、土地使用效率等多方面因素后，北京市将只在周边地区建设大型以上养老机构，而不会再在本市建设，将重点对已有的养老院进行升级改造，这也将会对未来养老机构的供给产生一定影响。

北京市养老机构的发展有自己的特色。北京市政府大力鼓励民营资本参与到养老机构的建设中来，逐渐形成民办为主体，逐渐让养老机构市场化，这也符合党中央的精神，即让市场在资源配置中起到决定性的作用。居家养老和社区养老与机构养老能够较好地融合在一起，共同承担北京市老年人的养老服务。由于北京不再建大型以上的养老机构。那么养老机构将更多地以小型化、社区化、连锁化的形式呈现出来，例如北京市试点建设的社区养老驿站就是充分利用社区资源建设的微型养老机构。养老机构现在不仅仅只是关注基本的养老服务，而会更多地关注到老年人心理方面的问题，使老年人更容易接受。北京市养老机构与医疗服务提供方更紧密地结合到一起，探索出更多样式的医养模式。

在养老机构公办民营建设的过程中，北京市实行逐步推广整合财政资金、福利资金及其他公共资金，给予公办民营养老机构公共财政补贴、税费减免等优惠，支持养老机构公办民营化同时规范公办民营养老机构的管理，严格制定准入条件。改变公办养老机构所有制结构，引入不同的资金来源，对于养老机构管理和服务人员，由聘任制、合同制来代替之前的事业编制，将绩效与收入挂钩，促使其提高业务管理水平。

在北京市政府力图通过市场手段推进养老机构发展的同时，一项极具市场化性质的养老产业——养老地产——得到了较快发展，即房地产企业通过市场化手段开发运作，建设符合老年人需要的住宅产品，养老地产的目标人群是有购买能力的老年人，发展主要是以市场化营运为主、政府引导为辅，还需要科学的规划、完善的法律支持。

2009年，北京市推出“养老（伤残）券”政策。“养老券”以纸质凭证作为政府购买公共服务的一种形式，是政府部门给予北京市有资格消费养老服务的老年人发放的“优惠券”。目的是通过市场化运作，提高政府部门的工作效率，激活社会企业和组织活力，为社区养老的老年人提供生活照料、医疗健康和精神文化等方面服务，并最终保障老年人能够较好地享受社区养老服务，提高老年人生活福利水平。在这个政策的实施过程中，政府、社区管理机构、企业和社会组织都承担了一定责任，如：政府引导老年人合理消费并监督“养老券”市场秩序、社区管理机构不断完善基础设施、企业不断提供多层次的个性化服务等，为养老服务事业作贡献。

（三）供需有效状况问题分析

我国的社会老龄化主要是由于计划生育和老年人口寿命的延长共同作用导致的，并且我国老龄化具有规模大、增长快和超前于经济发展的特点，属于典型的“未富先老”，这样无疑给我国解决养老问题增加了负担。北京同样面临严重的老年化问题。陶卓霖（2016）的研究表明，到2020年北京市将有超过400万老年人口。老有所养是北京市面临人口老龄化的巨大挑战。党的十八大报告首次提出到2020年，我国将“全面建成”小康社会，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的宏伟目标。既然是“全面”，就是都不能落下，养老服务问题应该得到解决，这样不仅能体现我国社会主义制度的优越性，而且也是人民幸福生活、社会和谐稳定的应有之义。

详细分析北京市养老服务供需现状后，发现虽然北京市养老服务在全国比较成熟，各方面都超过全国平均水平，但是还是存在养老服务供需不匹配的问题，下面将从内容、数量和结构三方面来分析养老服务供需矛盾。

1．养老服务供需在内容方面的矛盾

通过问卷调查发现，老年人对养老服务的需求呈现多样化的特点，不再是传统的日常照料。有82%的老年人有医疗保健需求，传统的日常生活照料需求只有12%，对精神需求、娱乐和社会参与需求也比较突出。虽然政府已经提供了比较多的养老服务，但依然满足不了老年人的多样化需求。如北京市政府为居家养老提供了家庭护理、用餐服务和医疗服务等养老服务项目，但是实际落实得不好；对于目前老年人医疗保健方面，老年人出门看病难的问题还是没有得到有效解决，使用效果较好的“一按灵”紧急救援呼叫器，仅仅局限在较小的范围；对老年人的精神呵护，则过度依赖志愿者提供的服务，而这种服务范围小，一般仅限部分养老机构和社区，多数老年人享受不到，且极其不稳定；老年人大学及活动中心数量极其有限，且使用率不高，这样很难满足老年人娱乐和社会参与需求。

2．养老服务供需在数量方面的矛盾

养老机构服务人员缺乏且高技能人才数量不足。养老机构普遍存在护理人员收入低、招工难、流失率高、素质不高等问题。对高技能养老服务人才需求巨大，而与此形成鲜明对比的是我国养老服务人才培养严重不足，满足不了养老服务业发展的巨大需求。据统计，在北京养老机构，每床只可以分配到0.11个护理人员。原因是：第一，我国开设相关专业的学校只有45所，即使有此专业的院校也都存在招不满的现象。第二，师资队伍发展落后，科研投入不足，养老服务培养层次单一，体系不健全。第三，社会对养老服务人才认可度不高，缺乏有效的舆论引导。

不仅养老服务人才的供给不足，养老院的养老床位也相对紧张。据2014年的统计数据显示，北京市每百名常住老年人占有的养老床位是3.4张，而每百名北京市户籍老年人占有的养老床位数也仅3.69张，与国际上每百名老人4～8张养老床位的差距明显。在北京市条件比较好的养老院排队情况非常严重，比如条件比较好的北京市第一福利院，总床位有1100个，注册排队的人超过一万人，正常情况下每年可空出100个床位左右，这样，理论上排到需要100年，虽然这种算法不科学，但是能从侧面反映公立养老院“一床难求”的现实。

3．养老服务供需在结构方面的矛盾

北京市养老服务结构方面的问题主要是体现在机构养老方面，包括养老机构的分布与人口的分布之间不匹配、养老机构的床位不合理等。此外，由于计划生育导致的人口结构变化也影响了养老服务供需平衡。

（1）养老机构的分布与人口分布不匹配

北京市老年人口的分布以城市中心区为中心，成圈层式延伸，陶卓霖等（2016）预测2010至2020年期间，未来老年人口自然增长最快的区域将是近郊区域。由于北京中心区的房价越来越贵，养老机构在中心区和近郊区的成本越来越大，养老机构的分布与老年人口的分布不一致。北京统计局数据显示，北京城八区的养老机构约占全市的40%，这样养老资源较易存在浪费的现象

（2）养老机构床位资源结构不合理，同时存在“一床难求”和空置率高的现象

沈向东（2014）调查的北京市养老机构入住情况表明，北京市养老机构中居住的有自理能力和没有自理能力的老人比例大概为7:3，而养老机构的服务主体本应该是那些没有自理能力的老人。而需求量较大的有医护功能的养老机构床位较少，这样不能满足很多本应接受机构养老服务的老年人的需求。许多公办的养老机构虽然价格低，但是提供的各方面的服务差，而有些民营机构提供的服务好但是收费高，都导致了床位的空置现象。与此同时，各方面条件都好的公办养老院由于价格低，床位供不应求，老人甚至排几年的队都不一定有床位。

由北京市老龄办发布了《北京市2014年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，该报告显示截至2014年底，北京市有296.7万60岁以上的户籍老年人口，占户籍人口总数的22.3%，老年抚养系数达到33.3%，这意味着每3个劳动力抚养一名老人。由于我国计划生育的实施，现在的家庭人口结构呈现“4-2-1”模式，即每对夫妇要赡养4个老人和一个小孩，随着二胎政策的全面放开，未来可能会出现“422”模式。另外依据《2014年老年人口信息和老龄事业发展状况》，我国人口平均寿命达到81.8岁。这些无疑都会给家庭养老带来巨大挑战，因此应寻求其他途径来解决养老问题势在必行。

三、北京市养老服务发展面临的环境与形势

（一）北京市养老服务发展环境

1．政治法律环境

（1）政治环境

党的十八大提出了确保到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，社会建设是小康社会的指标之一，全面改善人民生活、提高人民生活水平是社会建设的重要内容。随着老年人口数量的增多，老年人生活水平的保障和提高对于保障社会稳定和实现全面建成小康社会的奋斗目标有着重要的意义。

“十三五”规划建议中指出，积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出的发展养老服务的主要任务包括统筹规划发展城市养老服务设施、大力发展居家养老服务网络、大力加强养老机构建设、切实加强农村养老服务、繁荣养老服务消费市场以及积极推进医疗卫生与养老服务相结合等。

（2）北京市养老政策情况

近年来，北京市坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，立足首都地位和人口老龄化发展趋势，围绕“9064”养老工作整体布局，适时调整老龄事业战略重点，坚持把制度建设作为履行职能、推动改革的重要方式，加大对老龄事业的制度设计和统筹规划，出台了一批规格高、影响大的政策措施。

老年人社会优待服务政策。2008年，北京市制定了老年人在生活服务、文体休闲、医疗保健、养老扶助和维权服务等方面共11条优待内容，在老年人呼声较高的免费乘车、游览公园、高龄津贴等惠老政策方面有了重大突破。2015年，市民政局、市老龄办等27个部门修订了优待办法，将老年人优待服务内容扩展到6大类44项。

居家养老助残服务“九养”政策。2009年，北京市制定居家养老助残服务“九养”政策，包括“孝星”“养老券”“养老餐”“托老所”“养老员”“养老车”“精神关怀”“无障碍”“小帮手”，涉及敬老传统美德、养老补贴、基础设施建设、老年宜居环境等方面，其中直接让老年人、残疾人得实惠的居家养老（助残）券服务制度，为60至79周岁的重度残疾人和80周岁及以上的老年人每人每月发放100元养老（助残）券，目前已全面改成养老助残卡。

加快推进养老服务业发展。2013年10月，北京市在全国率先出台贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）的文件，印发《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发[2013]32号）和《北京市人民政府办公厅印发关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》（京政办发[2013]56号），明确了未来一个时期内北京市养老服务业发展思路。

《北京市居家养老服务条例》。2015年，为贯彻落实《老年人权益保障法》，结合北京实际，按照“针对问题立法，立法解决问题”的工作原则，北京市制定《北京市居家养老服务条例》，着力解决居家养老服务体系不健全、服务跟不上、社区养老服务设施匮乏、社会服务机构数量不足、机制运行不顺畅等问题。

《支持居家养老服务发展十条政策》。2016年，北京市继续深入贯彻落实居家养老服务条例，年初市老龄委全会确定了今年54项老龄工作，明确了其中27项为全市重点养老工作，涉及多方面的养老政策，市老龄委将相关政策集合成了支持居家养老服务发展的十条措施，简称“养十条”。其中包括建设养老服务驿站和实施经济困难老年人家庭适老化改造等重要措施。

《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》。为更好地满足北京市老年人民群众的养老需求，2016年北京城六区将建成150家社区养老服务驿站。社区养老服务驿站应当具备以下基本功能：日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐和心理慰藉。

2．经济环境

经过建国以来60多年的积累，我国已经拥有了雄厚的工业和技术基础。特别是近20多年的快速发展，为我国积累了历史上从未有过的财富，两者结合起来，我国就具备了社会建设的重要物质基础。养老服务业的发展作为完善人民生活、进行社会建设的重要方面，理所当然依赖于良好的物质基础。所以说当前中国的经济环境对于发展养老服务业具有重要的支撑保障能力。

当前，北京市的经济发展水平和财政收入在我国都处于前列，北京市养老服务业的发展具有较好的经济环境。图6和图7分别表示北京市近年来地区生产总值和公共预算收入的情况，可见北京市地区生产总值平均增长率在7%以上，地方财政收入增长率大部分高于地方生产总值的增长率，充足的财政收入也是政府养老服务支出的保障。北京市财政局公布的《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》显示，“十三五”时期，全市一般公共预算收入年平均增长6.5%以上，到2020年超过6000亿元；全市一般公共预算支出年平均增长4.5%左右，到2020年达到7178亿元。

2015年年底的中央经济工作会议围绕供给侧结构性改革提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的五大任务。未来一段时期，供给侧结构性改革将成为我国改革发展的主攻方向。在新的历史条件下，必须以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导，推进供给侧结构性改革。养老服务业这一兼具“创新”和“共享”理念的重要产业潜力巨大，将成为我国经济一个新的增长点。

3．社会环境

当今社会，多样化需求和分享经济成为消费市场的重要特征。为了适应这样的需求状况，服务业需要探索新模式、提供新产品，满足消费市场的多样化需求，培育新的经济增长点。养老服务业若能在医养结合、社区养老等方面积极创新，将创造新的增长模式，扩大养老行业的市场空间。

（1）推进医养结合

医养结合是一种医疗卫生和养老服务相结合的新的养老模式，以此整合资源，满足老年人多样化的需求。2013年北京市政府确定北京双井恭和苑为医养结合首个试点养老机构，与北京120急救中心合作，将养老服务与专业化医疗融合，实现资源最大化利用。北京市积极构建覆盖老年人预防保健、慢病防控、长期照护等多层次多样化需求的老年养老服务体系。增强养老服务机构的医疗功能，目前北京市449家养老机构和养老照料中心内医疗服务覆盖率达98.8%。加强居家老年人医疗服务供给，建立基层卫生服务机构与老年人家庭医疗契约服务关系，不断健全基层用药制度。随着医养结合这一新型模式的积极推广，养老服务业的供给效率会提高，将有助于缓解目前养老服务供给不足和供需的结构性矛盾。

（2）社区组织积极参与养老

养老服务体系建设是一项需要社会各界参与的系统工程，社区社会组织作为活跃于最基层的连接政府与群众的桥梁和纽带，在养老服务中具有不可替代的作用。近几年，北京市不断培育和发展社区社会组织，积极支持社区社会组织参与养老服务，促进了养老服务体系的完善。

图8显示，近年来北京市社区服务机构数目持续增多。截至2015年年末，共有各类收养性单位625家，床位13.7万张，收养各类人员7.7万人，各种社区服务机构11581个，其中社区服务中心199个。社会组织作为养老服务的一支重要力量，是老年人文化娱乐活动的组织者，是老年人权益的维护者，其养老服务作用日益明显。

（二）北京市养老服务的SWOT分析

SWOT分析法，又叫态势分析法，是最初用于确定企业自身的竞争优势、竞争劣势、机会和威胁，从而将公司的战略与公司内部资源、外部环境有机地结合起来的一种科学的分析方法。后来逐渐推广应用于其他领域。本文用SWOT分析法将与北京市养老服务行业发展密切相关的各种主要优势、劣势、机会和挑战等，通过调查列举出来，然后用系统分析的思维，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论。运用这种方法，可以对研究对象所处的环境进行全面、系统、准确的研究，从而根据研究结果制定相应的发展战略、计划以及对策等。

1．优势

（1）政策支持

政策支持是养老服务发展的重要动力，顶层设计的完善程度和支持是养老服务顺利发展的保障。

2013年10月，在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）发布后不久，北京市印发了《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发[2013]32号）和《北京市人民政府办公厅印发关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》（京政办发[2013] 56号），贯彻落实中央关于养老服务发展的思路。北京市目前正在实施的养老有关政策有老年人社会优待服务政策，居家养老助残服务“九养”政策，《北京市居家养老服务条例》《支持居家养老服务发展十条政策》等。除此之外，北京市正在起草阶段的政策还有《关于贯彻落实〈北京市居家养老服务条例〉的实施意见》和《关于促进养老产业发展的指导意见》。

养老政策的支持对北京市改善养老服务现状和促进养老服务业发展有积极的推进作用。

（2）经济保障能力

构建完善的养老体系需要以经济发展为基础，经济发展水平是影响一个地区养老服务供给的重要因素。2015年北京市人均GDP为106751.25元，在全国排名第二。一直以来，北京市经济发展水平处于全国前列。经济发展水平是财政收入的保障。我国养老产业还处于幼稚期，其发展和壮大都需要政府财政的支持。

从2015年开始，北京市财政进一步加大对老龄事业资金投入保障，当年投入为11.9亿元，增量资金全部由一般公共财政预算安排。2016年，安排预算达12.33亿元，资金由彩票公益金预算、民政事业预算、残疾人事业预算等综合统筹保障，并进一步优化支出结构，提高投入效益。

北京市的经济发展水平对于养老服务的发展具有良好的经济保障能力。

2．劣势

长期以来，我国养老行业存在着产品供给不足、服务方式单一等问题，不能满足老年人已经升级了的多样化的养老需求。北京市养老服务供给主体和供给方式不够多元化是其一大劣势。

西方的“福利多元化”理论对中国养老服务体系的构建有重要的启示作用。罗斯对福利多元主义概念的剖析最为详细。他认为，市场、政府和家庭作为单独的社会福利提供者都有各自的优势，同时也都存在一定的缺陷，但是三个部门联合起来，扬长避短，可以相互补充，相互弥补，达到效益最大化。一方福利供给的减弱会通过他方的加强来弥补，这是福利提供者之间功能的重新分配。与传统的政府福利不同的是，政府提供福利的减弱并不会影响福利的总体供给水平。

福利多元主义不仅对解决福利国家危机具有积极作用，而且从福利提供者角度提出由政府、市场、家庭、志愿组织共同担当福利提供者角色，形成多元的社会福利供给模式。传统的福利模式下，政府是社会福利的唯一提供者。这种完全依赖政府的模式不仅会出现政府养懒人的现象，而且加重了政府的负担，减弱了其处理危机的能力。在西方福利国家，随着老龄化的日益严重，这种模式使得政府不堪重负。福利供给模式由单一主体过渡到多元主体，不仅能够减轻政府的负担，也能提供福利供给的数量和质量。

养老问题涉及国计民生和人民福祉，应该且必须协调各方力量来解决。政府在进行养老资金投入的同时，要鼓励多元化资金投入，鼓励民间组织、企业等资本注入养老服务行业，增加银行信贷投入，实现福利供给主体多元化，满足老年人多元化的养老需求。

3．机遇

（1）经济结构转型

在经济发展方面，我国目前正处于经济结构的转型期。我国的人均收入已经达到中高收入水平；工业化已经达到顶峰。根据经济发展的一般规律，在工业化过程中，资源向制造业部门持续转移；当工业化达到顶峰之后，资源开始向服务业等部门转移。所以对于养老服务业来说，未来一段时间将是发展的最好时机。特别是中央提出供给侧改革之后，养老服务业这一体现共享、创新理念，适应消费多元化趋势的产业将有巨大的市场空间。

（2）社会观念改变

出于“养儿防老”的传统观念，家庭养老一直是我国养老的主要模式。但是随着计划生育政策的实施，我国的家庭结构向小型化发展，空巢老人数量增加，而且“4-2-1”的家庭模式越来越成为主流，特别是在北京等经济发达地区，青年人工作压力很大，照顾老人的精力缺乏，所以老人以及子女对于其他养老模式如机构养老、社区养老越来越接受和认可，这种观念的转变会带动其他更加具有效率的养老模式需求的增加。这是北京市发展养老服务，提高养老行业市场化程度的一个机遇。

我国政府提出“社会福利社会化”，社会化养老是社会发展的必然选择，是未来养老的发展方向。2011年“十二五”规划明确指出我国要建立“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的社会化养老服务体系。所以这一指导方针也是北京市加快发展社会化养老、实现养老市场转型升级的机遇。

4．挑战

（1）人口结构的挑战

当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。北京市不仅经济发展速度在全国前列，人口状态的转变也先于全国平均情况更早进入老龄化状态，且老龄化情况相对更加严峻。根据发达国家的经验，当人口老龄化进程由平缓发展转向加速发展并呈现老龄态势时，养老服务需求很可能激增。北京的养老需求发展也是这样。如何以有限的养老资源应对激增的老龄人口是目前面临的一大挑战。

目前来说，北京市社会化养老得到了一定发展，但市场化程度不足。中国特色社会主义的发展证明，市场是资源配置最有效的手段。将市场力量引入养老服务业，让民营资本供给养老服务可降低社会平均成本。所以要逐渐减弱政府管制，在养老行业引入市场机制，提高资源配置效率。

另外，现阶段社会化养老有了一定发展，但是还存在养老资源配置不均衡的问题。公办养老机构由于政府财政的支持，价格会低于市场价格，使得公办机构供不应求，而且存在稀缺资源被长期占用的现象。相反，民办养老机构由于政府补贴不到位，收费贵，甚至高于老年人的收入水平，造成民办机构经营困难。所以，如何实现有限养老资源的均衡配置也是北京市养老服务需要应对的挑战。

（2）养老服务需求层次提高

不同的经济发展和生活水平决定着不同养老模式的选择和老年人不同层次的主要需求，北京市的经济发展水平和人民生活水平较高，所以老年人对尊重和自我实现等高层次的精神心理需求会日益增加，如何满足老年人高层次的需求会成为北京市养老服务的一大挑战。

马斯洛的需求层次理论将人类的需求从高到低分为五个层次：生理上的需要；安全上的需要；情感和归宿的需要；尊重的需要；自我实现的需要。五种层次的需求从低到高，逐级上升，低一层次的需求被满足后，人就会追求更高一层次的需求。所以相对于不同的生活水平，在不同的时期，总会有一个占支配地位的需求，对人的行为起决定作用。对于老年人来说，生理机能减弱，衣食照料需要和医务治疗需要就是生理和安全上的需要；希望得到子女的关照和老伴的陪伴，这是情感和归宿的需要；同时，老年人在年老之后，不希望被社会抛弃，希望发挥自己的余力完成一些事情，这是尊重和自我实现的需要。

随着近三十年中国经济的快速发展，人民生活水平显著提高，老年人生理和安全的需要基本能够满足，特别是在经济相对发达的北京市，精神慰藉、自我尊重、他人尊重、自我实现这些高层次的需求会逐渐成为老年人的主需求。一方面，物质生活得到满足之后，老年人开始追求高质量的精神生活。另一方面，身体机能下降以及退休后社会地位变化，都会使老年人的心理产生变化，所以他们需要精神慰藉。高层次需求的满足显然比生理和安全需要的满足更为困难，所以如何顺应社会的发展和人民需求层次的提高，提供更多高层次的养老服务会是北京市养老服务需要面临的一大难题。

为了应对21世纪的人口老龄化问题，1990年世界卫生组织提出了“积极老龄化”的口号。积极老龄化认为老年人是积极的社会力量，可以发挥余热，可以积极参与志愿服务或者从事其他有利于社会和自身的活动，不仅有助于老年人资源的效用最大化，而且有利于老年人实现自我价值，促进健康老年化。积极老龄化概念的提出有助于我国人口老龄化问题的缓解和老人高层次需求的满足，这不仅有利于减轻政府在养老服务方面的负担，而且有利于老年人继续参与社会生活，获得自尊和他人尊重，实现自我价值。

（3）养老从业人员高要求

目前的养老护理人员多为下岗失业人员或者外来务工人员，文化水平不高，大都未经专业化和系统化的学习和培训，这就导致其提供的养老服务缺乏专业性。特别是随着经济发展和人民生活水平的提高，老人高层次的养老需求例如精神慰藉、自我实现等日益突出，现有养老服务人员不能完全满足这些需求。所以如何提高养老服务人员的专业素质，满足老年人的多方面需求也是北京市养老行业面临的一大挑战。

为了加快提高养老服务人员的专业素养，民政部门要建立一套从业人员的管理体制，从岗前培训、考试考核、资格认证等各个方面对养老从业人员进行专业化管理。具体来讲，可以在三个方面努力：第一，政府定期组织养老从业人员的培训，提高养老服务从业人员的专业水平。第二，提高养老服务从业人员的待遇，吸引专业人才进入养老行业。第三，补充养老服务从业人员的心理知识，关注老年人心理健康。

四、北京市养老服务供需优化的对策

根据对北京市养老服务供给和需求的调查与研究，可以看出北京市的养老服务供需并不平衡，这就造成了养老服务系统的建设并不能满足老年人群的需求，所以，完善养老系统，优化养老系统供需匹配是一项非常重要的任务。

养老服务是老年事业，亦是朝阳产业。根据对北京市养老服务人群供需两端的问题及趋势分析，从优化供给和引导需求两方面，提出政策建议。

（一）供给层面

满足老年人的养老产品需求和丰富他们的精神生活，最重要的是增加供给。而北京市的养老服务主要面临着供需不平衡，尤其表现在政府设立的养老机构和社会设立的养老机构的差异上。政府设立的养老院一床难求，而社会设立的养老院入住率却不高，大量床位闲置。这种差异导致社会资源的利用率不高，部分资源闲置，而同时老年人得不到想要的服务。面对养老需求与供给的对接缺口，需要进行一定的政策调整。目前，一些发达国家的养老服务系统的建设已经逐步完善，他们的经验值得我们借鉴。未来养老服务业的供给主体应呈现多元化的特点，政府、市场、家庭和个人各自扮演不同的角色，承担不同的养老职责，养老服务市场由政府主导型向市场主导型转变。政府主导型的养老市场已经难以满足现阶段逐步增加的养老需求，要求我国完善养老体系，使养老服务系统建设向多元化发展。

1．完善和改进政府的主导作用

作为养老服务系统建设的引导者，政府在其供给上承担着极其重要的责任。我国养老服务起步较晚，现在仍处于发展的初级阶段，更多的是属于国家的福利事业，是通过政府的资金注入来安置老人，使老有所终。虽然养老服务正从国家投资福利机构向社会投资转变，但是政府在整个体系中仍然处于主导地位，影响力和约束力都比较强，使得养老模式在政府的框架内，突破困难。因此，改进政府在养老问题中的主要作用，便成为重中之重。可以从以下方面来改进政府的主导作用，由“宏观指导”变成“市场引导”，丰富养老服务市场。

（1）增加资金的投入方式，鼓励民营资本进入养老市场

如果养老服务仅仅依靠政府的财政支持而没有社会资金的投入，是无法满足所有老年人的养老需求的，所以政府需要引导社会资金投入，加入到养老机构的建设以及老年人的服务中来。西方国家已经依靠非营利组织来进行养老服务体系的建设，并且在美国、加拿大都已经取得成功。我国也应该逐步放开对非营利组织的限制，鼓励其向养老机构投入资金，拓宽资金来源，获得一定的社会收益。

首先，需要建立与北京市经济发展水平适应的财政投入体制。将养老服务项目支出纳入各级政府的财政预算，确定与老龄事业发展要求相适应的增长幅度，安排财政性资金支持养老服务体系建设。其次，要鼓励民营资本进入养老市场，投资于养老机构。充分利用中小企业、科技创新、创业投资等方面扶持资金以及医疗卫生资金等，引导社会资本加速进入养老服务领域。鼓励无定向的慈善捐款重点投向养老服务体系建设，加强资金的使用管理。最后，促进信贷的发展，对养老服务产业进行信贷支持。鼓励和引导金融机构对金融产品和服务方式进行创新，优先安排贷款资金，拓宽信贷担保物范围。颁布相关政策推动养老企业进行上市，通过发行股票的方式直接融资。支持慈善机构募集的资金用于养老服务建设等等。

（2）逐步减弱政府对养老机构的控制，放权市场，引入市场竞争机制来提高养老服务的效率

竞争，往往可以提高效率。我国养老服务市场主要是由政府主导，经济学相关知识表明，垄断并不能发挥社会资源的最佳作用，反而会造成社会福利的损失，而竞争恰恰可以实现社会资源的最优配置，将竞争机制引入养老服务市场，可以充分发挥养老市场上的养老资源以及专业人才的作用，提高效率，增强供给能力。首先，明确政府和市场之间的关系，了解二者之间的博弈，合理分配各自在养老服务中的职能。政府应该逐步放权市场，扩大扶持范围，适当给予一定优惠，鼓励企业加入到养老服务建设中来。当更多的企业进入养老市场，由于企业之间的差异性，提供的养老服务不尽相同，所以，老年人可以通过自己的需求，选择合适的养老机构。同时企业之间的竞争也会促使企业不断创新，养老活动多元化，极大地丰富老年人的精神生活。另一方面，转变政府职能。政府在养老服务市场上主要应该是承担保障兜底的作用。以前政府的职能主要是负责养老服务系统的整个建设、宏观调控，对于养老机构的基础设施、服务人员等全部进行安排，并给予一定的补贴。但是这种模式使得社会养老机构的价格低于市场价格，在无形中打压了民间营利组织建设的养老机构，从而造成了政府建设养老机构人满为患，老年人宁可在这里排队，也不愿意到私营养老机构享受养老服务，养老服务行业畸形发展。所以，政府需要转变职能，将养老服务的重点放在特殊群体老人如三无、低保、残疾、军人家属等老人的照顾上。对于政府投资建设的养老机构，要实现规模机制改革，主要保障老人的基本生活需要，以实用普惠为主。而民营企业建设的养老机构，可以实现多元化，根据老年人个人的支付能力，提供相对应的多样化的服务，既有满足老年人基本生活保障的养老形式，也有豪华型、高端性的养老形式。

（3）增强在养老服务制度方面的创新能力，加强对老年人群的保障

对养老服务的制度创新也是解决养老市场上供需不平衡问题的一个重要方法。政府要加快养老问题的制度创新，引入新制度，新政策，促进养老服务的多元化。首先，要健全政府供养制度和完善政府购买制度。要完善对特殊、特困老人的政府供养制度，保证他们的基本生活需要和精神需要。同时健全完善政府购买制度，鼓励政府向社会公益组织或者民营企业购买养老服务。其次，要完善对高龄老人的补助制度和对养老服务人群的补贴制度。现阶段，对老年人群的补贴主要停留在入住公办养老机构的城市特困、特殊老年人群上，而城市低收入家庭和农村的老年人群却没有享受到这个福利，所以，要逐步扩大补贴范围，完善补贴制度。要建立严格的补贴标准，具体的补贴标准要与同等水平的经济体相结合，参照北京市的实际经济情况和养老供需状况制定一定的补贴标准，并且在实施过程中要加强监督。再次，健全养老服务评估制度，加强对老年人各种形式长期照护的保障。建立养老服务评估制度，通过对老年人多方面进行综合评估，科学地设计老年人长期照护保障制度，实行多种模式和类型并存互补。最后，需要健全意外伤害保险制度和养老机构责任保险制度。在老年人自愿的前提下，探索建立意外伤害的保险制度以保障其合法权益，降低养老服务机构运营风险。

2．加强市场竞争，培育民营企业

养老服务是一个巨大的工程，虽然政府在养老服务系统建设中占主导地位，但是如果这样一个庞大的系统的建设仅仅依靠政府来完成，那么一定会有很多不足。众所周知，政府只是社会福利的提供者，政府的目标是满足所有社会成员的福利最大化，而不是某个特定的群体。如果要对特定群体进行更好的服务，需要民营企业的参与。民营企业作为整个社会主义经济的重要组成部分，单个企业又是一个独立的个体，在养老服务方面会有独到之处，针对老年人群体所设计的服务模式更趋向于多元化，更能满足老年人的整体需要。所以民营企业在养老市场的作用不容忽视。

（1）不断改革民营性质养老机构的经营模式，完善对老年人的补贴政策

民营企业在养老服务系统建设中的作用是毋庸置疑的，民营性质养老机构的经营模式常常是需要老人自费进入，而且收费极高。很多民营养老机构会把轻度残疾的老人列为需要重点呵护的病人，借此来赚取一定的床位费和护理费，使得老年人只会选择在公办养老机构等床位而不是入住民营性质的养老机构，这就造成民营性质养老机构资源的浪费，它们往往能提供高端的服务，但是需要的价钱也会比公办养老机构贵几倍，从而令老年人望而却步，因此，对民营性质养老机构经营模式的改革十分紧要。首先，在北京市可以大力推行公建民营的供给模式，通过PPP、BOT等投融资模式对养老机构的建立以及经营进行外包，引导民营企业参与，还可以降低民营企业的经营成本和风险。政府要转变自己的身份，从养老服务的提供者转变为引导者和监督者并提供公共平台以便于养老机构人员进行交流。这样，政府在养老市场的作用就会逐渐淡化，逐步交由企业负责执行，推进市场化，政府进行监督。另外，需要政府对民营资本给予一定的优惠补贴。民营资本会在未来养老服务供给市场上占有非常重要的地位，可以根据老年人不同层次的需求提供相应的供给。我国政府已经出台了一系列的法规和政策来保障企业的发展，鼓励民营资本的进入，在资金补助、人才培训以及税收减免等方面的优惠力度很大，但是在实际实施过程中，仍然不是特别理想。民营性质的养老机构在申请贷款、进行审批等环节还存在着各种阻力，不利于其发展。所以对民营企业的优惠需要贯彻下去，不断改进。

（2）培育新兴养老服务产业，实现养老服务产业化

在我国养老市场上，资源配置并不均衡。政府占有多数资源，但供给能力很弱。如果要从根本上增加养老服务的供给，就要鼓励民营企业的加入，实现养老市场的产业化。对老年人的服务贯穿于老年人生活的方方面面，衣食住行都需要考虑在内。在这样庞大的工程里，如果只是通过养老机构综合管理，会力不从心。所以，政府采取一定的措施来促进养老市场产业化是非常有必要的。首先，要保证老年人群的就医问题，通过联营机构或者与医院进行合作，使老年人在生病后可以得到专业、快速的治疗。也可以在养老院直接设立医疗机构，解决一些老年人在生活中的一些常见的病症，方便老年人就医。当养老服务系统形成一个产业链条，那么满足老年人的各个方面的需要便会容易很多。其次，鼓励民营企业不断创新，民间的资本可以生产经营多样化的老年产品或者服务，增加给老年人群的选择。当产品增加或者服务形式多元化，老年人在选的时候就更容易选择到适合自己的具有针对性的产品或者服务。所以民间资本在投入养老市场之后，可以增加养老服务商品的活力，在满足老年人基本生活需要的基础上，还可以树立自己的品牌，不断提升产品质量和服务能力。最后，建立市场化的养老服务系统，加强生产商、经营商、投资商的联系。在养老产业发展的过程中，政府会转变自己在养老市场的作用，进而逐步退出这个市场。这就要求生产商、投资商和运营商之间要保持联系，形成一个产业化链条，增强核心竞争力。同时降低成本，提高服务质量，争取在市场的不断调节中形成一个新的平衡。

（3）支持和引导非盈利组织进入养老市场

对于提供居家养老服务的社会非盈利组织，北京市政府需要对其提供扶持和指导。由政府制定服务的规章与制度，制定服务项目的价格，帮助他们建立一个具有统一标准和流程的服务系统。同时，通过这些具有法律效力的服务标准，约束这些社会组织的行为，并通过相关管理机关和部门的定期检查和日常监督，对表现好的组织或团体进行奖励，对违反行为进行处罚，奖惩并用，促进这些公益组织的有序发展。加大政府扶持力度，通过公开、透明的遴选程序和标准，把更多具有公益性质的社会团体、组织纳入到社区养老服务的行业中，简化其入行办理手续，并在其运营过程中给予一定的税收优惠和补贴。

3．营造良好的社会养老环境

在城市化的过程中，一家一户的城市家庭特点逐渐形成，一栋楼的邻居交流很少，邻里关系比较疏远。另一方面年轻子母大多在大城市工作拼搏，定期向家里寄生活费，独留年老父母在家里生活。我国现阶段对老年人的服务只是局限于基本生活方面，而忽略了老年人最需要的心灵的慰藉。整个社会大背景中尊老爱幼、赡养老人的氛围并不浓厚，因此，营造良好的社会养老环境对养老服务质量的提高也有一定的作用。

（1）举办社区活动，培养邻里感情

当今社会，物质生活逐渐丰富，但是精神生活却日渐萎缩。越来越多的老年人对精神生活要求越来越高，他们不再满足于过去单纯地在家里做简单的工作，而更希望能丰富自己的精神生活。有的老人活到老学到老，渴望精神文化的熏陶；有的老人希望生活的娱乐性增强，喜欢社区的活动增加趣味。另一方面，大多数老人的活动是在家里，偶尔会因为需要在外面停留。这就造成了与邻居之间的交流很少，不能形成一种融洽和谐的邻里关系。社区需要组织一些活动，例如表演、比赛、设立兴趣小组、文娱竞赛、趣味运动会等。这样既可以让社区中的老年人参加活动，了解彼此，还可以丰富精神生活，满足他们的精神需要。其次，要尽可能地提供展示自己的平台，让老年人展示自己，享受成功，保持乐观快乐的心态，在生活中实现自己的价值。最后，要积极探索新方式，新路径，在活动的创办过程中不断完善并且继承和发展。

（2）满足老年人的精神需要

在对老年人的服务过程中，如果仅仅依靠养老机构工作人员的服务，是远远不够的。中国的传统便是家庭为重，现阶段也是居家养老的养老方式在老年人群体中更受欢迎，那么社区对老年人的专门服务设施便不可缺少。首先，要配备适合老年人的运动器材。老年人通常身体运动能力比较差，所以需要有比较安全、以锻炼身体为主的设施，便于老年人在休息时间活动身体，增强体质。其次，选取适合老年人的运动，请专业的老师进行指导。除了需要硬件设施的项目，太极拳、广场舞、运动操等也可以起到强身健体的作用，而老年人对这方面的知识很少，靠自己学习、练习是不能完成的，这就需要专业的老师进行指导。最后，设立专门的文化角、棋牌社等，满足一些老年人知识分子的精神需要。

（3）加强养老服务设施建设，完善养老服务

北京市政府要增强对社区养老的扶持力度，完善社区居家养老服务体系，加大社区养老服务设施建设，增加社会服务机构数量，解决好机制运行不顺畅的问题。丰富居家养老服务的内容，重点发展助餐配餐、家政照料、服务配送、紧急救援以及社会优待等项目。建设街道、乡镇养老服务中心和社区养老服务驿站，规划社区养老服务设施，明确配置标准，强化其养老服务的辐射功能。完善服务网络，提高居家养老护理人员的服务水平，促进医养融合发展，为居家老年人提供优质的医疗服务和高质量、高水平的居家生活服务。同时，政府可以通过建立专门的协调机构，解决各部门利益分配不均等问题；通过建立奖惩机制，明确社区辖区内所有企事业单位共建社区养老服务机构的责任与义务。

4．保障养老服务机构的发展需要

（1）加大政府对养老服务机构的支持力度

第一，要明确政府的职能定位，北京市政府要依据当地经济发展水平和物价增长幅度，适时调整对养老机构的投入，强化政府的有效资金投入；同时财政部门要在财政预算中体现出养老机构的发展经费，并积极建立养老服务机构的准入制度，努力为其营造一个公平、公开、平等、规范的发展环境。第二，转变政府补贴方向，加大对养老服务机构的中低端项目的补贴，同时政府应扩大对有养老需求的困难老人和低收入老人的直接资金补贴，提高其消费能力，从而释放出更多的有效需求。第三，拓展养老机构的融资渠道，加大对其金融扶持力度，政府鼓励和引导民间资本和海外资本流入养老机构，并适度降低养老机构的贷款门槛，同时政府也要使各部门积极配合养老机构的建设，确保养老机构能享受到政府的各种优惠。第四，由政府出资，开设不同种类的为老年人服务的培训课程，如老年医学、护理和老年心理学、社会学、老年营养学等，并组织养老机构的服务人员参加培训，提高其专业技能。第五，加强政府对养老机构的有效监管，促进补贴政策的落实。

（2）养老服务机构提供多元化服务实现可持续发展

养老服务机构要想获得长远发展，仅仅依赖政府政策扶持是行不通的，养老服务机构要强化自身“造血”功能，激发企业的活力和创造力，从而提高其市场竞争力。养老服务机构要实现可持续发展，首先要解决好以下三个问题：

第一，满足老年人多元化、差异化的养老需求，增强对老年人入住的吸引力。养老机构的服务内容要满足老年人的实际需求，关注他们的差异化需求。养老服务机构要根据老年人年龄、性别、文化程度、经济情况、身体健康状况以及习惯爱好等不同的情况，为他们提供个性化的服务。养老服务机构可以采取“网格化管理、组团式服务”的形式，对老年人的需求进行分类，主动对接他们的需求，按不同层次和类别提供周到的服务，既满足老年人基础的物质需求又满足他们更高层次的精神文化需求。养老服务机构只要在保证其服务质量的基础上，提供个性化的特色服务，就能大大增强其自身的吸引力，吸引更多的有效需求，实现养老机构的可持续发展。

第二，树立良好的企业形象，提高老年人对养老服务机构的认可度。目前，北京市养老机构床位的空置率极高，造成这一现象的原因有：价格因素，条件好的私立养老机构价格昂贵，其消费群体数量有限，而价格适中的私立养老机构环境、服务质量又差，老年人不愿意入住；另外，频发的养老机构虐待老年人事件，也是导致许多老年人不愿意入住养老服务机构的原因。虐待老人事件频发，让老年人及其家庭对养老服务机构始终抱着质疑的态度，老年人不愿意入住养老机构，且老人家属也不放心。因此，养老机构努力树立良好的企业形象至关重要，只有加强养老机构自身经营管理，让老年人住得安心，其服务才能获得社会的认可。

第三，培养具有专业化水平的机构服务人员，提高养老服务的质量。大量高龄和病残老人之所以选择机构养老，是希望能够获得周到的日常生活照顾和专业的医疗护理服务。因此，养老服务机构要加强对其员工专业技能的培训，特别是要配备专业的、具有资质的长期驻院医生，以及有基础医疗、急救知识的护理人员。养老服务机构要提高职工待遇和福利，细化不同服务员工的岗位职责、工作要点等，让员工各司其职，提高工作效率；同时建立切实可行的奖惩制度，以提高养老服务人员工作的积极性，保证养老机构的服务质量。

5．促进社会公益力量的有序发展

北京市的养老事业是一个复杂而且巨大的工程，仅仅依赖政府财政支出和政府投资，很难实现快速发展，且会出现政策失灵、行政效率低下等问题。养老服务事业具有鲜明的“公益内涵，市场驱动”特征，政府要鼓励企业、其他非政府组织、专业社会组织以及志愿者队伍等社会力量加入到这一事业中。其中社会公益力量在养老服务事业中具有举足轻重的作用，政府要给予一定的政策优惠和帮助，鼓励更多社会组织承担起社会责任并参与到养老服务事业中，挖掘更多类型的志愿者队伍资源。促进社会公益力量的有序发展，不仅可以缓解目前北京市养老服务资金不足、养老服务市场价格较高的情况，也可以弘扬整个社会尊老爱老的美德。

近年来，非政府的社会组织、社会机构、志愿者团队等力量在社会公益事业中发挥着越来越重要的作用，成为支持北京市养老事业发展的重要的构成部分。为了继续发挥这些公益力量的作用，让政府腾出更多人力、物力、财力来更好地制定养老政策，提高政府养老服务事业的行政效率，政府必须扮演好引导者和监督者的角色，促进这些公益力量的有序发展。充分发挥现有志愿者的作用，探索建立志愿者管理机制与激励机制。拓展志愿者来源，鼓励社会各个阶层人员（如党员、企业家、白领、工薪阶级、明星、在校学生、低龄老人等）参与到志愿者团队中；健全志愿者组织机制，规范志愿者服务管理环节；制定适当的激励机制，增强志愿者服务的动力，如：给予志愿者必要的误餐、交通补贴等；在志愿者参加公务员和事业单位招募时，为其提供求职优待。此外，通过建立完善的培训机制，提高社会组织的服务人员和志愿者队伍的服务质量和专业水平，培养出一支热爱公益且专业化水平高的队伍。如：在各个社区内建立培训机构；与社区周围的高校合作，依托高校教学资源优势，增强专业化技能培训。

（二）需求层面

1．引导家庭基础养老功能的完善

家庭是社会的细胞，中国自古就有“孝”的优良传统，“养儿防老”这一观念一直根植于中国世世代代的家庭思想中，养老的供给责任主要由家庭来承担，并且我国《宪法》明确规定成年子女有赡养扶助父母的义务、老年人与配偶有相互扶持的义务等。然而，随着时代的变迁，经济、文化、政治状况的改变，家庭养老服务的功能也在逐渐弱化，特别是随着我国实行计划生育政策以来，传统的大家庭逐渐被小家庭、核心家庭所替代，“4-2 1”的家庭成员构成模式普遍存在，这无疑加重了年轻子女的养老负担，同时年轻家庭对下一代的培养由过去的“放养”转变为现在的“精养、细养”，这又占据了年轻家庭更大的时间与精力，从而减少了对老年人的照顾。但是，就目前情况来看，家庭养老在我国仍然发挥着重要的作用，其次社区居家养老形式也正慢慢被人们所接受，然而无论是哪种形式，家庭的作用都不可低估，因此政府相关部门要积极引导家庭基础养老功能的完善。

（1）鼓励家庭养老继续发挥基础性作用

由于受财政支出的限制和我国“未富先老”国情等因素的影响，政府的养老供给服务是有限度的，政府的养老服务只能起托底的作用，对没有自理能力和经济困难的老人给予养老服务。而针对有家庭成员（老人配偶、子女等）照顾的老人，由政府对家庭成员给予一定的补贴，鼓励老人在家养老，这样不仅可以减少一部分政府养老设施建设费用，还可以满足老年人享受家庭温暖的情感需要。许多老年人退休后，由于无法马上适应其自身角色的转换，与社会沟通的机会和能力随之减弱，因此更需要家庭成员的情感关怀和日常生活的照料。那些能自立自主的年轻老人大多也更愿意在家安享晚年，享受天伦之乐。此外，由家庭成员以外的其他人为老年人提供日常生活照顾，难免会涉及老人的隐私问题，如老年人的生理、身体隐私、经济方面的隐私等，老年人更愿意寻求家庭成员的帮助。

为了鼓励提供家庭养老服务的照顾者，引导家庭养老继续发挥其基础性功能，北京市政府可以采取一系列具体措施来鼓励老年人的子女以及其他亲属与老年人共同生活或者是就近居住。在经济上，政府可以给予老年人的子女或亲属一定的免税优惠，或者是直接对经济困难家庭进行资金补贴或实物帮助，提高和改善家庭养老老年人的经济水平和生活状况。在住房问题上，政府可以给赡养老人的家庭一定的住房补贴，鼓励子女与老年父母共同生活，同时持续推进廉租房制度、加速旧城区改造和危房改造，通过组织摇号等方式为有住房困难的家庭提供购买优惠与公租住房优惠，以帮助家庭养老过程中房屋居住面积狭小、经济困难的老年人实际困难。在时间精力方面，政府可以给予需要赡养老人的家庭成员一定的休假天数，并在其工作考勤上给予优惠，使得他们可以有更多的时间和精力来赡养老人。在老年人居住安全舒适方面，政府可以组织适老性家庭设施改造，不仅方便老年人的家居生活，也方便家庭成员更好地照顾老人。此外，政府在提供各种优惠政策的同时，也可以相应地制定一些惩罚性措施，奖惩并用，发挥其监督者的作用，也可以更好地督促家庭成员承担起赡养老人的义务。

（2）加快推进社区居家养老服务模式的发展

在完全以家属照顾的养老方式无法实现的情况下，社区居家养老模式也逐渐被人们接受和认可。社区居家养老方式是指由家庭提供养老经费，社区提供养老服务，老年人居住在家接受社区专业的服务与照顾。居家养老方式仍然以家庭养老为主，家庭在其中的作用不可低估，如家庭需要配合社区机构对老年人的需求进行评估以及服务反馈，并由家属照顾来填补社区养老服务的盲区与盲时，以保障老年人随时都可以被照顾。此外，居家养老需要家庭的认可和协作，家庭作为赡养老人最主要的义务方，通过政府等部门的协助，合作互补，从而共同承担起整个社会养老的责任。这种社区居家养老模式一方面突出了家庭的主要作用，扩展和补充了家庭养老模式，另一方面也借助了社区机构养老的辅助力量，让“家”的概念延伸到整个社区，让老人在自己熟悉的环境安度晚年，既满足了养老需求又得到了情感慰藉。居家养老模式一方面可以减轻家庭特别是独生子女家庭赡养老人的负担，并使老年人得到优质且周到的照顾，另一方面也可以减轻政府养老的负担，节省养老资金的投入。

2．引导养老观念、养老需求的转变

（1）引导传统养老观念的转变

在几千年的传统文化的影响下，我国绝大部分老年人的思想中还保留着“养儿防老，只有没有子孙的老年人才会被送进养老院”的传统观念，或者认为住养老院是子女不孝顺的表现。由于这些传统观念根深蒂固，使得相当多的居民对社区养老服务和机构养老服务的概念还比较陌生和淡漠，对政府出台的各种养老服务政策也漠不关心，而且还有一些老人也不能接受出钱购买养老服务这种新的生活理念和消费习惯。这就导致有养老需求的老年人数量与实际愿意接受有偿养老服务的老年人数量出现不对等的现象，使许多需要付费的有偿服务项目难以展开，国家解决人口老龄化问题的养老事业很难全面推进。因此，转变传统养老观念，不仅可以提高整个社会对养老服务的有效需求，促进社区养老服务机构和其他民营养老服务机构的进一步发展，而且还可以提高社会各阶层自身对养老事业的认知度，重视这一事业的发展，并且积极承担各自的责任，从不同层面帮助和支持国家养老事业。

要加快这一传统观念的转变，北京市政府必须重视养老宣传工作，加强对社区养老和机构养老概念的宣传，让群众充分了解养老服务的内容和性质，普及国家大力发展养老事业的目的和这一事业的重要性，提高居民养老意识。首先，在老年人接受各项社区养老服务和养老优惠时，向其告知并解说这一优惠政策是政府“社区居家养老”政策的一部分，从而使老人在接受服务的同时充分认识和了解这一政策。其次，充分发挥各社区的能动作用，采取多种形式来开展宣传工作，如可在社区选取一位有威望、知名度较高的老年人作为本社区“居家养老服务宣传大使”，增强社区其他老年人了解国家养老服务政策的意愿；鼓励更多已接受新型养老观念的老年人加入养老服务宣传的志愿者队伍中，方便老年人之间相互交流，让更多老年人了解养老服务的相关政策和程序，使国家养老事业能持续发展；向各社区的居民住户发放社区养老服务内容和政策宣传单，进行走访和调查，让老年人的家属也充分认识和了解国家养老事业的重要性以及他们可以获得的实际优惠和帮助，提高各个家庭的配合度，激发出更多的有效需求。最后，北京市政府需要继续扩大养老保险、医疗保险的辐射面，完善基本养老保险和医疗保险的内容，让老年人家庭没有基本养老和医疗方面的后顾之忧，这样老年人才能更好地接受“花钱购买养老服务”这一新型的生活理念和消费习惯，才能使社区有偿的养老服务项目得以顺利开展。

（2）引导养老需求的转变

当前，北京正处于中度老龄化时期，人口老龄化的规模越来越大，家庭的规模却越来越小，且老龄化人群的增长速度加快，城六区老年人口远远多于郊区老年人口，出现分布不均衡的现象。在这一日趋严峻的形势下，北京市不断转变养老服务的发展思路并转变养老工作的重心，力争建设成一个以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的完善的养老服务体系，加快发展北京养老服务事业。在我国经济实力不断提升和医疗水平快速发展的大背景下，人民的物质生活水平和健康水平得到较大改善，居民的平均寿命也大幅度提升；同时，伴随着现代化水平的提高，年轻一代的家庭规模逐渐小型化，社会竞争越来越激烈，年轻子女生活、工作压力也不断加大，且当代女性的独立性越来越高，不再只是承担着家庭妇女的责任；另外，社会大融合和自身发展的需要，年轻人也不再局限于在家门口找工作，这使得青壮年与老年人异地生活的现象越来越多。以上种种原因都导致了家庭养老功能的逐渐退化，因此，积极引导老年人养老需求的转变显得尤为重要。

北京市政府要不断加大养老服务宣传工作的力度，促使居民传统养老观念的转变；根据老年人不同的养老需求，设计出更多内容丰富的养老服务项目；以改善老年人居家养老条件为目的，优化社区养老服务设施的布局；大力推进医疗和养老相结合，提高社区和机构养老的医疗服务能力；不断扩大养老组织和志愿者力量，通过加强培训来提高相关护理人员和服务人员的专业化水平与服务质量；推进居家养老服务信息化建设，建设养老服务信息管理平台，开展智慧养老创新试点工作。通过以上种种措施，改善养老服务的质量，让老年人看到社区养老和机构养老生活的舒适度与便利性。

促使养老服务的需求由传统的物质需求向多样化需求的转变，如满足其精神慰藉需求等。老年人有不同层次的养老需求，其中最基本的是日常生活照料需求，其次是保障性的医疗护理需求，最后是更高层次的精神文化需求。一方面，社区养老服务和机构养老服务需要增加更多种类和多种形式的老年活动内容，如电脑、书法、棋社、养花、合唱队、舞蹈队、不定期的出游活动等等，满足老年人学习、娱乐的需要；也可以增加适老性的健身项目，如太极拳健身等，强身健体，以提高老年人的身体素质。另一方面，满足一部分较为年轻老年人退休后继续实现自我价值的愿望，社区可以为他们提供良好的平台，鼓励他们积极投身于社区服务的志愿者队伍中，在帮助其他老年人的同时获得精神满足。通过以上各种社区活动或志愿者活动，让老年人可以结交更多有共同语言的老年朋友，改变他们无聊、平淡的退休生活。因此，转变老年人的养老服务需求，不仅可以更大程度上提高他们生活的幸福感，也可以为养老服务市场释放出更多有效需求。

（三）供需优化层面

养老服务的本质问题还是供需不匹配的问题，因此要从供需匹配方面着手采取一定的政策完善养老服务市场。

1．加强养老服务针对性建设，明确老年人实际需求

在供需优化上，首先要做到的就是按需供给，做到供给和需求保持一致。如果不能了解老年人群体的实际需求，就无法找到供需优化问题的核心，随之而来的一系列措施会变得苍白无力，收效甚微。不同年龄、不同阶层的老年人需要的服务和照顾是不同的，针对不同年龄、不同阶层的老年人的养老服务应该是不同的，如果只是按照老年人的普遍需求来进行供给，往往不能得到很多老年人的支持，因此针对性的服务尤为重要。

（1）建立信息公众平台，通过大数据整理老年人的实际需求

造成养老市场上供给与需求不平衡的一个重要的因素还是养老机构与老年人交流不畅，不能了解老年人群的具体需求是什么，因此提供的服务与带给老年人的满足感有所差距。所以，在老年人与养老机构之间，应该发挥社会公益组织的作用，对特定人群或者具有特定需要的老年人进行具有针对性的服务。首先，服务组织可以在社区内建立信息公众平台，老人有需求可以通过拨打平台电话来解决。社区平台的经营管理者可以根据老人提出的问题来安排相应的服务人群进行服务。其次，公众平台需要有监督反馈的功能，接受服务的老人对提供的服务进行评价，淘汰或者限制多次评价不高的养老工作人员，评估老年人对服务的满意程度并及时修改方案和体制。最后，需要对社会公众平台的运营进行监督，定期查验，提高社会服务平台的办事效率，并促使其不断改进，更好地为老年人服务。

（2）划分老年人群体，根据不同状况区别对待

政府根据不同老人各自的身体健康状况和整个家庭的经济情况，采取多层次补贴政策，通过政策引导来实现社会分配公平，具体实施方法是把老年人及其家庭细分为基础服务全部免费群体、部分服务免费群体和服务自费群体，以及其他个性化的高级服务完全由消费者自己承担等，通过这一差别化对待的举措，在考虑老年人承受能力的同时把所有老年人都纳入养老服务的范围内，并且可以减轻经济困难家庭的负担，以保证家庭基础养老功能的发挥。

（3）鼓励低龄老人为高龄老人服务，以此换取对自己的服务

在这个科技日新月异的时代，医疗卫生水平也在不断进步，人们的寿命在不断延长。很多人虽然被划归为老年人群体，但是生活完全能够自理，甚至有一定的收入能力。政府或社区可以鼓励更多较为年轻的老年人加入到社区养老服务的志愿者队伍中，以满足部分低龄老年人继续实现自我价值的愿望。社区可以组织老年人相互帮助，物质生活水平高的老年家庭扶助经济上有困难的家庭，实现“一对一”帮助，一方面满足了老年志愿者“老有所为”的精神需求，另一方面也可以改善被资助老年人的现状。其次，鼓励老年志愿者提供养老服务，可以发挥其自身优势，老年人之间交流更为方便，且更了解对方的养老需求，通过鼓励邻里之间互助养老，既能满足老年人日常生活照料的需求又能使其精神上和情感上得到慰藉。最后，低龄老年人的主要养老需求主要是以后年度的养老保障。低龄老人在退休后，往往不能很好地适应退休生活，鼓励低龄老人为高龄老人服务，并以此换取服务工时，这样既可以让低龄老人继续服务社会实现自己的价值，也可以降低养老机构的服务成本，对自身而言可以为自己年老后的养老服务提供保障。因此，为保障老年志愿者队伍的养老服务能有序发展和顺利进行，北京市政府可以鼓励老年志愿者接受技能培训和学习，并给予他们一定的奖励和生活上的帮助。

2．加强养老服务队伍建设

（1）培养专业的养老服务人才，完善收入分配体系

在任何领域都需要专业人才，养老服务体系的建设也需要护理、医疗、心理等专业的人才来支撑。在养老问题越来越严峻、老年人对老年精神生活的要求越来越高、越来越多元化的背景下，人才就显得格外重要。所以，需要扩展养老服务的队伍，培养专业人才，促使养老服务工作者与教育机构联合，开展多种形式的养老服务，举办富有特色的活动。首先，高等学校可以设立与养老服务相关的专业，例如老年人护理、老年人心理学等等，要求做到对老年人群的身体问题、心理问题都能做到有效地治疗。培养学生了解老年人的心理、需求，在工作中可以更好地与老年人交流，满足老年人的精神需要，让他们心情愉悦，安心养老。对一些需要特殊照顾的老年人，还可以在精神上给予支持，使其乐观地面对生活。其次，可以聘请专门的精通养老服务的技术人员对养老机构员工进行培训，增强养老服务的专业化程度。对养老机构的工作人员不定时进行技能考核，来保证养老服务这个系统的专业性和高效率。再次，可以对养老机构的工作人员进行分工，每人只负责自己专业的一部分内容，可以充分发挥各个工作人员之间的比较优势，挖掘潜能，在各个方面对老年人都进行最专业的服务，把能组织、会管理、善沟通的人才纳入到养老机构管理队伍中来。最后，完善对养老服务人群的收入分配也极其重要。根据边际效用递减的原则，收入分配合理时，社会成员的劳动积极性是最高的，这同样可以用于养老市场，增强养老服务的积极性。由于老年人的长期照护这一工程比较复杂，所以仅仅依靠私人组织、社会团体是不够的，必须由国家管理，培养一定的专业人才，更专业地对老年人进行护理和照顾。

（2）引入大学生志愿者服务机制

北京市高校众多，因地缘关系形成的社区也越来越多，且大多数高校社区都有较悠久的历史，其人口老龄化现象也较为严重。北京市政府要充分发挥其特殊的地缘优势，鼓励更多青年大学生加入养老服务的志愿者队伍中，让大学生为其所在高校周边社区的养老服务事业承担自己的一份社会责任。

支持大学生成立养老服务的志愿者社团，由学校团委或校离退休处组织这些社团进行专业化知识的学习与培训，并由学校团委或政府相关部门为其制定志愿活动规章，完善和细化志愿者养老服务的活动方案，通过定期了解社区老年人的实际需求，保障志愿者社团养老服务的高质量、专业化和特色化。为提高大学生参与志愿活动的积极性，在学有余力的闲暇时间帮助他人，养成良好的行为习惯，学校团委或政府相关部门可以制定相应的激励机制。如：制作服务工时的“代金券”，在志愿者提供服务后，由享受服务的老年人支付“代金券”，志愿者可以凭借“代金券”在学校获得相应的报酬或社会实践学分奖励等；让经过学校筛选的高素质的且有校外租房需求的学生入住到有养老需求的老年家庭中，在双方自愿、互惠互利的原则下，签订书面协议，由大学生志愿者为老人提供日常生活服务或精神需求服务，由政府为志愿者提供租房补贴或由老年家庭为志愿者提供免费住房，从而实现“双赢”的局面，这在一定时期内也可以减轻政府和学校有关部门的负担。

（3）鼓励社会公益组织开展养老服务，对社会公益组织进行补贴

虽然时代在不断进步，老年人的思想观念也在随着社会的发展在逐渐转变，但是，一些根深蒂固的传统思想在一定时期内是不会有太大转变的。老年人群更能接受的养老提供方式是社会福利性质的，最好是免费的或者低收费的，但是仅仅依靠政府提供养老服务不足以满足老年人的需要，民营企业提供的养老服务收费过高，仅能满足高收入阶层老年人的需要，这时，社会公益组织对低收入老年人的养老服务就非常重要。由于社会公益组织具有自愿性、非营利性，恰恰能满足这一部分老年人的需要。但是正是由于社会公益组织的非营利性，使得它在运营过程中受到资金和制度的限制，在对老年人群体进行服务时会有这样或那样的顾虑。虽然公益组织中的服务人员是志愿服务的，但是组织活动、市场推广的时候是需要一定的资金支持的，这就要求政府对社会公益组织进行适当地补贴。政府也可以采取对享受服务老人直接补贴的方式，发放服务券给老年人群，并根据社会公益组织提供的服务，也就是收到服务券的数量确定补贴额度。

五、结语

人口老龄化问题不仅影响着我国经济的可持续发展，而且关系着和谐社会的建设。养老服务作为社会保障制度的重要组成部分，也影响着我国结构性改革的进程。因此，整合养老服务资源，解决好养老问题，不仅可以使老年人老有所养提高老年人的福利、实现社会的稳定，也可以为我国结构性改革创造稳定良好的社会环境。本文基于对共享发展理念和供给侧结构性改革这两个因素考量，希望通过对北京市养老服务供需两端优化的研究，进一步推进北京市养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，力争构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的比较完善的养老服务体系，促进经济发展、社会和谐稳定，并为国家层面养老服务的健康可持续发展提供一些有益的经验。

本文基于对北京西城区和海淀区老年人的问卷调查，分析了北京市养老服务供需两端的现状以及出现的问题。

从养老服务的需求现状来看：首先，北京市老年人对于养老服务的需求总量不断扩大，对服务种类的要求也呈现出多样化的趋势；其次，在养老方式的选择上，大多数老年人还是更倾向于居家养老或者社区养老，部分经济条件较好或身体状况欠佳的老年人会选择更为专业、全面的机构养老；最后，在养老服务需求的种类上，大多数老年人更重视医疗保健类的养老供给，部分老年人希望能获得更高层次的精神文化需求的满足。

从养老服务的供给现状来看：首先，北京市政府作为公共服务的主要提供者之一，在养老服务方面做了许多的努力，但仍然存在着许多不完善的地方，一方面在推进养老服务业发展时存在着效率低下的问题，另一方面在养老保障对象的确定上也存在偏差，另外北京市政府在提供养老服务时也面临着信息不对称的问题，从而使得养老政策制定和实施过程中存在着许多阻碍；其次，北京市养老机构的发展虽然较全国其他地区更为成熟，但从未来老龄人口的发展趋势来看，养老机构所提供的床位数量远远不能满足需求，且养老机构床位资源结构不合理，高的床位空置率与“一床难求”的现象并存，此外养老机构的分布与人口分布也不匹配；第三，北京市养老服务的社会公益组织虽然取得了很大的进步，但由于资金缺乏、组织松散、管理不足等原因，使得养老公益组织发展出现了各种各样的问题。

从供需匹配现状来看：首先，一方面随着现代生活压力的不断增大，子女往往没有更多的时间和精力来满足老年人多样化的日常照料需求和精神慰藉需求等，另一方面老年人随着年龄的增大，更加依赖家人和家庭养老，这就导致家庭养老供需不匹配；其次，目前社区养老提供的单一的日常生活照料等基础服务，已经难以满足老年人多样化的需求，另外在一些老年人聚集的老旧社区，由于受各种条件的限制无法为老年人提供社区养老服务，因而使得社区养老无法承担这一部分的社会养老负担；再次，北京市老年人口的分布与养老机构的分布不匹配，一方面虽然养老服务机构现有的床位总数能够满足老年人的需要，但由于养老机构分布不均，导致床位的利用效率不高，另一方面老年人希望能入住价格便宜且服务质量好的养老机构，但目前北京市的许多养老机构无法满足这一要求，这就导致机构养老同样出现供需不匹配的情况；最后，北京市养老服务护理人才供给与广大的养老服务需求也存在着不匹配的情况。综上，北京市养老服务面临着供给总量不足和供需结构不合理的双重困境。

在上述困境下，北京市养老服务要想打通供给和需求两侧的盲道，取得进一步发展，需要认真分析北京市养老服务发展面临的环境与形势，以做出相应的改革调整，进而完善北京市养老服务体系。

首先，本文主要从政治法律环境、经济环境、社会环境三个方面分析了北京市养老服务发展环境。在政治法律环境方面，近年来北京市坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，立足首都地位和人口老龄化发展趋势，围绕“9064”养老工作整体布局，适时调整老龄事业战略重点，坚持把制度建设作为履行职能、推动改革的重要方式，加大对老龄事业的制度设计和统筹规划，并出台了一批规格高、影响大的政策措施，努力为北京市养老服务的发展创造一个良好的平台，这在一定程度上可以激发更多的社会力量投身于国家养老服务事业中。在经济环境方面，我国近20多年来经济的快速发展，为养老服务事业提供了良好的物质基础和重要的支撑保障，另外2015年年底中央经济工作会议，把供给侧结构性改革作为未来我国改革发展的主攻方向，而养老服务业兼具“创新”和“共享”的发展理念，因而未来一段时期也将成为我国养老服务发展的重要机遇期。在社会环境方面，当今社会多样化需求和分享经济成为消费市场的重要特征，养老服务业若能在医养结合、科技助老等方面积极创新，将创造新的增长模式，扩大养老行业的市场空间。

其次，本文运用SWOT分析法综合研究了目前北京市进一步发展养老服务事业所面临的形势。从分析中我们可以发现：一是北京市作为我国的首都，其发展养老服务事业具有得天独厚的优势，主要表现在政策支持和经济保障能力方面；二是我们也应重视北京市养老服务面临的供给主体和供给方式不够多元化这一大劣势，且政府必须积极协调各方力量来解决这一问题；三是我国正处于经济结构的转型期，养老服务业应该抓住这一机遇，赢得未来可持续发展的先机；四是北京市养老服务事业所面临的挑战是，如何以有限的养老资源应对激增的老龄人口，如何满足老年人高层次的需求，以及如何提高养老服务人员的专业素质来满足老年人的多方面需求，这些都将成为今后北京市养老服务事业工作的重点。综上，在此大环境下，北京市要敢于抓住机遇、迎接挑战，并积极运用自身优势来获得养老服务事业突破性的发展。

在把握住了北京市养老服务供需两端的现状和问题，以及明确了其发展面临的环境与形势后，本文最后从优化供给、引导需求和供需匹配三个层面，提出了政策建议。

在供给层面：首先，要完善和改进政府的主导作用，增加资金的投入方式，鼓励民营资本进入养老市场；逐步减弱政府对养老机构的控制，放权市场，引入市场竞争机制来提高养老服务的效率；增强在养老服务制度方面的创新能力。其次，加强市场竞争，培育民营企业，不断改革民营性质养老机构的经营模式；培育新兴养老服务产业，实现养老服务产业化；支持和引导非盈利组织进入养老市场。此外，要营造良好的社会养老环境，满足老年人的精神需要，加强养老服务设施建设，完善养老服务。

在需求层面：首先，要引导家庭基础养老功能的完善，一方面鼓励家庭养老继续发挥基础性作用，另一方面加快推进社区居家养老服务模式的发展。其次，要积极引导养老观念、养老需求的转变，促使养老服务的需求由传统的物质需求向多样化需求发展。再次，要保障养老服务机构的发展需要，一方面加大政府对养老服务机构的支持力度，另一方面养老机构自身也要通过提供多元化服务以实现可持续发展。最后，要促进社会公益力量的有序发展，北京市的养老事业是一个复杂而且巨大的工程，仅仅依赖政府财政支出和政府投资，很难实现快速发展，因此要借助社会公益力量，鼓励更多社会组织承担起社会责任并参与到养老服务事业中。

在供需匹配层面：首先，要加强养老服务针对性建设，明确老年人实际需求，建立信息公众平台，通过大数据整理老年人的实际需求；划分老年人群体，根据不同状况区别对待；鼓励低龄老人为高龄老人服务，以此换取对自己的服务。其次，要加强养老服务人群的建设，培养专业的养老服务人才，完善收入分配体系；引入大学生志愿者服务机制；鼓励社会公益组织开展养老服务，对社会公益组织进行补贴。

然而，本文虽然从供需两端系统分析了北京市整个养老服务业，但仍然存在着许多不足。首先，本文缺少对北京市养老服务业在法律、法规等方面的分析与探讨。其次，本文问卷调查的范围和对象主要集中于北京西城区和海淀区老年人群中，调查面相对较小，样本有限，且调查问卷的内容还有待细化，因而最后的调查结果分析是否能代表整个北京市养老服务业的现状，这一点还有待进一步地分析。因此，进一步细分和丰富调查问卷的内容，扩大调研样本的数量和调查范围，以便于为北京市养老服务事业发展提出更加切实可行的政策建议，将是我们今后需要重点改进的地方。

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致谢

本课题成果能够顺利见著于世，要特别感谢国家行政学院提供的优越学习环境和宝贵的平台资源，尤其是培训部的安令裕主任等领导、班主任支远老师的高度重视、悉心关怀；特别感谢北京市民政局、北京市老龄委等单位对课题调研给予的倾力支持、真情帮助；特别感谢课题项目总负责杨伟敏老师的协调推动及课题评审专家金竹青、钟开斌、徐杰、李勇、胡颖廉等老师的宝贵意见；特别感谢胡薇、李志明两位指导老师的严谨治学、精心指导和无私奉献；特别感谢课题组全体成员全心全意的智慧贡献、精诚团结和辛勤劳作。借此机会，向所有给予我们关心支持帮助的领导、老师、同学、朋友致以崇高的敬意和衷心的感谢！

由于时间仓促、水平有限，文中论据不尽合理甚至观点可能偏颇，敬请读者批评指正！

指导老师简介：

胡薇 国家行政学院社会和文化教研部副教授

李志明 国家行政学院社会和文化教研部副教授

课题组成员简介：

李绍鹏 云南省昆明市富民县委副书记

田秀娟 山东省法制办秘书处（人事处）处长

刘进 广西壮族自治区财政厅政策研究室主任

李娅 贵州财经大学组织部副部长、党校常务副校长

张国庆 湖北省劳动就业管理局副局长

李茹 海南省审计厅机关团委书记

周懿 重庆市水利局农村水电及电气化发展中心主任