北京市支持对外开放的人才政策研究
——以中关村人才特区为例
指导老师：易丽丽 何哲 尹艳红
课题组成员：叶青 王峰 赵才让 刘斌 孙倩 庄小平
课题组组长：叶青
一、导言
党的十八届五中全会强调，要实现“十三五”时期发展目标，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。本课题以“开放”理念为引领，以北京市进一步深化对外开放过程中遇到的最迫切和最突出的问题为导向，以科技园区海外创新创业人群为主要对象，以吸引人才、留住人才的政策实效为主要切入点，从“四个开放”的维度，即开放的环境、开放的政策、开放的理念和开放的平台，通过文献和政策解读、比较研究、面对面座谈等形式，将北京市的相关政策置于历史和国内外的立体维度中进行比较，重点研究政策目标和政策落地实效之间的差距，研究政策在执行过程中遇到的障碍，重在政策的评估和反馈，从而有针对性地提出对策。
在中国经济进入新常态，在创新成为经济发展的主要驱动力的背景下，人才竞争比以往任何时代都显得更为迫切和关键。近年来，党和国家高度重视人才工作，尤其是重视海外高层次人才的引进工作，以颁布《国家中长期人才发展规划纲要》为契机，以“千人计划”为旗帜，重视人才引进的国际化战略，构建了较为完善的海外人才引进体系，并投入了大量的资金予以扶持，各地也纷纷出台各种配套政策。北京作为海外人才来华的首选地和门户，自2009年4月以来，以《关于实施北京海外人才聚集工程的意见》（简称“海聚工程”）为引领，在把北京打造成为亚洲地区创新创业最为活跃、高层次人才向往并主动汇聚的“人才之都”方面取得了良好成效。但是在国际人才竞争日趋激烈和开放的今天，政府吸引人才的战略正从过去的主导向服务和保障方向转变，如何评估北京市在吸引海外人才方面的政策效果？
本课题在前期调研的基础上发现，北京市在吸引海外高层次创新人才方面取得了很大的成绩，但面对新的形势和新的要求，目前需要解决以下几个问题：
一是如何贯彻中央“坚持党管人才、服务发展大局、突出市场导向、体现分类施策、扩大人才开放”的基本原则，在把握人才使用根本导向的前提下，如何充分发挥市场主体的积极性，调动社会资源？如何在“四个开放”上取得新的突破和创新，以更有效地整合企业和社会资源，调动后两者的积极性？
二是吸引海外人才是项系统性工作，涉及到许多部门和领域。在现行制度框架下，当前北京市的人才政策似乎已遇到瓶颈，如何寻找下一步的突破口以实现创新？如何充分发挥好创业园区的平台优势，从现有的垂直关系向扁平化、网络化的合作关系方向转变，将其打造为政府、市场和社会三方合作的聚才载体？
三是如何实现人才工作的粗放化吸引方式向精准定向方式转变？如何在吸引外籍高端人才方面有所突破？如何以信息化建设促进统计、分享和评估方面的进展？
本课题以实践和问题意识为引领，强调研究的政策导向。综合运用跨学科的手段，以对政府部门、创业园区、企业的实地调研为主，文献研究为辅，侧重现场走访、座谈会、重点访谈。本课题的创新之处在于：一是与传统人才政策研究重在前端不同的是，本课题重在研究人才政策的后端，即重在评估政策出台的实效，强调政府在人才发展全周期的作用。二是既关注具体政策，更关注政策背后的开放理念和心态。
二、开放环境下国际人才竞争新态势
当前，全球化日益向纵深发展，现代交通和通讯技术的迅猛发展使得全球日益结成一个整体。人才是科技进步和社会经济发展最重要的资源，人才竞争已超越传统的国家边界，在全世界范围展开，尤其在创新成为推动全球经济发展和社会进步主要推动力的背景下，在创新型国家的建设进程中，创新人才的作用显得尤为突出，对创新人才的竞争更成为各国人才战略关注的重点和焦点。正如丁向阳所指出的那样，“人才竞争战略，就是以提高人才竞争力，获得和保持人才竞争优势，并以人才优势来谋求国家、区域和企业（组织）的整体竞争优势为根本目的的人才战略。”
（一）人才流动的一般规律
人才的成长受多种因素的影响，其中有必然的因素，也有偶然的因素，有直接的因素，也有间接的因素，有客观的因素，也有主观的因素，人才之所以成才，是各种因素综合作用的结果，且存在着一定的规律性。根据中国人事科学研究院院长王通讯研究员的研究，人才成长主要有师承效应规律、扬长避短规律、最佳年龄规律、马太效应规律、期望效应规律、共生效应规律、累积效应规律、综合效应规律等八大规律。
人才的发展和流动自有其规律，总结创新人才发展的这些规律和特点，有助于更好地认识和把握国内外有关的人才政策，探寻其后的制定依据。人才的流动不是无序的，而是有规律可循。从配第—克拉克定律、勒温的场论到库克曲线理论、卡兹的组织寿命理论，再到人才结构调整理论等，无不彰显对人才流动研究的丰硕成果，无不折射出探寻人才流动规律的智慧光芒。
美国心理学家勒温的场论认为，一个人所创造的绩效，不仅与能力和素质有关，而且还与他所处的环境有着密切的关系。也就是说，一个人在一个不适宜的环境里，即使个人能力和条件都不错，也很难发挥个人才能，取得应有的绩效。一般而言，只有离开这个环境，转到另外更适宜的环境去工作，这就产生了人才流动。
库克曲线理论和卡兹的组织寿命理论分别从个人创造力和组织创造力两个方面进行了分析。库克根据对研究生参加工作后创造力发挥情况，绘制出创造力发挥程度变化曲线，他认为人的创造力如果长期处于一个环境中就会下降，应该通过及时变换新的工作部门和开辟新的工作领域等方式，即进行人才流动来激发和保持人才的创造力。卡兹则认为，一个科研组织的成员在一起工作相处1.5～5年间，信息交流水平最高，获得的成果也最多。超过5年，就会出现创造力下降的组织老化现象，必须通过人才流动对组织进行改组来保持其创造力。
此外还有诸如目标一致理论、人才结构调整理论、效率性人才流动理论等，分别从个人目标和组织目标的关系角度、人才资源的存量和增量角度以及边际劳动生产率的角度阐述了与人才流动的关系，为探寻人才流动规律提供了理论依据。
从空间上看，人才趋向从科研创新环境和生活环境较差区域流向较好的区域；从产业上看，人才趋向从第一产业向第二、第三产业流动；从组织上看，人才趋向从制度较不完善、机制较不健全、资源较不丰富、配置能力较弱的组织流向制度更完善、机制更健全、资源更丰富、资源配置能力更强的组织流动。配第—克拉克定律揭示了人才资源按照第一、第二、第三产业梯次转移的规律。也就是说，随着经济的发展，人均国民收入水平的提高，人才资源在第一产业比重不断降低，在第二产业的比重不断上升，最终，第三产业人才比重将超过第一、第二产业。具体而言就是人才资源首先由第一产业流向第二产业，然后再流向第三产业，或者说从创新链中的低附加值环节流向高附加值环节。
（二）人才结构失衡与全球人才竞争
随着经济全球化的发展，人才全球化趋势不可逆转。在“人才全球化时代”，整个世界进一步微缩，人才的自由流动更为流畅和便捷。在一个日趋开放的全球化环境里，国际人才的竞争出现了一些新的动向。
知识经济的繁荣，智慧产业的兴起，物联网、云计算迅速发展，正在让世界变得更小、更扁平，而且变得更智能。21世纪的核心竞争力就是人才的创新力，在全球化加速发展的背景下，人才的流动越来越超越传统的民族国家的边界限制，结构失衡的矛盾日渐突出。
第一，全球人才市场总体供需失衡。尽管世界日益形成一个统一的大市场，但是对人才的需求、人才自身成长的轨迹仍然带有很强的国家烙印。20世纪90年代后兴起的第四次国际产业转移浪潮推动了产业链的全球化布局，加速了世界产业结构调整，处于赶超地位的发展中国家需要吸引高层次的人才来加速实现工业化和现代化，发达国家需要吸引更多来自发展中国家的人才来维持其在创新领域的统治力。因此，世界各国的人才需求，尤其是高端人才需求，都在不断增加。
第二，人才的结构也处于失衡状态。一是人口结构失衡，随着世界人口中老年人口的增加，年轻人口减少以及各地人口结构和人口数量的差异扩大，世界范围内的人力资源市场供需失衡越来越严重。二是产业人才结构失衡。伴随着知识经济、智慧产业的兴起，社会的第一生产力已经指向了人的智慧、创意、技能、知识，而作为智慧载体的人才成为了各国竞相争夺的第一资源。掌握着高端知识和智慧的人才在全球范围流动和竞争的现象将越来越普遍。经济全球化发展加剧了全球范围内高端人才资源的短缺，特别是信息技术、生物工程、国际金融、商贸、企业经营管理等知识型人才严重供不应求，人才结构问题突出。
其三，人才在发展中国家和发达国家间的流动不平衡。人才的马太效应仍在持续，发展中国家的人才流失在持续，与发达国家的差距越拉越大。2010年，全世界约有2.13亿人在出生国以外生活与工作，占世界总人口的3.1%，其中大约有9000万是经济移民或技术移民，大部分是流向美国为首的欧美发达国家。
国际人力资源结构的变化加剧了人才竞争，高端人才的引进对引进国所带来的乘数效应远远大于引进人才的成本，引进人才往往会带来资本、知识和科技方面的积极影响，或创造潜在的就业机会进而使该国公民获益。对于人才输出国来说，长期人才外流不仅会浪费大量的教育成本，使得这些成本不能够在国内得到补偿，而且将自己在国际人才链中的下游地位固化。人才的争夺不仅关系到国内的经济发展，而且关系到国际层面上各国实力对比的此消彼长。
但同时要指出的是，近些年来，人才在联系紧密的区域经济体内“环流”的现象也逐渐增多。在人才短缺和人才竞争日益激烈的压力下，人才共享也逐渐成为各国国际人才竞争战略的重要手段。
（三）吸引海外人才的国际经验
随着国际人才竞争的加剧，各国纷纷将人才战略提升到国家层面，以在国际人才竞争中占据有利地位。王通讯认为，“人才战略是关于人才资源发展的全局利益和长远利用的规划。”由于各国发展阶段、发展水平不一致，采取的国际人才竞争战略路径也不尽相同。之所以发达国家在吸引海外人才方面有着巨大的优势，靠的不仅仅是高福利和高收入，而是将人才政策整合为一个有机的整体，为人才的发展塑造良好的政治、经济和社会生态。
1．提供完善的硬件基础设施，塑造良好科研环境
吸引人才、留住人才要看能否提供人才发挥才能的基础设施。特别是对科研人员来说，科研实力、科研条件很大程度上影响了科研成果的诞生和转化。
各国都将完善产业发展环境放在人才政策的重要位置。科研条件以及工业园、产业园、高新技术园区、金融商圈等产业条件的硬件设施的完善是提升国际人才竞争战略的基本保障，许多国家非常注意通过创建科技园、产业园、创业园区，通过产业化来使科技园区成为人才吸聚中心，发挥人才、企业、产业相互促进的作用。
在这方面，美国的硅谷是最典型的例子，通过搭建科技园区平台和创业的孵化平台吸引人才。硅谷是世界的高科技产业中心，吸引了高技术人才超过100万人，海外人员占32%，海外高层次人才占所有高层次人才的比重达80%。又如日本，日本政府从1974年开始，将所属9个部（厅）的43个研究机构，共计6万余人迁到筑波科技城，花了20年、投入超过100亿美元，形成以国家实验研究机构和筑波大学为核心的综合性学术研究基地与高水平的教育中心。
2．在移民政策上不断创新，打通人才流动通道
以吸引高端人才为本，灵活调整本国在移民和国籍方面的法律法规，是目前国际上比较流行的趋势。有学者总结，发达国家移民政策吸引人才的趋势体现在，一是突出人才吸引高端化趋势，二是重视创业投资人才，三是打通工作居留向永久居留转换的通道，实现“曲线移民”。现如今，许多国家纷纷将移民政策作为引进顶尖人才并使其归化的最基本手段。作为世界上最大的移民国家，美国在不断完善移民制度中形成了吸引人才的政策体系。近年来，移民政策已从解决劳动力不足转向吸引高端人才为改革重点。在职业移民政策的基础上，临时工作签证政策H1B是美国吸引人才的另一条途径。H1B签证政策以就业和雇主为核心，实行配额管理，但向高学历和研究组织雇主倾斜。美国通过打通工作居留向永久居留转换，使就业市场需求的外籍人才持续通过临时工作签证转换为永久居民并入籍，临时工作签证政策像“漏斗”一样筛选美国市场需要的人才。
作为非移民国家典型代表，英国和日本也在实施政策创新。比如英国实施“记点积分制”，改革移民法吸引商业人才和高技术人才，推出“杰出人才签证”网罗顶尖人才。英国从2011年8月起在第一类签证中增加了杰出人才签证，每年签发1000个，吸引科学、人文、工程和艺术领域的国际级领军人才或潜在的国际级领军人才前往英国发展。杰出人才签证持有者不需要获得雇主担保即可前往英国。日本推出“留学生30万人计划”，计划以2020年为目标，将在日本学习的留学生人数增加到30万人。2016年4月6日，日本外务省宣布给予中国教育部直属的全国75所大学毕业3年以内的学生以最简单签证条件，放宽学生赴日限制。
3．提供软环境保障，免除人才后顾之忧
硬件是吸引人才的基础，软件则是留住人才和用好人才的关键。从发达国家的经验来看，各国都极其重视对于人才的政策软投入，这涵盖了人才引进政策、留学政策、侨务方针、出入境规定、科研政策、评估机制、使用机制、经费保障机制、社会保障机制，以及一系列影响科研成果转化、人才权益保障的配套制度等。
第一，在国家层面出台重大人才工程和计划，完善各项配套的法律法规和政策。为吸引人才回流或吸引海外高层次人才，政府在人才战略中的角色逐渐转变，由原来的劳动力市场需求的“应对式”服务发展到对本国发展所需要人才的提前规划。各国相继出台一些有针对性的人才计划或科技计划以吸引急需的人才，主要内容是提升人才待遇、给予特殊优惠政策等。例如日本实施外国科学家合作研究计划，相继推出外籍研究员制、“自由研究计划”和“战略研究计划”“创新25战略”等系列计划制度，吸引外国顶尖科学人才。
第二，落实人才税收优惠政策，完善风险投资环境。实行减税、退税、补助的政策已成为各国提升人才发展创新创业环境，引进人才的国际通行做法。同时，许多国家积极探讨建立国家风险基金和担保机构的可能性，从而改善高科技、新经济领域的发展环境。
其三，加强对人才政策的跟踪和研究，根据实际情况动态调整政策以促进人才融入。许多国家都重视建立国际人才研究机构，进行专门的国际人才竞争研究、分析、评估，为政府决策提供资料、参考、咨询，甚至由研究机构来充当猎头职能。
4．加强政府引导，构建政府、市场、社会三方良性互动的伙伴关系
在国际人才竞争战略的制定和实施过程中，政府占据着主导地位，但也需要充分调动企业和各种社团、组织的积极性，通过本国的跨国公司、海外科研机构等市场力量来吸引海外人才为本国服务。
一是设立国家猎头搜罗国际人才。根据国际“高级人才顾问协会”统计，全球70%高级人才的流动由猎头公司协助完成。目前，政府设立猎头已成为一种普遍趋势，有时也会以基金会、研究机构等形式出现。二是创新伙伴关系，英国政府科学办公室创立的“全球科学与创新网络”便是一个很好的例子，该网络由分布在39个英国驻外使馆和咨询机构的100多名员工组成，为英国大学和实验室与世界上最顶尖的公私科研机构建立合作关系。三是坚守公共底线，也就是所谓的托底，包括确保公共安全领域的底线、社会和谐包容的底线和海外人才基本权益的底线。
（四）国内城市引才政策的创新实践
2015年，全国各地在前期人才工作的基础上，进一步加大了人才政策的创新和开放，“人才新政”频频出台，其中杭州的27条、上海的20条和深圳的81条有较强的代表性，对北京的人才工作具有一定的借鉴意义。
1．杭州
2015年1月，杭州市出台《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》。这是杭州市人才政策的升级版，其扶持力度走在了全国前列。这项政策打破了原有按行业划分人才的模式（比如经营管理、专业技术、文化创意等），将重点引进培养的高层次人才，按能力水平和业绩贡献分为5个层次：国内外顶尖人才（A类）、国家级领军人才（B类）、省级领军人才（C类）、市级领军人才（D类）和高级人才（E类）。为吸引高层次人才到杭州创新创业，杭州市不仅在信贷、税收等方面给予极大便利和优惠，而且资助资金力度也相当大。比如来杭州创新创业的海外高层次人才项目经评审最高可给予500万元资助；领军型团队项目最高给予2000万元资助；对获风投的人才创业企业，可给予不超过投资额50%、最高不超过2000万元的政策性担保；对顶尖人才和团队的重大项目一事一议，最高给予1亿元项目资助。另外，还设立了总规模1亿元的成长性大学生创业基金，大学生创业企业可申请不超过30万元的小额担保贷款。国内外顶尖人才可一次性解决住房问题，家属可随迁，子女可安排入学，享受杭州市一级医保待遇，并给予购车上牌补贴。
2．上海
上海市于2015年7月出台《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》共20条，从人才集聚、人才管理和综合环境三个方面为上海建设全球科技创新中心提供人才支撑和智力保障。“自贸区的优势是体制机制改革，为人才流动创造了良好环境。而自主创新示范区拥有一些特殊政策，比如股权奖励个人所得税5年分期缴纳，让创新创业者得到实实在在的激励。争取到2020年，在‘双自’园区集聚3000名左右海外高层次人才和国际领军人才、10万名左右新兴产业科技和技能人才、20万名左右的创新创业人才”。《意见》提出，要创新更有竞争力的人才集聚制度，加大对上海急需紧缺的海外高层次人才，尤其是外籍专家的引进力度。
上海此次出台的人才政策，凸显了市场化导向。如海外人才的认定与工资（年收入60万元以上）和税收（年缴纳个人所得税12万元以上）挂钩。对获得一定规模风险投资的国内创业人才，直接入户引进。在引进外国留学生方面，政策规定在上海高校留学毕业的硕士以上学位留学生可以申请居留。这是目前为止来华留学生在华工作等方面最有突破性的人才政策。
在人才平台方面，上海市人社局与相关部门或区政府先后共建了张江、嘉定、漕河泾、科技创业、虹桥临空、莘闵等11家海外人才创业园。其中张江、嘉定为国家级留学人员的创业示范基地，一半以上的留学人员企业在海外人才创业园中，形成了一个留学人员企业家群体，并涌现出一批留学人员高新技术企业。留学人员在沪创办企业4500多家，总注册资金超过6.4亿美元，并且大部分具有自主知识产权。
3．深圳
2016年3月，深圳颁布了《关于促进人才优先发展的若干措施》，通过实行更具竞争力的高精尖人才培养引进政策、大力引进培养紧缺专业人才、强化博士后“人才战略储备库”功能、加快培养和引进国际化人才、提高技能人才培养水平、加快建设人才培养载体、积极创新招才引智工作机制、建立完善人才健康顺畅流动机制、深化人才举荐和评价制度改革、强化人才创新创业金融扶持、加大各类人才安居保障、优化人才子女入学政策、强化人才医疗保障、提升服务人才水平、加快推进人力资源服务业发展以及大力推进前海人才管理改革试验区建设、完善人才奖励激励措施、建立健全人才荣誉制度、建立健全人才优先发展的保障机制等，努力营造人尽其才、人才辈出的政策环境和社会土壤，提升深圳的核心竞争力。
深圳的政策在三个方面有较大突破。一是在财政投入的力度上有重大突破。经测算，新政策出台后，每年市级财政的用于人才工作的预算将达44亿元，新增23亿元；二是在人才安居保障上有较大突破。未来5年筹集不少于1万套人才公寓房，供海外人才、在站博士后和短期来深工作的高层次人才租住，符合条件的给予租金补贴；杰出人才可选择600万的奖励补贴；也可选择面积200平方米左右免租10年的住房，选择免租住房的，在深圳市全职工作满10年且贡献突出并取得户籍的，可无偿获赠所租住房或给予1000万元购房补贴。同时，将新引进基础性人才一次性租房和生活补贴提高至本科每人1.5万元、硕士每人2.5万元、博士每人3万元；三是在人才培养和管理方面有较大突破。落实企事业单位和社会组织的用人自主权，在高校、卫生系统探索建立与岗位管理相衔接的职称制度，将社会化职称评定职能全面下放给具备条件的行业组织，在新型研发机构、大型骨干企业、高新技术企业等开展职称自主评价试点。实行高层次人才机动编制管理，建立企业家和企业科研人员兼职制度，在前海蛇口自贸片区探索实行境外专业人才职业资格准入负面清单制度等。
在人才平台方面，为吸引海外留学人员来深创业，深圳市人社局与相关部门、区政府以及国外社会组织投资兴办多个留学人员创业（产业）园，实行“政府引导，企业化运作，留学生管理”的模式，具备孵化器、项目管理和资金管理功能。留学生创业园拥有一批博士、硕士及具有海外工作经验的有知识、懂经营、善管理的高层次人才，并聘请海内外著名专家学者，组成专家咨询委员会参与创业园的决策和管理，为入园企业提供出国培训、外国专家聘请等咨询服务。特别是2015年6月正式成立的留学生创客中心，由专业的早期项目孵化机构负责运营。创客中心免费给创客提供三个月的开放办公空间，创客在网上递交申请并通过面谈后，甚至连电脑都不用带就可以入驻办公，尽快得到创业第一步所需的资源与服务，同时学习互助团队氛围浓厚，可以最大限度地降低创业成本，让创业团队在最短时间内专心完成创业项目计划，使产品和服务迅速进入下一阶段的运营。
4．经验总结
从近几年国内开放度较高城市的人才政策来看，体现出以下几个特点：
一是既重高位推进，又重细化落实。近些年，随着人才竞争的加剧，各地对人才工作的认识不断深化，重视程度也不断提高。政策的出台呈现规格高、分量重、力度大的特点，而且措施更加细化、精准，可操作性强。比如深圳颁布的《关于促进人才优先发展的若干措施》，81条178个政策点针对性更强、覆盖面更广，涵盖人才工作的“全链条”。
二是既重人才引进，又重培养管理。各地不断创新人才的引进方式，将人才和项目相结合、引才和引智相结合、扩量和提质相结合，通过积极的引才政策尽快将本地经济建设和社会发展迫切需要，在短时间内又无法培养出来的急需、紧缺人才引进来。同时，又注重让政策惠及本地的大学生以及高技能人才，不挫伤本地现有人才的积极性、创造性，避免现有人才的流失，更通过发挥引进人才的示范带动作用，提高本地人才的自主研发能力和创新创业能力。
三是既重人才激励，又重平台建设。近年来，各地在人才激励方面不断创新突破，围绕生活待遇、工作环境、金融扶持、流动机制、服务体系出台了许多切实有效的措施，提升了人才引进的规模和质量，同时更加注重人才平台的建设，围绕高端人才的聚集与发展需要，抓住人才引进、培育、使用等关键环节，探索更加灵活有效的体制机制，建设高层次、专业化的服务平台。一言以蔽之，就是让人才落地后最为关心的工作、生活问题，一并“打包”解决，力争使人才引得进、留得住，落地生根。
四是既重高端人才，又重创业团队。针对国内外顶尖人才、特优人才、省市级领军人才等各类人才打造“安居工程”、创新载体的同时，对在相关领域具有较强的经营管理和技术创新能力，或具有自主知识产权、产品竞争力强、市场前景好的创新创业团队予以重点关注和扶持。如杭州针对领军型团队项目最高给予2000万元资助，对顶尖人才和团队的重大项目最高给予1亿元项目资助；深圳孔雀计划对引进的海外高层次人才团队，给予最高8000万元的专项资助等。
三、北京吸引海外创新人才的机遇与挑战
当前，经济发展进入新常态，重要战略机遇期的内涵和支撑发展的要素条件正在发生变化，在创新成为经济发展的主要驱动力的背景下，人才竞争比以往任何时代都显得更为迫切和关键。北京作为海外人才来华的首选地和门户，历来高度重视人才工作，尤其是重视海外高层次人才的引进工作，以党和国家颁布《国家中长期人才发展规划纲要》为契机，以“千人计划”为旗帜，以《关于实施北京海外人才聚集工程的意见》（简称“海聚工程”）为引领，在把北京打造成为亚洲地区创新创业最为活跃、高层次人才向往并主动汇聚的“人才之都”方面取得了良好成效。面对经济发展新常态，应对全球竞争新形势，尤其是在首都发展“新定位”“新目标”的背景下，机遇与挑战并存。
（一）北京的战略定位与“引才”优势
党的十八大以来，当我们迈进中华民族伟大复兴实现期时，北京怎么定位成为我们全党全国上下都关注的一个非常重要的战略问题。习近平总书记“2·26”重要讲话中明确了北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，提出了把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都的目标，做出了京津冀协同发展的战略部署。
党和国家对北京战略定位的全新诠释是未来做好北京市各项工作的根本遵循和要求，内涵极为丰富，涉及首都发展的重大战略问题，从实现中华民族的伟大复兴的首都战略定位来解读，就是要坚持和强化首都核心功能，调整疏解非首都核心功能。处理好把北京作为国家首都和世界城市的关系，将把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都作为城市发展根本愿景。只有充分了解和把握了首都新的战略定位，我们才能对新形势下如何做好引才工作，尤其是引进海外创新人才工作有更全面、更深刻的认识。
为全面了解北京吸引海外创新人才政策在实践中发挥的作用，本课题组先后多次与北京市委组织部、市人社局等业务主管部门座谈了解情况，并深入到海淀留创园等全市海外创新人才集聚较多的单位进行实地调研。通过分析收集到的资料和数据，参考国家外专局等权威机构评判指标，我们认为北京也是名副其实的“引才之都”，其优势主要体现在以下六个方面。
1．北京城市的“首都优势”
北京作为首都，代表着中国的国家形象，在国内外具有巨大的影响力。特殊的城市地位，使其拥有其他城市不能比拟的影响力和感召力。2009年12月，北京市委市政府经过分析判断提出，北京已经进入全面建设国际城市的高端形态，也就是世界城市的新阶段。“首善始于京师”，更加开放、包容的北京作为世界一流城市必然会成为海外创新人才归国的首选之地。
2．制度政策的“高地效应”
北京作为全国的政治中心，城市治理水平较高，政务环境和法治化相对较好，有多层次、多体系条件比较优厚的吸引海外人才政策和配套措施，并且经常成为一些利好政策的“先行先试区”。例如，2016年3月1日，公安部支持北京创新发展的20项出入境政策正式实施，其中包括外籍人才永久居留证发放政策，这20项政策的实施有力地促进了海外人才来京发展。以有关数据为例，截止到2016年9月1日，针对外籍高层次人才申请永久居留（绿卡）的直通车服务窗口开放了半年时间，已经获绿卡的有227人。而从2004年到2015年年底将近11年的时间，北京一共有1700人获得了绿卡，一年也就100多人。今年半年就超过了去年全年的办理量，现在每个月仍然以30%的增量在上升。而且办理的时间由过去的6个月变成了50天，同时获得出入境管理便利服务，如工作签证因私居留，都大大便利了办理流程，采取现场办理，已经办理了600余人，咨询6000余人。外籍人才包括海外华人都对这方面的政策非常欢迎。
3．优质资源的“集聚富地”
北京基础设施完善，生活附属设施便利，集聚了一大批中国最优质的教育、医疗、文化资源。以高等学校的分布为例：北京现有各类高校91所，其中“211”高校24所（全国112所），“985”高校8所（全国39所），数量均为全国之首。便利优质的生活条件成为越来越多海归的考量因素。
4．千年古都的“文化宝地”
北京是一座有着3000多年历史的古都，既是举世闻名的历史文化名城，有深厚的文化底蕴，同时又是非常开放、充满活力的现代化国际大都市。既古典又时尚，兼容并包，海纳百川。北京的文化氛围和文化精神的突出特点就是包容，它被凝练成为“北京精神”，包容而彰显其厚德。这是北京鲜明的“个性”，一种在国内其他城市很难找到的品格。
5．科技创新的“核心位置”
北京市创新资源集聚，创新要素密集，创新成果富集，创新动力强劲，辐射作用突出。如，北京拥有研发活动人员约37万人，吸引千人计划人才1486人，占全国的24.5%。十二五期间，北京地区获得国家科技进步奖项占全国的比例达30%，2015年专利申请量和授权量，分别同比增长13.2%和25.9%。原创性科技研发成果丰硕，正在从跟跑者向并跑者和领跑者跨越。
6．高度发达的“总部经济”
截至目前，北京总部企业共4007家，北京总部企业拥有的资产为105.8万亿元，占全市比重72.8%，实现营业收入9万亿元，占比近70%；北京的央企总部为1123家，市属国企总部为636家，外资总部为562家，民营总部为360家；北京的总部企业世界500强有52家，中国500强有91家，跨国公司总部146家，国高新企业1066家。北京总部经济发展综合能力持续十年居国内城市第一位，辐射全国、对接世界功能不断提升。发达的总部经济良好的薪酬待遇和发展平台也是吸引海外创新人才回国的重要原因。
美国哈佛大学的爱德华·格莱泽教授提出，高级人才喜欢在高品质、高生活质量的城市居住、工作，创造性人才或创新人才，都比较偏好于多元化、包容力大，对新观念开放、生活质量高的地方。中国古语有“人以类聚，物以群分”的说法，人才在特定的地方集聚，往往是因为该地具有鲜明独特的吸引力和品格，生活在其中如鱼得水。综上所述，可以看出北京在“互联网+”和全球化的经济时代，北京糅合六大优势而形成的“独特东方”品质，这日渐成为北京最大的“引才优势”。
（二）北京的主要做法与经验
北京市委市政府始终坚持把吸引和用好留学人员作为实施首都人才战略、建设人才之都的一项重要任务来抓。特别是2009年以来，为配合国家千人计划的实施，延揽海外高层次人才来京创新创业，北京市制定了《关于实施北京海外人才聚集工程的意见》（京办发[2009]11号），发布了《北京市鼓励海外高层次人才来京创业和工作的暂行办法》和《北京市促进留学人员来京创业和工作暂行办法》（京政发[2009]14号），以下统称“一个意见，两个办法”。通过不断完善工作机制，在政策制定、吸引发现、优化服务和创业基地建设等方面进行了一系列的积极探索和有益实践，开启了海外高层次人才和留学人员引进服务工作新局面，吸引了一批海外高层次人才和留学人员来京创业工作。截止到2016年6月，北京地区共拥有“千人计划”入选人才1486人（其中市属单位206人），占全国6074人的24.5%；北京市已评选“海聚工程”高层次人才11批765人。引进各类留学人员和海外高层次人才落户北京3000多人。以海外高层次人才为代表的留学人员活跃在电子信息、生物医药、装备制造、能源环保、文教卫生等各个重点领域，为促进首都经济结构调整、转变经济增长方式发挥了重要作用，北京也已经成为海外留学人员回国创业工作的首选城市。
1．整合资源抓服务，健全机制促便利
2001年，北京即开启了留学人员引进直通车，为符合条件的留学人员办理北京市工作居住证和人才引进。持有工作居住证的留学人员可在不转户籍的前提下，享受包括子女在京就学、买房买车等市民待遇，实现人才柔性流动。
根据“一个意见，两个办法”，北京市整合27家委办局和单位资源，组建了北京市海外学人工作联席会，在全国率先成立了海外人才专业服务机构——北京海外学人中心。建立综合服务大厅，设立专门服务窗口，按照“一门受理、转告相关、全程代理”的工作模式，为每位入选“海聚工程”的海外高层次人才配备1名服务专员，提供一对一的人才服务，探索出一套具有首都特色、专业化、国际化的服务模式。
留学人员可以采取创办企业、研发机构，进入国有企事业单位和开展学术交流、科研合作等方式来京工作，并在注册登记、银行贷款、融资担保、税收优惠、人才引进等方面给予政策支持。“海聚工程”的申报人员须具有海外博士学位，年龄不超过55岁（外专65岁），入选后连续来京工作3年以上（全职、青年项目每年工作不少于6个月，短期项目每年不少于2个月），且具备以下条件之一：在国外著名高校任副教授以上；在国际知名企业、律所任高级技术职务或国际组织等任中高层管理职务；主持过国际大型科研或工程项目或掌握自主知识产权或核心技术；以及潜力大、专业水平高的博士后等。“海聚工程”的评审分为全职工作类、创业类、青年项目、短期项目和外专项目五类。入选全职工作类、外专长期项目、创业类的，市政府奖励每人100万元人民币；入选青年项目、外专短期项目的，每人奖励50万元人民币。“海聚工程”入选者直接上报参评国家“千人计划”，入选的可再获国家奖励100万元或50万元。经北京市海外学人工作联席会批准的海外高层次人才，由北京市办理工作居住证、人才引进落户北京、解决夫妻两地分居、免税携运物品入境、申请在华永居及出入境便利等服务。
2．筑巢引凤集人才，新建园区利创业
为吸引留学人员来京创业，培育一批具有国际竞争力的留学人员企业，北京市先后建成各类留学人员创业园37家，评价命名三批16家“北京留学人员创业园”，其中海淀园和望京园被人社部命名为国家级共建创业园，首都留学人员创业园网络初步形成。2013年以来，全市留创园发展进入新时期，新增孵化面积近4万平方米，37家留创园总运营面积达到80多万平方米。园区总体发展呈现“三个聚集”加速发展的态势：
一是海外高层次人才聚集。2015年底，在园留学人员1894人，其中硕士及以上学历人员约占76%；入选中央“千人计划”192人、北京市“海聚工程”100人、中关村“高聚工程”94人。全市留创园中在园留学人员总量逐年递增，留创园已成为引进海外高层次人才和建设科技创新中心的重要依托力量。全市各留创园创新创业人才聚合效应显著，初步形成“高端引领、带动全局”的人才发展格局。
二是科技型留创企业聚集。2015年，在园留创企业1389家，全年实现技工贸收入118.6亿元人民币（同比增长23.5%）。各留创园在园企业中，电子信息类企业约占40%，其次是生物医药、节能环保、移动互联网、现代服务业、文化创意、物联网、高端装备、新材料、新能源和航空航天企业。各留创园逐步实现了留学人员创新创业向新兴产业培育转变。
三是高新技术项目和科研成果聚集。留创园在全市加快科技成果转化过程中的引领示范作用日益凸显。2015年全市留创园在园企业拥有发明专利1125项，获得风险投资近40亿元，海内外累计挂牌上市企业84家。各留创园基于海外高端人才、创新创业资金、优质的科教资源等创新要素集聚优势，吸引归国留学人员来北京市创新创业，科技创新成果密集涌现，为国家高新技术产业发展和北京市科技创新中心建设提供了强有力的支撑。
各留创园都能提供工商注册、税务登记、高新技术企业资格认定等“一条龙”服务和法律咨询、专利信息、财务顾问、融资贷款等专业服务，正规化、专业化的留学人员创业服务体系初步建立。全市留创园主要服务举措包括：
（1）服务链条实现创业孵化全覆盖。经过多年创新发展，各留创园积极开展孵化服务“向前延、向后伸”的实践探索，与政、产、学、研、金、介高度融合，共同推进创业服务，初步形成了适应归国留学人员创新创业的完整生态体系，构建了“项目预孵化（创业苗圃）—项目孵化—企业孵化—产业孵化—价值链孵化—加速器—产业园”的有效衔接、顺利过渡的全程孵化服务链条，将分散的孵化资源贯穿于留创企业发展的各个阶段。通过资源的有效集成、优化配置和相互作用，推动创业要素循环流动、合作依存、循环演进，形成了精准孵化、天使投资、创业社区、科技金融、创业辅导等各类创新创业服务模式融合发展的创业生态体系。
（2）服务内容日趋体系化和规范化。全市各留创园针对多层次的孵化企业梯队，建立了基础服务、创业服务、技术服务、金融服务四大公共服务平台，以更专业、更贴心的孵化培育服务和特色增值服务，提高留创企业孵化的成功率。
（3）科技金融深度融合促进留创企业发展。各留创园根据园区企业发展需求，积极与天使投资人、风险投资机构、银行等单位建立战略合作关系，探索股权融资、债券融资、知识产权质押融资、员工持股孵化等各种形式的融资模式。通过开展留学人员企业精品项目推介会、科技项目推介会、留创企业与金融机构交流会等对接活动，引导建立创业投资基金，为留创企业提供全方位、高效率的融资服务，促进科技成果转化和产业化。
（4）积极探索园区市场化运营管理模式。随着市场化改革深入推进，各留创园已从政府主导和参与转变为政府宏观引导，园区管理与运营进一步趋于企业化和市场化。投资主体、创建模式和运行机制呈现多元化发展。随着全市创业服务需求不断升级，园区投资与孵化合成已成趋势，部分留创园已做到了早期投资与深度孵化相结合，积极探索新的盈利模式，即“天使投资+科技孵化”，为园区可持续发展奠定基础。
（5）优化留学人员创新创业环境和氛围。在继续完善园区基础设施环境的同时，各留创园还积极营造良好的软环境，通过举办创业导师一对一辅导、企业家沙龙、创业者俱乐部、行业联盟等形式多样的活动，营造良好的创新创业环境，增强了归国留学人员的归属感。
3．立足高端揽人才，吸引人才兴产业
自2010年起，北京市会同市委组织部连续四年实施引进海外高层次人才专项计划，根据首都规划和实施战略性新兴产业需要，面向海外发布高层次人才需求岗位2558个，着力引进具有国际视野、熟悉国际惯例、站在世界产业发展前沿的顶尖人才。2012年，北京市首次设立海外高层次人才政府特聘岗位，首批提出中关村管委会国际化业务总监、市医管局总药剂师等7个岗位面向海外延揽人才。承担政府特聘岗位职责的海外高层次人才可直接入选北京市“海聚工程”，并优先推荐参评国家“千人计划”。第二批政府特聘岗位需求信息正在修订中，预计发布包括市科委主任助理在内的4个岗位需求信息。此举在推动中国特色世界城市建设、提高政府公共行政管理水平、加快引进和用好海外高层次人才方面进行了有益尝试。
4．高端引领倡先行，人才特区显端倪
当前，北京市着力在中关村建设具有中国特色的人才特区，实施“中关村高端领军人才聚集工程”。2010年，在国务院支持下，北京市开展中关村“1+6”系列新政策试点，联合19个国家部委和29个北京市部门搭建首都创新资源平台，先行先试6条新政策，有力地助推留学人员在中关村的创业发展。设立了中关村科技园区香港、硅谷、华盛顿、伦敦、慕尼黑、赫尔辛基、布鲁塞尔、多伦多、台湾、东京、悉尼等11个海外联络处，为有意来京创业工作的留学人才提供全方位咨询服务。
5．搭建平台成合力，畅通渠道寻人才
为落实人社部“海外赤子为国服务行动计划”，自2010年起连续举办5届“海外赤子北京行”活动，共邀请30多个国家800多名海外高层次人才来京，通过海聚论坛、专业峰会、职位对接、项目对接、参观考察等形式，帮助人才全面了解首都创新创业环境。2015年的“赤子行”融入了京津冀协同发展主题，邀请津冀两地留学工作主管部门共同举办，取得了良好效果。此外，通过加强与在京院士、长江学者、“突贡”专家等优秀人才的联系，实现“以才荐才”；联络驻外使领馆、华侨华人社团组织，研究海外高层次人才的空间分布、职业阶层、发展近况，有针对性地寻访人才；以市政府名义组团参加广州留交会，宣传鼓励留学人员来京创业工作有关政策，展现北京吸引留学人员来京创业工作的辉煌成果；以北京市下属全国人才市场重点报刊《北京人才市场报》为载体，建设面向海外留学人员宣传北京城市文化、经济环境、人才需求、创业空间和发布创业就业信息服务等内容的海外版项目，搭建留学人员引进常态化信息平台和政策发布平台。
6．加大资助奖先进，营造双创好氛围
为支持留学人员来京创业工作，2001年，北京市拨专款建立了北京市留学人员专项资金，主要用于留学人员科技活动择优资助、留学人员创新创业特别贡献奖表彰、创业园建设、孵化留学人员企业以及资助、扶持留学人员兴办企业和对留学人员的自主成果进行示范推广等工作。
一是开展留学人员科技项目择优资助。自2001年开始，面向新近回国来京留学人员开展科技项目择优资助工作。每年年初，在全市范围内组织申报、专家评选，支持和鼓励留学人员独立开展具有发展前景的技术研究工作，帮助解决项目启动初期急需经费支持和资金不足的问题，被美誉为“雪中送炭”，受到广大留学回国人员的普遍欢迎。截至目前，共资助922人，提供资助资金5420万元。
二是开展留学人员创业启动支持计划。自2009年起，每年开展“北京市回国留学人员创业启动支持计划”，重点支持近期回国、尚处创业初期的留学人员企业发展，给予相应的资金扶持，并联合风投、创投公司，为初创留学人员企业提供资本支撑，对入选企业给予人才政策支持。截至目前，共资助72家留学人员初创企业，提供资助资金1200多万元。
三是开展留学人员创新创业特别贡献奖。对于为首都经济社会发展做出突出贡献的留学人员，北京市组织开展了“北京市留学人员创新创业特别贡献奖”评选表彰工作，这是市政府面向来京创新创业留学人员设立的最高奖项，自2001年起，每三年评选一次，每次不超过20人。为加大奖励力度，第四届“留学人员创新创业特别贡献奖”奖励金额由2万元提高到10万元。已有邓中翰、李彦宏等76人获此殊荣，激励了广大留学人员在本职岗位上踏实工作、开拓创新、勇攀高峰。
2014年，针对当前留学人员普惠性政策欠缺、服务体系有待完善的现状，北京市从提升服务、便民操作原则出发，研究制定了《关于进一步加强北京市留学人员就业创业服务有关工作的通知》，为北京户籍留学人员解决实际困难，得到留学人员热烈响应。主要创新举措如下：一是帮助出国前尚未建档的“小留学生”建立个人档案；二是除事业单位外，不再要求留学人员见习期满考核鉴定及转正定级；三是自谋职业（自主创业）、灵活就业的留学人员可个人委托存档，按照灵活就业人员标准缴纳社保；四是鼓励留学人员回国后到京外就业，需从京外返京的可直接办理档案返京；五是暂未实现就业的留学人员优先推荐就业；六是自主创业的留学人员可申请本市小额担保贷款，符合条件的还可享受财政贴息；七是与天津河北人社部门对接，组织在园留创企业赴津冀地区招才引智及成果推介；八是支持优秀留创企业引进人才，引进非北京生源应届毕业生指标。
（三）当前存在的主要问题
“十三五”时期是全面深化改革的攻坚阶段，北京面临着建设全国科技创新中心，构建高精尖经济结构的艰巨任务，高层次、高技能人才总量和结构与北京市未来发展之间的矛盾日益突出。同时过去的人才政策在取得巨大成就的同时，其改革红利也开始递减，在现有框架内政策发挥的空间和余地越来越小，需要继续对引进人才的体制和机制进行深化和改革。
1．现有的体制机制已经相对滞后于形势的发展，成为制约人才工作的瓶颈
首先，对于人才工作的探索和完善是一个长期的过程。随着中国经济的发展和国力的增强，随着经济发展进入转型创新的新阶段，中国对人才的需求更趋高端和多样化。针对形势和任务的变化，党和国家高度重视人才工作，出台了一系列改革人才体制和机制的指导意见，现在的关键是如何根据每个地区和领域的实践因地制宜地落实好，但是新老机制的转换需要较长的过程。例如，为提高政府行政效率，北京市从2012年开始尝试以特聘岗位的方式引入海外人才，但是成效并不显著。以资金和待遇来引才的传统做法并没有真正打中“痛点”，有学者通过研究证明，“依靠工作、生活条件和待遇来吸引海外华人高层次科技人才的方式并没有发挥很大的作用。”
其次，在改革开放初期，我们对人才的需求是粗放式的，只要愿意来基本都欢迎，而且采取重金引才的方式。但是经过这么多年的发展，面对日益多元化的人才市场，政府的资源和人力短板逐步显现出来，未能充分发挥市场和社会主体的积极性。面对日益专业化的市场环境和爆发式增长的人才数量，组织部门除了政策指导之外，还需要优化公共服务，越来越显得力不从心。尽管设立了人才服务专员，力图实现对人才的对口服务，但实际上除了最顶端的高端人才，一般的人才是很难享受到定制化的服务，所以往往存在政府和人才信息不对称导致服务不到位的问题。有些留创园完全靠政府支持的，是体制内的事业单位，与民营的相比欠缺灵活性。
最后，一些创新的做法需要以制度化的形式固定下来，否则很难实现可持续发展。北京市曾经有一些做法领先全国，最典型的例子就是北京生命科学研究所，它在成立之初曾经一度领人才政策创新风气之先，并创造了很辉煌的成就，但是前期投入成本太大，而且始终独立于现行体制之外，不能将特例转化为惯例，制度的创新和现行体制存在冲突，制度和文化有冲突，海外人才和本土人才有冲突，正面临生存困境。同时，与其他兄弟城市相比，北京市还需要进一步解放思想，例如上海、广州等城市的政府可以通过风投的方式支持人才创业，但是目前北京市还没有突破。
2．人才管理的碎片化严重影响了引才工作整体效率的提升
人才工作是系统工程，综合性很强，不仅涉及央地协调、政府内部不同部门的协调，还涉及到政府和社会、市场的协调，以及国有企业和民营企业之间的协调。
首先，人才工作的关键在于协调各方利益。人才工作不仅是人的工作，而是牵涉到方方面面。当前人才工作的一个突出问题是许多好的政策无法落实到位，或是进度远远落后于现实需要，或是政出多门，各有各的解释。政府内部的联动尚未完全畅通，创新创业人才引进与产业需求的匹配度有待提高，其最大的负面效果是影响了整体的人才环境的塑造。仅举一例，在人才使用科研经费的问题，现在普遍存在着“有钱花不了”的现象，就是因为政策的出台牵一发而动全身。组织部门敢出政策，但是下面单位不敢用，因为财政、科技、审计等制度的相关调整尚不到位。
其次，人才工作存在一定的碎片化倾向，缺乏统筹和协调。现在一个比较突出的问题是，教育、科研、人力资源等各部门都有自己的工作议程，都投了钱，但是资金只能用在和本部门职能相关的一亩三分地。不管是资金还是政策支持都是碎片化，不集成，没有形成合力。一个创业园往往挂了十几块牌子，每个牌子都代表了一个部门，这导致了资金使用的低效率、重复、甚至是浪费，缺乏专门的机构来加以统筹。同时，各部门在信息共享方面显得过于保守，不同部门的数据被分割，形不成统一的平台。
最后，存在将人才问题安全化的倾向。虽然北京作为首都，在人才开放问题上存在一个度，同时在引进海外人才方面有着国家安全和信息安全方面的考虑，但是不能以安全和敏感为借口阻碍开放，在人才问题上还是要有创新开拓的精神和实事求是的态度。
3．人才政策的竞争力有待提高，主要表现在系统性、配套性、创新性方面
首先，人才工作是一个引才、用才、量才、育才的过程。现在我们重前端的引才，而对后端的人才成长和使用用力不均，人才的评价机制存在一刀切和重名气而轻实际效果的问题，导致国际上有一批人专门吃中国饭，拿了钱但是没有实际的贡献，这也说明我们的后续管理跟踪、评估和反馈机制有待完善。同时我们对高层次人才梯队建设的规律性把握不足，三大机制即评价、晋升（淘汰）、培养机制不健全。
其次，人才政策的服务功能不完善。一是创新不够，我们现在重政府而轻市场，导致人力资源市场的成熟度有待提高，主要表现在市场化的中介服务、高端人力资源服务机构缺乏。科技成果转化效果亟待加强，表现在缺少必要的平台和措施，研究机构、高校和企业之间尚未建立有效的沟通机制。二是配套不足。例如在外国人永久居留证，也就是俗称中国绿卡的问题上，关键是如何搞好与之配套的制度，使其不仅仅是一个权宜和应景的政策，而是确实能够发挥使引进的海外人才尽快无障碍融入中国社会的作用。
（四）下一步改革的主要内容
新的形势对北京引进海外创新人才提出了新的要求，要求政府转变观念，创新体制机制，进一步强化国际化发展战略。
1．在主导理念上，政府必须实现三个转变
一是引才原则上要从直接转为间接，从应对全球竞争、满足提升产业链条的需要角度出发，从第一线上后退半步，转向发挥政策引导作用，向塑造有利海外人才创新创业生态环境模式上转变。二是在引才方向上，要从科技优先转向科技和就业并重，既重视高端科技人才对于科技创新的引领作用，又要重视海外创新创业人才对就业市场的带动作用，从同质化的服务转向差异化的服务和体验。三是在引才重点上，政府管理从重金引才转向引导市场发挥作用，重点应该围绕如何使引进的人才更好发挥作用上。
2．加强人才的配套政策和平台建设，构建多方协同发展新模式
第一，系统梳理现有体制机制，摸清家底，划清各部门的政策边界，在此基础上整合资源，进行综合配套改革。第二，充分发挥包括用人单位、市场主体和社会组织在内的各主体的积极性，有效配置人才资源。例如，北京市在进行第二批特聘岗位招聘时，就与用人单位充分进行沟通，找到政府、用人单位和人才三方的利益契合处，这是未来改革的方向。第三，探索高端人才的用人机制改革。对高端人才的培养必须异于一般人，要有特别机制。
3．加快国际化战略推进的步伐
党和国家对北京人才战略的国际化给予厚望，北京有条件在建设国家级科创中心方面做出新的贡献。首先，应探索引进更多非华裔高端外籍人士的新途径。2014年5月22日，习近平总书记在上海召开的外国专家座谈会上指出，现在我们比历史上任何时期都更需要广开进贤之路，广纳天下英才。他强调，外国专家主管部门要继续完善外国人才引进体制机制，让有志于来华发展的外国人才来得了，待得住，用得好，流得动。要遵循国际人才流动规律，更好发挥企业、高校、科研机构等用人单位的主体作用，使外国人才的专长和中国发展的需要紧密契合。其次，探索更多“不求所有，但求所用”的柔性人才引进途径。一是主动走出去，或是主动到发达国家设立海外研发中心，或是通过收购海外企业获取其人才资源，并带动本土员工的培训。二是更多借助市场力量，以项目合作的方式吸引人才为我所用。
四、中关村人才特区的案例研究
中关村是我国高端人才资源最为密集的地区，在世界上也享有盛誉，有以清华、北大为代表的高等院校40多所，有国家级省市级科研院所206家，中国科学院和中国工程院院士数量居全国首位，占全国总数的45%。中关村国家自主创新示范区（以下简称中关村）是我国首个国家自主创新示范区和人才特区。2009年，国务院批复中关村建设国家自主创新示范区，要求把中关村建设成为具有全球影响力的科技创新中心，成为创新型国家建设的重要载体。中关村是第一个国家级高新技术园区，也是第一个国家自主创新示范区。
2011年3月，中组部、国家发改委等15个中央部门和北京市联合印发了《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》。2011年5月，北京市委、市政府制定了《关于加快建设中关村人才特区的行动计划（2011—2015）》，出台了重大项目布局、境外股权和返程投资、结汇、科技经费使用，进口税收、人才培养、兼职、居留和出入境、落户、资助、医疗、住房、配偶安置等十三项政策，要求中关村建设人才智力高度密集、体制机制真正创新、科技创新高度活跃、新兴产业高度发展的中国特色人才特区。
中关村人才特区自建立以来，充分发挥其人才集聚的优势，机制体制不断创新，已经形成了下一代互联网、移动互联网和新一代移动通信、卫星应用、生物和健康、节能环保、轨道交通等优势产业集群，构建了“一区十六园”各具特色的园区发展格局，并持续优化以“领军企业、高校院所、高端人才、天使投资和创业金融、创业孵化、创新创业文化”等六大要素和“市场、法治、政策”三大环境共同构成的创新创业生态系统。
2013年9月30日，中央政治局第九次集体学习在中关村进行，习近平总书记发表重要讲话指出，“面向未来，中关村要加大实施创新驱动发展战略力度，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，为在全国实施创新驱动发展战略更好发挥示范引领作用”。
（一）海外创新人才的现状分析
中关村已经成为吸引海外创新人才来华工作和创业的首选之地，为了更好了解海外创新人才当前的工作情况和主要诉求，课题组先后多次前往中关村国际孵化园、海淀创业园，并以访谈、座谈、线上交流等形式与中关村管委会官员和一些海外创新人才代表进行座谈，希望管中窥豹，从中得到一些对政府搞好人才工作的启示。
1．海外创新人才的特点
从个人背景来看，中关村引进的海外人才主要以华裔为主，大部分是从国外留学归来的人才，真正的外籍专家或者是外国来华留学生所占比例非常小。这方面的原因比较复杂，一是因为现行的人才政策重点在于吸引华裔，二是现行政策对于外籍人才创业和工作还存在不少限制，三是回流的人才对国情相对比较熟悉，文化冲突较小，适应的时间短，成本低。
从年龄结构来看，科技企业人才年轻化特征明显，根据统计，中关村从业人员平均年龄33岁左右，40岁以下从业人员占比将近八成。同时，这几年，海外归国的留学生群体也出现年轻化的趋势，有些是本科毕业即回国创业，但值得注意的是，数量上升的同时质量却有下降的趋势。
从个人学习、工作和生活背景来看，归国创业的人才主要来自发达国家，在国外学习和生活的时间长，多有在外国企业中工作的经历。回国创业靠的是一技之长，即在某个国内急需和相对落后的领域掌握一定的核心技术，如智能翻译、智慧医疗、健康管理等，资金相对缺乏，创业规模较小。
2．海外人才与中关村存在一定渊源
在吸引海外人才方面，中关村是难得的无形资产，发挥着不可替代的独特作用。一是中关村的品牌优势在国内独一无二，在对外宣传方面，中关村是对外引才的重点，中关村作为中国硅谷的概念和品牌在海外人才中深入人心。同时，国家给人才的各种优惠政策给创业提供了便利。
二是中关村作为国内高校和科研院所最为聚集的地区，许多人才在出国前或出国后与中关村有着各种各样的联系，在受访人群中，这样的人比例不小。有生在中关村，长在中关村的；有在中关村接受教育的；有与中关村有过业务交集的，如在中关村国际化、开展国际交流的过程中，不少后来到中关村创业的人才曾先后以不同方式参与其中，并在参与的过程中加深了对中关村的了解。
三是看重中关村的人才集聚效应。受访者普遍认为，中关村在人才和理念方面与国际最接轨，做事风格相近，工作文化相容，虽然北京市成本最高，但是找人最方便，能方便招聘到各类人才，也最容易找到创业的合作伙伴。
3．从驱动人才回国的动力来看，利益和情怀考虑兼而有之
海外人才回国的动机因个体相异，但是从根本上来说，存在这样的排序：第一，是否存在发展机会，能否实现个人的抱负。现在中国的市场和前景被普遍看好，尤其是国家经济结构的转型和对双创的提倡更增加了他们对在国内发展的信心，这也是驱使海外人才下决心回国的决定因素。第二，爱国情怀是吸引海外人才回国的关键因素。这些人骨子里还是爱国的，根在中国，心向中国，希望自己的成果在中国落地，希望自己能为国效力，很多人都有这样的心愿，自己的创新成果能姓中而不姓外。第三，环境和配套是重要因素，但这是因变量而不是自变量，受到前两个动机的影响。
（二）海外创新人才的主要困难和诉求
从我们初步调研的过程看，当前在中关村创业和工作的海外人才主要有以下四方面的困难和诉求：
1．希望政府提高服务和管理水平
当前政府已经提供了很多优惠政策，但是服务和管理还没跟上。在引才方面，当前中国落后的不是在有形的硬件设施上，而是在无形的管理和服务上与国际先进水平还有比较大的差距。有受访者指出，创业路上充满艰辛，在不同的创业阶段政府的作用应该是不同的。不少创业者指出，在回国创业的时候经常会遇到的困难是，很难通过公开途径查询到统一权威的数据。举一个例子，有一位从日本回国的创业者希望做的是新生儿口腔早期健康筛查的项目，前期需要找到相关的数据，这在日本可以很容易在网上查到，而且数据定期更新。但是回国后，他发现国内不存在这样统一的信息平台，相关的数据相互矛盾，而且可靠性得不到保证。
2．希望政府能创造条件，帮助海外人才解除后顾之忧
虽然这几年国家一直在加快改革，但是在享受国民待遇方面，特别是绿卡、落户、子女教育问题上还是存在办理流程复杂、时间较长等问题。有些人回国后一心创业，开始对这些问题不太在意，一旦遇到了这些现实问题，往往又过了办理的时限，中国的绿卡远比国外的绿卡要难办得多，这些问题牵扯了海外人才相当大的精力，使其不能专心于创业。不少创业者特别强调，这一后顾之忧不解除，除了生活上的不便，更重要的是心理上产生了落差和隔阂，心中的失落感很强。不少人也表示，由于旅居海外多年，回国已经不适应国内的社会环境，希望政府出台一些措施，帮助他们加强和国内社会交往，尽快帮助他们适应本土环境，重新融入本土社会和文化。
3．希望政府在对待中小企业的时候能够一视同仁，对待基础研究和应用研究一视同仁
首先，本次调研中受访者反映的一个比较突出的问题是，国家的政策过于向大型企业和国有企业倾斜，很多政策和优惠无法惠及中小企业。一是一些政策的创新红利往往只有那些已经比较成功的，得到国家承认的高新企业才能享受，例如“千人计划”更倾向于将名额给予大型国有企业的人才等。他们希望改革的步伐能够更快些，或者是针对小的初创企业，能有一些变通的做法。二是中小企业进入市场的壁垒较高。不少创业者反映，中小企业和政府打交道既缺乏经验，也缺乏渠道，创业成功后，好的产品很难推广，目标用户习惯于和大型国企打交道，而不愿和这些中小企业接洽。
其次，当前的政策对于基础研究扶持不够。一些受访者指出，中国对那些见效快、接近应用的项目比较欢迎，但是对基础性的项目支持力度不那么大，范围不那么广，这和硅谷恰恰相反，硅谷更关注的是技术的先进性和前瞻性，而对应用项目并不热衷。此外，高层次人才往往是由自己的科研兴趣驱动实现创新的，但是现有的机制则是按照用人单位来划分的。例如，研究者本人的科研兴趣对于国家的创新驱动发展有重要意义，但是不一定与其所在单位的业务完全契合，然而这样的研究往往得不到政策和资金的支持。
4．政策宣传的穿透力不够，部门之间的各自为政使政策效果大打折扣
首先，政府对人才政策的支持力度非常大，出台了许多优惠的政策，但是当前对政策的宣传力度并不够，手段较为传统，对目标受众的穿透力有限。人才政策的覆盖面很广，条文很细，海外人才回国后对各种政策的了解往往一知半解，有些政策优惠该享受的没有享受到，他们希望政府能有统一的权威部门，把各种有关政策整理出来，定期更新，并把专业的政策转化为海外人才能够理解的、喜闻乐见的形式。
其次，人才政策涉及面广，需要协调许多部门，政策统筹是海外人才反映比较集中的问题。一是不同部门之间的职权分割，例如人才部门出台的政策，税务部门说不了解，不予办理。二是地方之间的竞争，有些人才拿了国家千人计划，回到所在地区还能继续申请项目资助，各个地区对人才的争夺导致了重复和浪费，给了一些投机者以可乘之机，反而未能惠及那些真正有需要的人才。三是部门的分割导致了对一些政策的机械执行，滋生了一定程度的形式主义。例如，不少人提出，人才公寓原来是方便人才的，但是因为租金要一年一交，没有市场上灵活，现在住的人越来越少。国家虽然补贴了钱，但是人才没有感受到实际的优惠。
最后，政策的落实存在一定的滞后性，不同部门的政策一致性有问题。中央的政策制定之后，需要相关的部委跟进，最后还需要在用户单位落地。在我们访谈的时候听到了这样一个例子，一位海外创业者需要引进一名某大学医学院的人才，正值政府鼓励事业人员到企业任职，人社部已出台相关政策，大学的人事部门也通过了，但是由于医学院没有出台具体政策，因此事情就被搁置了。
（三）对完善人才政策的若干启示
中关村是北京也是全国引进海外人才工作做得最好的地方之一，但是面对新形势的挑战，面对多样化的人才需求，政府需要进一步转变思路，从我们的调研中，得出了以下四大启示：
1．人才政策的重心应从引才转向引才与用才并重
当前，随着中国改革开放的不断推进，中国对人才的需求已经发生了根本性转变，不再满足于仅仅引进人才，而是如何留住人才，用好人才，促进人才和经济社会的融合式可持续发展，对于人才不能再是一竿子买卖或是一次性消费。
从我们的调研中可以发现，真正吸引人才回国的是对中国经济前景的看好，对个人才能施展的良好预期，一旦下了决心就义无反顾。政策的优惠是加分因素而不是决定性因素。因此，我们的政策重点应该聚焦在激发创业者的创业热情，愿景上的激励可能比物质上的激励更有吸引力。同时，中关村对人才的黏着度较强，中关村管委会做的一项调查表明，中关村的人才队伍稳定性很强，近九成的人才在未来3年仍旧会留在北京市寻求进一步发展。因此，政府应考虑如何用好现有的人才群体，彻底释放他们的积极性和发展潜力。换句话说，好的激励政策应该根据人才发展的阶段不同而分别施策，在人才回国的初期资金奖励可能会发挥较大的作用，但是人才引进后政府更应注重的是配套生态和环境的塑造。资金的投入是一次性的，而且效应递减，而好的政策应该是能为人才的发展提供可持续发展的动力，从外在的动力过渡为激发出人才自身的动力。例如，后期的减税政策可能就比一次性给予资金奖励要更有吸引力。
同时，政府还应该根据人才成长的规律制定相应的政策，帮助人才在实现自我价值的同时为国家和社会多做贡献。例如，“师徒型人才链”规律说明导师帮带的重要性，不仅要引进人才，也要帮助人才成长，我们还要通过人才的引进带动本土人才的成才。
2．人才政策要物质激励和精神关怀并重
当前从海外引进的人才的主体是海外中国人，他们对国家的认同和乡愁是驱使他们回国的重要动力，政府的人才政策应该不断激发这种情怀，保护他们的报国热情，满足他们的心理需求。
首先，加强情感纽带建设。现在的人才政策越来越注重以情动人，而且已经取得了良好的效果。例如中关村管委会与清华大学校友会共同举办了“情系北京城·创业中关村”——清华海外校友考察中关村活动，通过活动引进了13位优秀海外人才，促成了产业技术联盟与海外高校院所的一批技术合作项目。又如落实海外赤子行动计划，组织海外人才到京津冀考察、组织论坛、在中关村企业走访，和相关委办局交流等。还利用海外人才之间的交流网络，树立成功榜样，讲好海外人才回国创业故事，以才荐才，以才引才，鲜活的实例往往比枯燥的政策文本更有说服力。
其次，加强情感干预和抚慰的力度，防止负面的心理落差。要结合新统战对象的政策，及时主动与人才沟通联系，了解他们的需求。一是针对海外人才往往面临着重新融入国内社会的挫折感，多给他们提供一些培训的机会和平台，使其了解国情。二是尽管我们在出入境、社保、居留等政策上已经做了许多改革，但是政策的设想和实际操作还是存在很大差距，牵扯了他们很大的精力，也是他们最容易产生挫败感的地方。海外人才一般不太重视这些问题，但是一旦遇到往往又来不及处理，这时候会对其心理产生很大影响，会打乱其工作状态。政府应该从提供安全感的角度出发，加快改革的步伐，以便利化和快捷化为主要目标，并适时引入专业中介组织的力量。
3．与其锦上添花，不如雪中送炭
调查表明，中关村人才政策存在政策优惠对象范围不够广泛的问题，很多政策是锦上添花，而不是雪中送炭，对满足量化标准的人才和企业给予过多优惠，对真正需要的项目帮助则很少惠及，导致资源配置的不合理。这与人才政策的高端定位有直接的关系。但现在随着社会和经济发展的推进，人才政策的定位必须多元化，既要重视高层次人才和大企业，又要重视中低层次人才和中小企业，既要重视前者对于产业创新的引领和带动作用，又不能忽视后者对于产业基础的巩固和就业的带动作用。尤其是随着回国留学生年轻化的趋势不断发展，人才问题不仅是一个创新战略问题，也是一个国内就业和社会稳定的问题，必须未雨绸缪，早作引导，适应趋势变化的需要。因此，制定人才政策时，不应忽略对那些具有发展前途的潜在人才的大力支持，应制定分类标准和分层次战略，以适应人才差异化发展的需要。
4．加强政策衔接，注重精细化管理
针对人才政策各自为政、只管给钱不管用钱、评审标准一刀切等粗放式管理模式的弊病，对人才政策进行梳理和整合，提高精细化管理水平。由于人才政策是跨部门的系统化工程，要打通人才政策和科研、教育、税收等政策的最后一公里，使其成为支持创新和创业的一体化政策。
要改善现有的评审体系。一是针对当前以学历、时间等硬标准一刀切的做法，适当给予政策的灵活度。二是针对当前专家评审流于形式或不尊重海外人才知识产权等突出问题，改革现有专家评审制度。
针对人才的个性化需求，加强软环境建设。例如，由于国内的政策问题，海外人才在国内无法通过合法途径查阅国外科技信息，或者获取国外信息的速度迟缓，无法登录脸书等海外社交媒体等，是否可考虑设立某种形式的信息特区，比如给予VPN使用权限，在公用网络上建立专用网络等，同时加强管理，明确告知其违法的后果和成本。
五、支持开放的人才工作建议
习近平总书记指出，当今世界，经济全球化、信息社会化所带来的商品流、信息流、技术流、人才流、文化流，如长江之水，挡也挡不住。一个国家对外开放，必须首先推进人的对外开放，对外开放要着眼于人，着力于人。北京市在吸引海外高层次创新人才方面取得了很大的成绩，但面对新的形势和新的要求，需要坚持开放的理念，打造开放的平台：
（一）以开放的理念为指引，推动政府职能转变
开放意味着转变政府在人才工作上的传统思路，明确政府的定位。要实现三个方向的转变：
1．坚持人才政策以人为本，树立人才全生命周期的理念
人才政策的目的和根本是以人才为本，把人才引进来只是完成了第一步，人才工作是一个引才、用才、量才、育才的全生命周期，因此要研究人才工作的规律。人才政策要真正为人才服务，要围绕人用好人，找到正确的目标群体，精准发力，把钱用在正确的人身上。因此，要从战略的高度和系统的角度统筹规划人才政策，打造一体化的人才政策，既要把服务前移，加强宣传和推介力度，积极引才，又要将服务重心后置，加强对人才友好型环境的塑造和维护。
2．以开放协同的思维，打造政府、企业、社会三位一体的人才工作新格局
在市场经济不断发展，社会治理日益提上议事日程的背景下，政府不能单打独斗，也不能包打天下，而需要与其他主体结成利益和命运共同体。人才政策作为一种公共产品，要求政府借鉴协同共治的思维，政府需要充分调动企业和各种社团、组织机制的积极性，通过本国的跨国公司、海外科研机构等市场力量来吸引海外人才为本国服务。在这方面，香港的做法值得称道，政府在引进人才方面更多扮演着“市场的促导者、基础环境的提供者、秩序的把关者”的角色，这值得我们思考和借鉴。
市场力量在吸引人才方面形式灵活多样，更符合人才市场的真实需求。随着市场机制的不断完善，企业作为国际人才竞争的主体作用越来越明显。同时，社会作为人才生活的主要空间，在帮助人才尽快适应工作环境方面的作用越来越突出。为了更好地发挥社会组织、公民以及市场主体在公共事务管理与公共服务供给中的作用，政府需要最大限度地统筹政府系统的公共资源以及全社会一切积极因素以解决公共问题，目的是塑造多元主体良性互动的环境。政府要学会在协调各类主体的过程中配置好各种资源，发挥乘数效应，创造出更多价值。政府需要明确自己在人才政策中的定位，厘清政府、市场、社会三者的边界，政府的定位应该从大包大揽到成为三位一体的中心，以点带面，发挥政策的杠杆作用。
3．在日益开放的全球环境下，政府需要打破地理空间和国家边界的限制
在共享经济的背景下，人才的所有权和使用权之间的边界日益模糊，我需要引进更多的外籍人才，引天下人才为我所用。2015年3月，着眼于面向全球吸引人才、竞争人才、使用人才，大幅提高外籍人才比例，增强首都人才发展的国际竞争力，北京市人才工作领导小组办公室发布《关于印发〈中关村人才创新创业生态系统建设工程〉的通知》，要求用3～5年左右的时间，逐步建成国际人才创新创业生态系统，以集聚高端人才为核心，积极开发以外国专家、外籍高级专业技术人才、外籍高级经营管理人才、外籍创业人才为代表的外籍人才资源。这个通知是一项良好的开端，但我们需要认识到这是一项长期的工作，不可能一蹴而就。在引进外才的问题上，需要有近期和中长期的规划，需要把重金引才、团队建设、留学生和移民、海外就地用才等有机结合在一起。
（二）以开放的精神为核心，深化体制机制改革
党管人才是人才工作的基本原则，党管人才就是要让人才凝聚在党的周围，巩固党的执政地位。习近平总书记就深化人才发展体制改革作出指示，强调办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才。党管人才就是在党的领导下，保证人才工作的方向，并以适应人才工作规律的方式进一步深化体制机制的改革，人才是一种资源，需要市场化和社会化配置，需要进一步向世界开放，这是它作为人才的属性决定的，我们要坚决走市场化、社会化、法治化、国际化的道路。
1．在对现有人才政策进行系统梳理的基础上，加强顶层设计和综合配套改革
要摸清家底，盘清问题，以人才改革倒逼政府职能的转变。现在遇到的比较突出的一个问题是，改革的初衷都不错，但是往往旧的问题没有解决，新的问题又不断出现，其根本在于仅靠人才领域的改革已经不足以解决问题，而需要以开放创新的精神，系统梳理现有各部门的政策，找出那些与创新和开放发展理念相冲突的地方，找出那些制约人才发展的地方。同时在深化改革的同时，在海外人才税收优惠、京津冀一体化等问题上还会大量涉及中央事权。例如，当前海外人才反映比较普遍的一个问题就是如何打破行业的壁垒和垄断，营造更加公平的发展环境。又如，针对部门各自为政的问题，能否结合政府简政放权，统一协调机制，对人才实施扁平化管理等。
2．进一步解放思想，以现实问题为导向，加强政策的研究和储备
一个典型的例子是，随着国力的增强，中国对海外人才的吸引力也与日俱增，海外移民问题在未来不可避免。我们需要加强对这个问题的前瞻研究，特别对双重国籍的问题，在中国绿卡进一步适用性问题上，是否能有所突破，都有待于更科学的研究。又如在外国人劳动就业和投资问题上，对外资所占的比例，对雇佣外籍员工的比例，对外籍人士担任法人代表等问题都需要借鉴国际通行经验加以进一步的研究。
3．从国家外交和安全角度加强对人才政策的保障
首先，我们需要加强对人才政策信息化建设的力度，加强对人才中介机构的支持力度，确保人才安全，现在我国对海外高端人才的引进依赖海外猎头公司的程度较大，人才信息主要靠买，这种情况急需扭转。
其次，需要加强与外交政策的对接。现在对海外人才的引进过程中，已经遇到了不少个案，即人才所在国以国家安全为由对人才来华设置障碍，这需要从总体外交高度将其列入双边或多边外交议程，保障其无后顾之忧。
最后，既要从国家安全战略角度加强人才政策设计，同时也适当对人才问题脱敏，防止人才问题被安全化，影响人才环境的塑造。同时还需要探索一整套保护人才权利的创新做法。
4．坚持以国际化为导向，推动科创中心建设
国家对北京的国际化战略给予厚望，人才国际化是北京市城市发展的重要保障。
首先，推动人才特区向人才社区的转变。一个良好的国际化的社会文化生态系统是留住海外人才和用好海外人才的关键。现在的人才政策主要是在工作上给予国际化标准待遇，下一次应该尝试着在生活上给予国际化标准待遇，在城市生活中赋予更多国际化因素。
其次，加强建设本土人才国际化的平台，可依托党校、行政学院等现有的干部培训平台，聘请海外专家兼职，以海外人才的引进带动本土人才的培育和成长，使党政人才就地实现国际化，充分用好国际和国内两个人才资源。
最后，将北京建成海外人才来华枢纽。利用北京的聚才优势，吸引海外人才来北京过渡和中转，并根据差异化发展的原则，加强人才的筛选和分流，使海外人才能从北京辐射天津、河北乃至全国。
（三）以开放的平台为抓手，完善人才生态系统
在开放的环境下，政府配置资源的最佳途径就是构建为人才服务的各种平台。
1．将人才服务的平台前置和外置
政府需要在总结经验的基础上加大引才工作前置和外置的力度。现在已经有一些比较成功的做法，例如中关村管委会与美国斯坦福大学、哥伦比亚大学、弗吉尼亚大学、马里兰大学开展国际实习生项目，旨在协助中关村企业与国际知名大学建立合作关系，营造企业国际化工作环境，搭建国外知名大学优秀人才的实习招聘渠道。还可以考虑和国外大学、华侨团体联合设立海外人才孵化器，成立权威的专家咨询委员会，以提前发现潜力人才，或者是根据政府需要跟踪和资助急需人才。
2．完善政企、政社之间的协同创新平台
首先，建立分级管理的平台。针对初创企业、中小企业的不同特点，针对不同行业领域的不同要求，建立不同的扶持平台，设立不同的评审标准，分类施策，给予更为灵活和变通的政策，以帮助中小企业更好成长。比如对于中小企业来说，后期的免税可能比前期的资金资助显得更有效、更有吸引力。
其次，政府牵头建立结对互助平台，帮助受政府资助的人才和企业之间建立朋友圈，以共享信息，互帮互助，共同成长。留创企业的短板在管理和销售，政府应该帮助搭建平台，加强对其培训力度，拓宽其销售渠道。
最后，建立和人才中介、风投创投企业交流和沟通的伙伴关系，使政府和市场主体利益绑定，这样政府给予配套的政策鼓励，会更有针对性。有学者建议，“可以通过与各海外社团的合作，成立一个专门在全球搜索、关注、接触、挖取人才的国家猎头部门或特别工作组，或者付费资助成立一些帮助国内引进人才的民间猎头机构。”又比如得到风投资助的企业，政府可以给予对等补贴，以对冲市场风险。同时，对于人才的评定，可以结合市场评定和学术评定。又如在产学研结合上，过去国家管得过严，效益很低，应考虑引入企业来提高资金使用效率。
3．加强信息平台建设
在信息化和大数据的时代，官方权威信息的缺位已经越来越成为阻碍人才工作的障碍。
第一，必须由组织部门牵头建立统一的现有人才数据库，并定期更新，以全盘把握人才情况。
第二，应考虑建设国际高端人才的信息系统和地图，以保持对全球最前沿科技的跟踪，有针对性地引人。
其三，应参考国际先进经验，建立统一的基础公共服务的信息发布系统，包括加强对人才政策的宣传等。
其四，建立人才跟踪和反馈信息系统，以大数据的方式提高人才工作的可持续性。
其五，加强配套的研究平台的建设。例如北京市正在考虑建立人才研究院，对人才工作的基础研究提供支持。还可以考虑加强和国际重点人才库的合作，定期联合发布人才指数和人才榜等，提高人才宣传工作的可见度。
参考文献
[1]白春礼．青年科技人才成长环境研究[M]．北京：科学出版社，2009.
[2]陈建辉．人才流动基本理论及应用[J]．中国人才，2005（12）.
[3]陈韶光，袁伦渠．人才国际流动的效应分析[J]．管理世界，2004（10）.
[4]陈振明，陈芳．加拿大人才发展战略[M]．北京：党建读物出版社，2015.
[5]楚江亭．吸引和使用海外留学人员有关政策问题的思考[J]．人口学刊，2004（2）.
[6]丁向阳．人才竞争战略[M]．北京：蓝天出版社，2005.
[7]杜红亮，赵志耘．中国海外高层次科技人才政策研究[M]．北京：中国人民大学出版社，2015.
[8]高杰．关于完善我国“千人计划”的提案[J]．中国科技产业，2013（3）.
[9]高子平．海外科技人才回流意愿的影响因素分析[J]．科研管理，2012（8）.
[10]高子平．我国外籍人才引进与技术移民制度研究[M]．上海：上海社会科学院出版社，2012.
[11]何亚平，骆克任．海外科技人才引进结构分析[J]．人才开发，2003（10）.
[12]胡又牧．高端化：海外人才引进战略大转移[J]．国际人才交流，2010（7）.
[13]黄英湖．海外华人科技人才的分布及结构分析[J]．中国人才，1999（8）.
[14]黄颖．上海市引进海归人才政策调查与评价[J]．人才开发，2009（12）.
[15]李昆明．大国策——通向大国之路的中国人才发展战略[M]．北京：华文出版社，2009.
[16]李侠．“千人计划”与中国人才政策的碎片化格局[J]．发明与创新，2009（7）.
[17]梁茂信．美国人才吸引战略与政策史研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2015.
[18]刘宏，王辉耀．新加坡人才战略与实践[M]．北京：党建读物出版社，2015.
[19]孟秀勤，史绍洁．国际化人才战略与开发[M]．北京：中国人民大学出版社，2006.
[20][美]斯丹凝，[英]曹聪．中国科技崛起的人才优势[M]．北京：科学出版社，2012.
[21]王春法，潘铁．美国吸引国外科技人才的政策及其启示[J]．创新科技，2007（7）.
[22]王辉耀．国际人才竞争战略[M]．北京：党建读物出版社，2014.
[23]王辉耀．人才战争[M]．北京：中信出版社，2009年．
[24]王晓莺．海外华人专业人才回流态势[J]．人才开发，2004（1）.
[25]王挺．日本吸引海外人才的政策与措施[J]．全球科技经济瞭望，2009（5）.
[26]王通讯．人才成长的八大规律[J]．社会观察，2006（3）.
[27]王通讯．王通讯人才论集第四卷[M]．北京：中国社会科学出版社，2001.
[28]汪怿．学术人才国际流动及其启示[J]．教育发展研究，2006（7）.
[29]汪怿．引进海外高科技人才比较研究——以新加坡和我国香港、台湾、上海为例[M]．上海：上海社会科学院出版社，2012.
[30][美]西奥多·舒尔茨．人力资本投资[M]．北京：商务印书馆，1990.
[31]杨诚．吸引海外留学人才的政策与法律探讨[J]．太平洋学报，2009（1）.
[32]杨凌志．新加坡人才立国的实践与启示[J]．宏观经济管理，2003（2）.
[33]叶忠海．高层次科技人才的特征和开发[J]．中国人才，2005（17）.
[34]易丽丽．发达国家人才吸引政策新趋势及启示[J]．国家行政学院学报，2016（3）.
[35]张德．人力资源开发与管理（第二版）[M]．北京：清华大学出版社，2001.
[36]中关村科技园区管理委员会．中关村国家自主创新示范区人才特区发展报告（2015）[R].2015.
致谢
光阴荏苒，春华秋实，为期一年的国家行政学院青干班学习即将结束，作为学习成果的一份总结、一个汇报，我们开放课题组的课题报告也顺利完成。课题报告凝聚了六名小组成员的心血和智慧，大家相互支持，砥砺前行。课题报告虽然完成了，但这只是一个遗憾的作品，其中还有许多不尽如人意之处，我们更多的只是发现了一些问题，提出了一些不成熟的思考。课题报告的完成不是学习的终点，而是我们今后工作实践的新起点。
我们要特别感谢课题组的三位指导老师——易丽丽副教授、何哲副教授和尹艳红副教授的悉心指导和有力支持！从课题选题、资料搜集、开题答辩、调研座谈，反复讨论研究直至最后的修改定稿，整个过程中亲力亲为、无怨付出，导师的高度负责、严谨细致、创新进取的态度精神和朴实无华的人格魅力都极大地感染和激励着我们，在此向导师致以最衷心的感谢！
同时，非常感谢培训部安令裕主任、朱谐汉副主任、杨斌副主任，班主任支远老师、项目组杨伟敏老师以及各位为我们精彩授课的专家学者们，他们为我们课题研究做了大量的组织协调、服务保障和启迪启发工作。非常感谢给我们提供了实地调研和座谈交流的走访单位：北京市委组织部、北京市人力资源和社会保障局、中关村管委会、中关村科技园区管委会、中关村国际孵化园、中关村创业大厦等单位的领导和同志们！非常感谢开题答辩时各位专家和老师们提出的宝贵意见！最后，也要感谢支持我们来京学习一年的单位领导、同事及我们的家人，没有你们的支持，我们无法圆满完成各项学习任务！
感谢国家行政学院给我们提供了一个良好的学习平台，庆幸一年来遇到了如此多的良师益友，一年同窗情亦是一年调研行，所收获的不仅仅是愈加丰厚的知识，更重要的是在学习、实践中所培养的思维方式、表达能力、广阔视野和工作方法。课题组全体成员倍加珍惜这一年的美好时光，今后的日子，我们也将倍加努力，不忘初心，继续前行！衷心祝愿我们的母校国家行政学院明天更美好！
指导老师简介：
易丽丽 国家行政学院公共管理教研部副教授
何哲 国家行政学院公共管理教研部副教授
尹艳红 国家行政学院公共管理教研部副教授
课题组成员简介：
叶青 上海国际问题研究院院长助理、全球治理研究所所长
王峰 共青团陕西省委宣传部部长
赵才让 共青团四川省甘南州委书记
刘斌 江西省工商联办公室主任
孙倩 河北省环境科学研究院党委书记
庄小平 云南省迪庆州人民检察院反贪局局长