打造“一体化”综合审计模式全力推进审计全覆盖
党的十八届五中全会通过了国家“十三五”发展规划纲要，为未来五年描绘了宏伟蓝图，提出牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，推进供给侧结构性改革。2016年全国审计工作会议提出，审计要适应新形势新任务新要求，把学习贯彻五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神与贯彻落实中央下发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件结合起来，以创新精神谋划好“十三五”审计工作，把落脚点放到充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用上。
在这样一个关键时期，审计机关积极有效地履行审计监督职责，就必须适应新形势新要求，把创新作为审计工作的动力源泉。做好新时期的审计工作，既要依法依规加强审计监督，以问题为导向，查深查实查透；也要客观地看待问题，注重保护改革发展中的新生事物，推动完善国家治理和改革发展。既要有重点、有步骤、有深度、有成效地推进审计全覆盖，也要深刻认识到全覆盖不仅是对审计职责范围的要求，更是审计理念思路的创新；不仅要实现审计对象的全覆盖，更要讲求审计作用的全覆盖。在这种新常态下，审计机关必须树立科学审计理念，转换思维方式，革新思想方法，因势而谋、因势而动、因势而进，才能更好地依法履行审计监督职责。
根据党中央、国务院的指示，审计全覆盖势在必行，在当前审计力量不足、审计技术手段滞后、审计资源有限的条件下，审计工作必须向改革要动力，向创新要审力，审计管理模式全面升级转型迫在眉睫。本文将研究如何通过“一体化”综合审计模式，推动审计工作升级转型，以实现审计全覆盖的目标。
一、推行“一体化”综合审计模式的SWOT分析
2016年是“十三五”的开局之年，是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。当前，审计工作正面临着前所未有的机遇期、挑战期、转折期，新形势、新任务和外部大环境的深刻变化，使审计工作在功能定位、职责范围等方面也出现了趋势性的“新常态”。以下分别从审计自身的发展优势（Strengths）和劣势（Weaknesses），以及外部的机遇（Opportunities）和挑战（Threats）等四个方面进行分析。
（一）审计自身优势分析（Strengths）
1．审计监督职能法制化是推行“一体化”的法律基础
《宪法》、《审计法》赋予了审计机关神圣不可侵犯的独立监督职能。《审计法》实施以来，审计机关不断建立健全审计法规，出台《审计法实施条例》和《国家审计准则》拓展审计领域，规范审计行为，探索审计方法，审计工作已经走上法制化、制度化、规范化的轨道。审计机关依法、独立履行审计监督权，保障审计“一体化”工作模式在法律框架里顺利推行。
2．审计监督全覆盖为推行“一体化”奠定政策基础
自2013年年底，李克强总理首次提出“审计全覆盖”的要求以来，全国审计机关在审计全覆盖方面做了大量的研究和探索，并不断向前推进，不断提升政策层次，推进执行深度。2015年，党中央、国务院发布了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，成为审计事业和全覆盖发展的里程碑，提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。可见，“一体化”工作模式伴随着审计全覆盖的要求，已经箭在弦上，不得不发。
3．审计工作质量稳步提高为“一体化”提供现实基础
审计机关在法律规定的领域内全面展开，审计职责履行逐步到位，审计内容不断深化，审计质量稳步提高，审计成效日益明显，得到了社会各方面的充分肯定。“一体化”工作模式在全国大型项目得到充分运用，并取得令人信服的审计质量，对公共政策科学决策起到了不可替代的作用。
4．审计“一体化”“一盘棋”理念深入人心
当前，全国审计系统都形成并认可“一体化”工作模式。不论是审计监督全覆盖、上下级协同作战、利用外部审计资源参与项目、建立与其他监督和司法机关合作机制，还是强化审计自身业务一体化、管理一体化、网格化管理、大兵团作战、构建大数据平台，或者是审计文化建设、审计队伍建设、信息化建设等，在审计资源和力量有限的条件下，都离不开统筹安排、整体谋划的智慧。
（二）审计自身劣势分析（Weaknesses）
1．审计理念跟不上审计环境的变化
党的十八届四中全会将审计监督列为党和国家的八大监督制度之一，审计的定位提升到了前所未有的新高度。审计内涵急剧丰富，外延迅速扩大，审计责任重大，人民群众对审计的期望值更高。从审计成果到审计人员的行为、工作方式都成为社会关注的重点和热点问题。审计理念要与时俱进，必须敏锐把握我国新常态主客观环境和条件的变化，勇于突破不合时宜的思维定势，摒弃与时代发展要求相悖的落后思想观念，正确把握改革和发展中出现的新情况新问题。
2．审计力量与审计任务不匹配
实现审计监督全覆盖，使得国家审计的范围已由国家财政收支和国有或国有控股企业财务收支扩展到涉及公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，审计广度的加大，预示着今后审计任务将日益繁重。
3．审计的手段与审计要求不相容
经济社会的不断发展，经济领域里的违法违规问题的情节、技术手段的先进性都在不断翻新，审计查证的难度越来越大。现代审计手段和技术明显滞后，审计效率低下，难以适应新常态下对审计工作的要求。
（三）审计机关面临的机遇（Opportunities）
审计作为国家治理的基石和重要保障，成为国家八大监督体系的一员，这是一个重要的突破。十八大、十八届四中全会进一步明确了审计定位，李克强总理所作出的指示为审计未来发展指明了方向。2015年12月，中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件（“58号文件”），更是一次难得的历史发展机遇，必然推动审计事业步入快速发展通道。
“58号文件”明确了当前一段时期，审计机关的指导思想、总体目标、基本原则和主要任务，要求全面推进审计制度改革，到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。“58号文件”从国家政策决策层面为审计向前发展提供了制度保障，明确提出审计全覆盖，首次提出省以下人财物统一管理，这对于解决当前审计制度遇到的瓶颈问题具有重要意义，也有利于形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。国家审计作为治国理政的一项政治制度安排，国家审计制度安排优劣性在很大程度上影响着国家治理目标的实现
（四）审计机关面临的挑战（Threats）
“58号文件”的颁布，既是机遇，也是挑战。在党中央、国务院作出了全面深化改革、反腐败、全面推进依法治国等一系列重大战略部署的同时，也赋予审计机关更大的责任和更重的期许，审计在享受宏观政策机遇的同时，更要迎接各种体制机制上的挑战。
1．审计体制有待完善
目前我国审计机关实行双重领导体制，审计机关直接受本级政府行政首长领导，业务上受上一级审计机关领导。省以下地方审计机关仍各自为政，审计计划没有统筹，审计仍孤立地、非系统地监督某一行业、某一地区的经济活动，没有实现突破行业和地区的限制，因此也难以找到系统运行的症结。
2．审计机关工作的独立性受到限制
主要体现在：一是审计机关受本级政府行政首长领导，审计机关作为政府内部的一个部门，在进行审计判断时存在一定的干扰。二是审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证，经济上无法保持其独立性。三是我国审计机关的审计计划、审计结果等具体情况一般不对外公布，每年公布的审计报告也是经过精心修饰，审计结果缺乏透明性，导致社会公众难以相信其独立性。
3．审计主体之间关系不顺
重复监督影响了审计职能作用的发挥，也给被审计单位带来了工作上的不便。比如对国有企业的监督，有国家审计机关的审计监督，有社会审计机构会计师事务所的财务报表审计，有国家政府委派的监事会的监督，有内部审计部门的内部审计，还有财政、税务等部门的监督，监督的主体很多。就政府审计而言，同一个部门、同一个时段也会接受审计部门的经济责任审计、部门预算执行审计和专项资金审计。同时，上下级审计机关审计项目也存在交叉重复审计的情况，导致审计资源重复浪费。
可见，深入推进“一体化”综合审计模式既有内部因素，也有外部压力，既有形势机遇，也有环境挑战，但要实现党和国家赋予的依法、独立行使监督权，实现审计全覆盖，推进国家治理现代化建设，转变审计自身的工作模式，向改革要动力、向创新要审力、向科技要助力，时机已成熟，条件也已具备，势在必行。
二、审计“一体化”综合工作模式的框架和内容
（一）合理配置资源，促进财政、金融、企业、经济责任、资源环境和民生审计一体化
1．推进审计资源一体化
在管理方式上做到“六结合”，即同级审与上审下相结合，财政、金融、企业、经济责任、资源环境和民生审计相结合，审计与审计调查相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法性审计与绩效审计相结合，揭露问题与促进整改相结合；在资源配置上，树立“全局一盘棋”的思想，打破处室界限，按审计项目、审计类型和审计内容进行统一整合，实行统一指挥、统一要求和统一协调，实现以人力资源的整合带动信息资源和技术方法的整合，促进审计效率和审计质量的不断提高；在工作方式上，科学选择审计方式，加快构建审计信息数据库和管理平台，积极推进以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计系统，探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的计算机审计方式和大项目管理模式。
2．推进审计成果一体化
对各类审计项目的成果，根据项目的实际需要，从体制、机制和制度方面加以综合分析，提出对策建议，增强宏观性和全面性，实现审计成果的最大化。把审计项目中发现的问题和情况从宏观管理的高度进行归纳分析，透过现象挖掘产生问题的根源，力求从苗头中发现倾向性、从个性中寻求普遍性、从动态中把握规律性，并提出解决问题的建议，从而达到审计效果。最后为各类审计成果建立审计信息资源库，创建审计成果共享平台，实现一审多果、一果多用，使审计的成果得到充分的综合利用，促进财政、金融、企业、经济责任、资源环境和民生审计一体化的发展。
（二）积极运用大数据分析，形成审计一线作业与后台数据分析一体化
1．革新审计思维
大数据不仅仅是一种技术手段的变革，更是思维方式的变革。以前受制于数据采集和整理能力，审计机关在一线作业时更多地依赖于抽样分析，即从局部的采样样本去描述和推断整体样本的情况，而在大数据环境下的政府审计思维模式变为了从整体到局部，采用全体样本进行分析。
2．扩大审计内容
大数据背景下，被审计单位数据规模猛增，数据类型纷繁复杂，准确及时获取数据对于审计项目的成败至关重要，对政府审计而言，外在环境迫使审计机关更加关注被审计单位产生、储存、加工电子数据的信息系统，这将有助于审计机关进一步提升信息系统审计能力。
3．提高审计效率
在大数据背景下，审计机关在采集多方数据后，审计工作的展开是数据导向的，体现为“集中审计，分散核查”。根据“总体分析—重点审计业务分析—重点审计事项分析”逐层深入的思路，在大量数据中进行多维分析和数据挖掘，从大量数据中揭示出有潜在价值的信息，快速、准确地抓住审计重点、疑点，更加有针对性地开展现场审计，减少了项目审计人数，缩短了项目周期，缩减了审计成本，提升了审计的效率。
4．提升审计质量
大数据背景下，可以通过审计管理信息化方便审计人员在每个审计环节设置质量控制点，各级领导可以在不影响审计人员操作的条件下，依据自身的操作权限适时监控审计工作进展，实现了对审计人员工作进程与质量的管理，有利于强化审计责任和优化审计资源配置。
（三）规范审计整改，形成查处问题与促进发展、分析原因与推进改革、促进整改与推动问责一体化
1．查处问题要服务社会经济发展
利用审计专业优势帮助政府加强规范管理与服务当地社会经济发展是审计机关作为政府专门的经济监督机关的首要职责。审计查处的问题能够帮助堵塞制度漏洞，规范财经秩序，促进被审计单位加强管理，这些都是执政者或者部门领导者所乐于看到的。
2．分析原因助推审计改革深化
刘家义审计长指出，深化改革需要始终坚持“两手抓、两促进”。一手抓对重大问题的揭示，促进依法行政，严肃纪律，惩治腐败；一手抓深入揭示造成所发现问题的体制障碍、制度缺陷、机制制约等，促进深化改革。因此，做好审计问题的原因分析既能对经济发展中取得的显著成效客观评价，总结经验以利推广，也能对经济发展中暴露出来的问题客观分析、找准问题的症结，促进政府相关部门及时纠正全面深化改革过程中存在的问题。
3．通过有效问责推进审计整改
推进审计整改首先需要做好落实责任和从严问责。被审计单位和部门的主要负责人是落实审计整改工作的第一责任人，需要对本单位和部门自身存在的问题进行认真研究并及时落实整改方案。对没有正当理由不按期整改、采取欺骗手段报告已整改实际未整改、报告整改情况时已整改而事后又恢复原状、对于移送的问题不作调查或处理等影响审计整改成效的，由纪检监察、组织人事部门及其上级主管部门按照有关法律法规和程序，及时对有关责任人进行问责。对拒绝、拖延整改并造成重大影响和损失的被审计单位和部门要从严问责。审计整改情况作为领导班子和领导干部民主生活会及述德述职述廉的重要内容，纳入单位和部门年度工作考核。
（四）加强审计监督，形成惩治腐败与促进廉政、揭示风险与维护安全、促进公平正义与推进民主法治一体化
1．突出重点部门审计，促进政府廉洁高效行政
当前审计机关要适应建设法治政府的需要，将发现问题、揭露问题和促进整改三个环节有机地结合起来。发现问题时要从社会经济发展的大局来思考和定位；揭露问题时不仅要查处违纪违规问题，更要及时捕捉可能发生的苗头性、倾向性问题，进而从体制上、机制上提出解决和预防问题发生的办法；促进整改时要坚持“一审二帮三促进”的原则，在每一项审计工作结束后，督促被审计单位认真执行审计决定，纠正存在问题，指导和帮助他们建章立制，加强管理。
2．发挥审计“免疫系统”功能，维护经济安全
审计机关作为经济发展的“安全员”，需要更好地发挥“免疫系统”功能，为经济平稳安全运行保驾护航。一方面要增强预见性，始终关注财政风险、金融风险、资源环境风险、社会稳定风险以及信息化条件下的社会风险，及时揭示和反映对全局、对未来有根本性影响及存在重大风险隐患的问题，及时推动堵塞漏洞、妥善处置和避免损失，防止苗头性问题转化为趋势性问题，防止局部性问题演变为全局性问题。另一方面要坚持推动完善风险防控机制。通过促进健全制度、完善体制、规范机制，发挥审计优势，立足宏观全局，坚持微观查处和揭露，为党委、政府提供客观、全面、真实的信息，为相关管理决策部门提供决策依据和信息支撑。
3．加强审计监督，推进依法治国
审计是法治建设的重要组成部分，在服务科学发展、推进民主法治、维护公平正义、打造廉洁政府等方面具有重要作用。因此，审计机关应当高度关注法律法规在各单位、各部门执行过程中出现的新问题新情况，加大从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议的力度，揭示体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，积极建议制定修改部门规定和法律法规，促进建立健全法律法规和规章制度，丰富完善建设中国特色社会主义法治体系。
三、结语
在未来一段时期，我国将处于经济发展新常态，面对国内国际风云变幻，面对四个全面发展深入推进，面对政治经济社会改革不断深化，国家审计也面临着前所未有的机遇与挑战，知己知彼，百战不殆，审计只有审时度势、顺势而为、主动作为，才能实现在维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。天下大事，必作于细。审计机关只有不断挑战自我、不断创新突破，不断调整改进，通过多维度、全方位、最大限度发挥审计的整体合力，深入推进“一体化”综合审计模式，才能在未来的发展道路上砥砺前行、负重致远、不辱使命。
参考文献
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[7]适应新常态践行新理念更好履行审计监督职责——刘家义在全国审计机关深入学习贯彻党的十八届五中全会精神电视会议上的讲话．
（作者系海南省审计厅机关团委书记）