尊敬的各位领导，各位专家：

非常荣幸参加中国行政改革论坛，与各位领导、各位专家零距离交流，共同探讨改革发展大计。昨天，有幸聆听了与会领导和专家的真知灼见，深受启发，受益匪浅。下面，我结合基层工作实践，向大家汇报一下改革心得，不到之处请批评指正。

我来自江苏宿迁，大家对宿迁可能并不陌生。它是一座历史悠久的魅力之城、绿色宜居的生态之城、朝气蓬勃的活力之城，同时，还是一座以改革起家、以改革扬名的城市，改革创新贯穿了宿迁发展的每一个阶段，成为宿迁历久弥新的优良传统。无论是“沂涛新歌”，还是“春到上塘”“耿车模式”，都在江苏乃至中国改革史上写下了浓墨重彩的一笔。十八届三中全会后，市委、市政府围绕中央和江苏省委部署，在2014年初以一号文件下发了《关于近两年深化改革的若干要点》，从加速市场主体培育改革、坚持资源要素配置改革、深化行政管理制度改革、推进城乡一体改革、探索实施农村领域改革、加强社会领域改革、深入推进党建改革等七大类三十个方面入手，对当前和今后一个时期的改革作出总体部署。特别是在行政管理制度改革实践中，我们按照市场化导向，坚持“减权、去利、公开、制衡”原则，围绕行政审批制度改革、资格资质去行政化、非行政许可审批事项清理“三步走”改革思路，重点推进政务服务体系、资格资质去行政化、中介机构培育、社会组织建设、检验检测机构整合、政府购买服务、资源要素价格改革、社会信用体系建设等方面改革，并将各项改革上升到制度层面，构建改革闭环，形成“步步推进、环环相扣”的改革链条，把属于市场主导的事项全部交给市场，让政府回归制定规则、过程监管和公共服务的本位，形成更加开放的发展环境，更好更快地激发市场活力，释放改革持久红利。

目前，宿迁“三步走”改革已经迈向了“第二步”，即资格资质去行政化改革。所谓“资格资质去行政化”，就是除少数涉及公共安全、国计民生等必须由政府掌握的特殊职业、行业外，其他资格资质认证一律与行政脱离，放给社会组织和市场主体，实现评价主体、评价标准、评价形式和评价结果的全面社会化；即便是政府保留的资格资质事项，也以市场化为导向，通过政府购买服务的方式，推进相应资格资质的培训和考试。在上级和各界的关心支持下，宿迁的资格资质去行政化改革已经取得了初步成效，如市内资格资质项目相关培训100%下放给社会培训机构，与世界知名考试鉴定机构ATA合作，委托其承办约300项资格资质类事项理论考试鉴定任务，等等。尽管总体进展较为顺利，但推进过程的诸多困惑、不解甚至无奈，让我们感慨颇多。先给各位领导、各位专家讲几个例子。

1．卖陕西面皮还需要政府来培训发证？陕西面皮在座的可能有人吃过，相信大家在吃的时候，肯定没人关注过，为您制作面皮的师傅也许会有政府颁发的资格证书。大家可能会奇怪，制作面皮也需要拿证书？按照规定确是这样。在原劳社部颁布的专项职业能力考核规范名录中，“陕西面皮制作专项职业能力考核规范”赫然在册，应考者只有在经过考试，拿到“陕西面皮专项职业能力证书”后，才具有卖陕西面皮的资格。从这件事看，连陕西面皮从业能力也需要政府认证，政府是不是管得太多了呢？

2．办一个二级资质木工作业分包公司到底有多难？比如一个木工联合几个工友，想开办一家二级资质的木工作业分包企业，按照目前流程，企业注册资本金、购买要求的木工机具、满足技工等级要求的考试培训费用、考试误工费及交通费等合计最低也要12.7万元，相当于一个高级木工两年多的工资。时间花费方面，在几个木工全部符合从事本工种的年限条件要求，并且一次性通过报名考试的理想情况下，需要一年时间才能拿到相应资历证明（每年只组织一次考试），如果加上部门审核时间，总计最低需要一年零二十五天，才能顺利成立二级资质的木工作业分包公司。这类资格资质类事项认证程序复杂、收费繁多、效率低下，极大地增加了创业的资金压力、消耗了太多的时间成本，社会主体创业的积极性自然也被抑制了。

3.“挂证族”的出现反映出创业者有哪些无奈？“挂证族”大家都比较熟悉，就是通过“出租”个人职业资格证，获取丰厚的证书挂靠费用。上面讲到，想要办一个二级资质木工作业分包公司，按部就班地来最低需要一年零二十五天，一般来说两三年都很正常，对于任何一个创业者来说，这个周期显然太长，只能退而求其次，选择有相关资格证书的人挂靠在公司名下，解决资格资质的门槛问题。通常一个证书每年的挂靠费用要数万，高的甚至能有十几万，而成立一个公司需要证书的数量通常都在五个以上，对于一个创业者来说，是一笔不小的创业成本。创业者的无奈是一面镜子，照出了“政府之手”在管控微观方面的滞后、笨拙与扭曲。

也许有人会问，上述例子是个案吗？答案显然不是。目前，我国共有90个就业准入制度、38个专项职业能力考核项目，从车钳刨铣磨到西安肉夹馍等，相关从业者都必须通过培训、考试获取职业资格证书后，才可就业上岗；14大项、100多子类行业几乎全部都需要有相应的资质证书才能入行开办企业，而不同资质的企业需要的职业资格条件又是五花八门，所需的资格资质认证事项呈几何偣数增长，数不胜数。从我们宿迁来看，前段时间，我们对全市资格资质类项目进行了系统梳理，发现仅市区运行的资格资质类项目就有569项，涉及43个部门、61家行业组织，很多资格资质认证制度都是20世纪90年代中后期建立的，二十多年基本没有发生大变化，与时代发展脱轨，与市场需求脱节，可谓弊端丛生。表现在：

1．认证环节流程烦琐耗时。大部分资格资质类认证要经过报名、资格初审、复审、交费、培训、考试、鉴定、发证、年审年检等诸多环节，每个环节内部又套着许多细碎的流程。在材料审核上，很多权限在省一级甚至是部一级，需要通过县、市、省三级层层把关；在收费标准上，多数资格资质类项目收费标准由部门自行确定，60~100元/人不等，并没有到有关部门备案，导致收费标准不规范、使用情况不透明；在证书发放上，按照经办流程，由部、省、县三级层层转手，不仅消耗了相对人大量的时间财力，又对政府机构的膨胀起到了催化作用。

2．评价机制缺乏科学性。政府部门不具备行业组织对市场的敏感度和专业性，只是沿用计划经济时代的做法，将资格资质项目的考试鉴定内容固化，很多项目的考试鉴定与实际需求脱节，培养的人才缺乏适用性、实用性，出现了培训出来的人才没有市场、市场需求的人才无法满足的结构性矛盾，导致资格资质培训在促进经济发展、推动转型升级方面的作用日益被边缘化。

3．容易产生权力寻租。从报名、考试到发证，基本上都是由政府行政部门大包大揽，既是教练员也是裁判员。很多部门和单位将资格资质事项当成获取利益的权力筹码，自立收费名目和标准，有的还借机搭售书本，开展价格高昂的所谓内部培训，从中捞取不正当的利益和好处。

4．束缚了社会主体活力。政府在资格资质类事项认证中扮演了主角，设置了诸多行政壁垒和管控事项，尽管有些认证事项政府长期没有行权，看似没有干预，但事实上已经划定了禁区，市场和社会组织也不能行权，活力无法得到自由发挥。同时，由于政府主导的资格资质事项缺少市场化的导向，针对性不强，与市场主体需求匹配度不高，影响了社会主体的创业积极性。

十八届三中全会要求各地经济实现转型升级，让市场在资源配置中起决定性作用。中央为此出台了许多正向激励政策支持市场经济和企业转型发展，但至少从目前来看，转型的效果并未充分显现，究其根源就在于社会主体的活力没有得到真正增强。打个比方讲，一个人长期戴着手铐脚镣，让他跑一万米，给他喝再多的甲鱼汤都无济于事，这个时候最需要的是把他的手铐和脚镣给拿掉，让他轻装上阵，否则甲鱼汤喝多了，反而容易得高血糖、高血脂。同样道理，我们在经济发展和转型上做的“加法”已经够多了，出台了诸多激励甚至刺激政策，但现在当务之急不是制定和出台政策，而是应想尽办法打破一切束缚社会主体活力的锁链和桎梏，对不合时宜的制度进行系统化清理、去行政化改革，才能从根本上激发社会主体的活力。政府认证的资格资质类事项就是典型例子，长期由政府管控和认证资格资质事项，不仅影响了相关行业组织和社会机构的培育与发展，更抑制了社会主体创业的冲动和积极性，让他们望而却步。

对于资格资质去行政化改革，也许一些政府部门会顾忌，担心这些事项放权于市场和社会，他们是否具有相应的承接能力和驾驭水平。这种担心实际上是一个伪命题。资格资质事项认证处于社会治理的末梢，本来就属于市场和社会的权力，完全可以通过市场优胜劣汰的规则来调节，政府的职责是宏观调控和监管，而不是把关注点聚焦在社会微观事务上。还是举刚才那个例子，陕西面皮多宽多厚为宜、谁的厨艺更高要由市场来认定，政府根本不应担心从事陕西面皮制作人员的能力，而是应该关注行业本身的公共卫生状况，这才是政府的职权范围。通俗地讲，就是政府现在有些该担心的事没做好，不该担心的事却操了心。说到底就是没有从根本上厘清政府与市场的边界，服务型政府不是意味着所有公共服务必须由政府自己来提供，即使在公共部门领域，政府和其他行动体之间也应当有个边界。其一，政府权力从本质上讲是一种宏观性服务，而不是事无巨细的管控。把社会本身可以做的事情由政府揽来做，无论做得好坏，社会都会有意见。资格资质认证事项本来就属于市场调节的范围，而不是政府的施政领域，应该把属于市场主导的事项全部还权于社会。其二，行政是一种主观力量，更多还是依靠社会智慧推动发展，由政府认证资格资质类事项，抑制了社会主体发育，让他们“步步难行”，失去了原有本色。现在社会主体承接资格质资认证确实有困难，但是这种困难是由于政府长期管控造成的，而不是社会主体本身的责任。其三，有人一讲秩序就是政府，恰恰政府伸手的时候往往是在破坏秩序。资格资质类事项认证规则完全可以由市场建立，形成自发的优胜劣汰秩序，在市场交易者之间形成对规则的共同认可。其四，还权不是意味着放弃责任，与西方国家治理模式不同，市场出现的种种问题，根源并不在于市场，而是政府监管不到位所致。十八届三中全会指出让市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，从来没有讲过放了以后政府就不管了，放了以后意味着政府责任更重了，重在事中和事后监管。

在这样的背景下，为了充分理顺政府与市场的关系，我们率先启动了资格资质去行政化改革，主要是以“减权、去利、市场化”为核心，以放开培训、考试、发证为突破口，以培育壮大社会组织为关键，以理顺政府部门与社会组织关系、打造政社协同治理新格局为目标，通过委托、授权等方式，逐步将资格资质培训、考试认证权力和职能从政府部门剥离出来，精简政府职能，还权于市场，激发市场活力。在推进过程中，我们主要把握了四条原则：一是市场化原则。把行政部门和行业部门负责的相关培训、发证、鉴定事务，能够下放的全部下放给市场，实现培训主体、评价标准和评价结果的全面社会化，激发市场主体的积极性、主动性。二是去利化原则。对于政府保留的项目，行业主管部门不得附加不当取利和收费；对于下放给社会组织实施的项目，行业主管部门在履行监管职能时不得与利益挂钩。三是集约化原则。将培训、考试、发证等事务集中放在一个区域组织，培训考试信息发布、成绩查询等一个平台发布，培训考试基础设施共管共用，实现资源利用最优化、最大化。四是产业化原则。在更高层面上谋划资格资质去行政化改革，推动考试、培训、职业教育和就业市场“四位一体”发展，做大做强教育培训产业。

在具体推进步骤上，我们实行三步走：第一步，放开培训。成立考试鉴定中心，整合资格资质类事项进驻中心，逐步将资格资质类项目的教育培训工作交由社会组织实施，实现教育培训工作的市场化运作。第二步，放开考试。按照“放开最大化、运作市场化、操作规范化”的原则，将能交给市场主体实施的考试事项全都下放，实现考试环节的市场化运作。第三步，放开发证。按照“委托过渡、积极对接、行业自主、逐步放开”的原则，除政府必须保留的事项外，将试卷制作、制证发证环节全部下放给社会组织实施，真正实现资格资质培训、考试、发证的全程市场化。计划到2016年实现“123”目标。“1”即一个下放：除涉及公共安全、社会稳定的项目外，其他所有项目分批下放到位。“2”即两个突破：培育具有较强竞争力和影响力的本土行业组织突破25个，招引国际国内知名培训机构突破5个。“3”即三个翻番：实现市场主体数量倍增，培育行业组织达到100个，通过行业组织向社会发证15万人，组织40万人考试鉴定，数量均在改革之前的基础上翻两番，建成全国首家资格资质去行政化改革示范基地。

资格资质去行政化改革是一项新生事物，其具体的实现路径和措施，目前都在探索和研究之中，其中有两个问题我们高度重视，并正在重点突破：一是关于承接主体。资格资质去行政化剥离出的大量政府职能需要社会组织承接，为此，我们专门出台了《加快推进社会组织培育发展的意见》，突破“一业一会”“一地一会”限制，允许同一行业按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会商会，允许成立跨区域性行业协会商会，允许吸纳非本地籍会员加入本地社会团体，提高其“接盘”资格资质培训事项的能力。二是关于监管。有的同志可能会有顾虑，担心放了以后会失控，甚至造成损失。这种顾虑和担心不无道理。任何组织和个人只要拥有权力，就有可能出现问题。资格资质类事项认证放给社会组织，我们不是一放了之，而是更好地发挥政府的监管作用，明确“裁判员”和“运动员”的具体职责，如引入第三方评估机构，对评估等级低的社会组织列入政府“负面名单”；建立社会组织诚信数据库，将诚信记录作为对社会组织和从业人员等级评估的重要指标；探索建立社会组织公共服务信息公开制度，定期公布社会组织的登记、年检、评估、执法信息等，真正把政府监管贯穿于社会组织运行体系全过程。

当前，宿迁在资格资质去行政化改革上作了一些探索，但在推进过程中也遇到一些自身难以解决的问题，主要是现行政府认证的资格资质事项中，有70%以上都属于省以上的权力，基层很难突破；国家职业标准已十五年没有修改修订，职业标准与生产生活实际脱钩，很难适应形势发展要求等，需要上级给予更多的关心和支持。在此，提四点建议。

1．从国家层面对资格资质去行政化改革进行系统规划和设计。建议由中央经济体制和生态文明体制改革专项小组牵头，对资格资质事项整体的改革路径、改革方向等进行总体设计、统筹协调、整体推进，从国家层面对资格资质类认证事项进行清理，取消部门相应职权，使市场和社会充分承担，而不是把资格资质事项认证职权下放给下级政府或部门，通过对改革流程的系统规划和具体设计，形成一套自上而下的行动路线图，为基层的资格资质去行政化改革指明方向。

2．建立资格资质职业标准动态管理机制。推进政府在职业标准制定中转变身份角色，将标准制定的具体权限还给市场和行业组织，政府把精力投放到对职业标准制定过程的指导和监督上。

3．为基层改革顺利推进创造充分条件。从击破思想观念障碍和利益固化藩篱入手，革除一切阻碍资格资质去行政化改革的体制机制障碍，打碎基层改革的各种枷锁，加快形成一个有利于基层改革和创新的制度环境。对资格资质去行政化改革可以选择合适的城市进行试点，比如可以利用宿迁区域协调发展综合改革试点市平台，以及宿迁先期启动资格资质去行政化改革这一有利条件，将更多的资格资质类事项培训、考试和发证事项放到宿迁先行先试，为全国面上改革先行试点突破，积累更多经验。

4．引导和培育行业组织发展壮大。对新时期行业组织的功能应重新定义、重新组织，通过法律法规的形式规范行业组织的组织及活动，保护其权益，确认其地位、性质和职能，为行业组织的健康快速发展创造良好的法制环境。

改革有困难，不改革会更困难。宿迁推行的各项改革，既需要自身努力加以突破和解决，也需要方方面面的理解和支持。恳请各位领导、各位专家多多帮助出谋划策、把脉问诊，支持我们把各项工作做得更好。

（沈海滨：江苏省宿迁市副市长）