◇◇ 二 干部选拔任用机制已有研究述评

以央地关系为核心的纵向治理是国家治理的核心命题之一，而干部选拔任用机制则被认为是中国在分权改革后得以有效推进经济发展的重要制度基础。Blanchard和Shleifer比较了中俄两国的分权体制后认为，由于缺乏政治集权，俄罗斯中央政府未能有效控制地方政府的掠夺型行为，结果地方政府阻碍了经济增长；相反，中国在分权化改革的同时保留了强有力的政治集权，从而规制了地方政府的掠夺性行为，塑造了市场维护型联邦主义。李磊用分权化威权主义概括了中国的纵向治理机制，认为以干部人事制度为核心的政治集权是中央在分权背景下保持自上而下有效控制的重要工具。

那么，干部选拔任用机制究竟如何在纵向政府间关系中发挥作用呢？围绕这一问题，已有研究形成了两种互为补充的主要观点：第一种观点，扎根于县、乡治理的实践经验，侧重描述上级政府如何在分权的压力型体制下运用约束型指标实现自上而下的控制；第二种观点，则以“政治锦标赛”理论为代表，更侧重分析高层级政府如何运用预测型指标激励、引导地方政府行为。

（一）干部责任制与约束型绩效

干部责任制是高层级政府用于控制和监督地方政府行为的重要途径。荣敬本等在研究河北省密县县、乡两级政治体制时发现，中央政府将财政权、组织人事权逐级下放给地方政府后，仍然保留了给地方规定的各项指标，由此使纵向治理体制从中央集中的动员体制过渡到了分权的压力型体制。在这一体制下，上级政府为了完成下达的指标，以责任状的形式，“采用数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”向下级政府施加压力，要求地方干部为目标任务的完成情况承担个人责任。陈汉宣、高洁考察了陕西省西安市周至县1988年以来干部责任制的实施情况后也发现，自上而下分解指标任务是中国纵向治理体系中独特的绩效管理手段。它意味着地方政府不仅要履行法定职责，还要完成上级下达的一系列具体的目标任务，且其中不仅明确了地方政府应执行的内容，更规定了达标的量化标准。

值得指出的是，一些研究者认为中国并不存在自上而下的考核指标体系，但关于干部考核任用机制的实证研究否定了这一论断。高洁指出，绩效管理在中国国家治理体系中的运作包含了两个层面：一是中央政府将宏观政策纲领转化为具体政策目标，并通过行政体制逐级向下传达；二是县级政府将这些政策目标进一步细化为地方干部可执行的具体目标任务。这就是说，虽然以个人为主体的干部责任状主要发生在县、乡层级政府，自上而下的政策任务分配和落实机制却贯穿了从中央到地方的全部纵向政府层级。这一判断与周雪光关于中国国家治理体系中运动式治理机制的研究相印证，即高层级政府会为特定政策的落实打破常规治理机制，为各级政府下达更为明确的政策任务。

干部责任制的运行效果与考核情况对应的晋升后果有着重要关联。一般认为，地方干部如果未能完成责任状中的目标任务，就有可能受到包括免去参评年度先进或年度优秀的资格，乃至降职、审计或纪律调查等不同类型的惩罚。也正因此，完成上级政府下达的绩效目标常被认为是地方政府积极参与经济发展，甚至过分追求GDP等的重要原因。不过，也有研究者指出，由于考核指标多元、复杂且可能相互矛盾，地方干部难免出现无所适从的情形。金山爱发现，乡镇领导与县级政府签订的责任书中涵盖了工业发展、税费征收、计划生育等方方面面内容。海贝勒等提供的实证材料显示，莱西市所辖乡镇在其年度考核中面临了多达19项的目标任务。不同指标关联的奖惩力度既反映了高层级政府对政策的重视程度，也决定了地方干部的努力程度。已有研究揭示，县乡政府责任状中的指标大体可分为三类：一般性指标，硬指标和“一票否决”指标。其中，如果干部未能完成一般性绩效目标，上级政府可视情况决定是否惩罚。而假如地方干部未能完成硬指标，甚至触犯“一票否决”指标，那么他们就会受到惩罚。目前尚不确定的是干部们将面临何种惩罚。物质激励毫无疑问是干部责任制赖以运行的基础之一，但是晋升激励呢？一方面，党的组织部门从未以正式文件下发过“一票否决”的考核指标，这意味着并没有明确证据表明触犯“一票否决”指标的干部就无法得到选拔任用。另一方面，研究者们仍然强调了任务型指标与干部晋升的相关性，认为上级政府会选拔任用那些表现良好的县、乡干部，由此激励他们落实政策。海贝勒等也认为，一般性考核指标由于其内容的模糊性缺乏足够约束力，硬指标、“一票否决”指标等因为和晋升挂钩，对地方干部行为有较强约束。总的来看，研究者们倾向于认同干部责任制的约束力，即干部将由于触犯“一票否决”指标而失去晋升可能。

（二）政治锦标赛与激励型绩效

显然，建立在“否决”基础上的干部责任状应用范围有限：高层级政府很难将多少政策目标加入到硬指标或“一票否决”指标的范畴之中。直到目前为止，被公认纳入“一票否决”的主要是计划生育、社会稳定、安全生产和环境保护等领域的少数指标。而上级政府下达的具有约束力的重点任务也不多。更为重要的是，压力型体制中层层分解指标的做法有着计划经济时代的突出烙印，已经难以适应市场化改革后的政府治理。金山爱注意到，上级政府通过年度工作计划或五年规划下达任务的做法正在发生变化，表现为预测型指标开始逐渐取代硬任务。这就是说，高层级政府不再明确规定地方政府在特定时间内的目标数值，而是开始允许地方政府根据当地实际情况自行预期可能达成的水平。这一变化意味着这些指标不再是不完成即惩罚的约束型指标。

中央政府推动任务型指标向预测型指标的转变，显然有着转变经济发展方式、避免宏观经济过热等考虑。不过，研究者们并不认为高层级政府就此放弃了对地方政府的干预和引导。他们指出，改革开放后高层级政府在扩大地方政府自主行为空间的同时，通过设立干部选拔任用的绩效标准为地方政府设置了“指挥棒”，从而形塑了政治锦标赛。由于关注的绩效指标类型发生了变化，政治锦标赛的运作逻辑也就不同于干部责任制下“完成任务”的达标逻辑。周黎安指出，中国中央—地方间的块状治理结构使得高层级政府可以构建地方政府间的政治锦标赛，设立竞赛标准并辅以晋升激励，由此激励地方干部争取相对最优绩效。与干部责任状相比，政治锦标赛中高层级政府并不规定明确的“达标”线，而是更侧重设立竞赛标准，强调相对绩效甚于绝对业绩，因而更加突出了地方政府的自主性、积极性。相应地，地方干部更关心的不只是完成任务，而是如何竞优，其绩效也就有着更强的激励特征。需要指出的是，政治锦标赛的应用范围不是全体党员干部，而是主政一方的党政负责人。政治锦标赛理论认为，中国的纵向治理机制采用的是“行政发包”，或“中央治官、地方治民”的分级治理逻辑，这意味着地方党政负责人需要为地方治理绩效承担主要责任。在实践中，我国地方层面的权力形态也有着突出的“中心—边缘”结构特征，地方党委和政府在工作时间、工作内容和工作流程方面高度“耦合”，其党政负责人是影响区域经济社会发展的最重要行动者。相应地，研究者们多采用区域性的治理指标，如经济发展指标、社会发展指标等作为地方政府间横向竞争的竞赛标准，认为地方干部可以用这些绩效中的相对较好表现来获取晋升。

尽管指标类型、运作逻辑都与干部责任制有着较大的差异，预测型指标调控和引导地方干部行为的有效性同样建立在绩效与晋升的关系之上。显然，假如良好的绩效不能带来晋升，地方干部的努力程度就会大打折扣。Eaton、Kosta发现，在干部轮岗频率较高时，尽管高层级政府把环境保护作为重要指标纳入了考核评价的指标体系，地方干部也并不会真正严肃地加以对待。原因就在于地方干部为环保做出的努力较难影响绩效，进而影响晋升。然而，有关政治锦标赛的实证分析结果却显示，激励型绩效是否能够带来晋升，也依旧是个充满争议的不确定结论（表1）。以省级层面干部晋升的研究成果为例，薄智跃发现省上缴税额与省长职务晋升呈显著正相关，而GDP增长率与干部晋升关系并不显著。周黎安等的多项研究则表明，省级领导任期内的平均经济绩效等与晋升都有显著正相关。Choi发现，经济绩效与省长的晋升情况正相关，而省委书记的晋升则同时受到了绩效与政治联系的双重作用。贾瑞雪等也发现，经济绩效和政治联系在省级领导的晋升中互为补充关系。而在另外一些研究者那里，比如陶然等通过测算发现，GDP增长率与省级领导晋升没有显著正相关，徐现祥、王贤彬运用包括人均GDP增长率、人口增长率等多种经济绩效指标计算后，也未找到实质性证据支持经济绩效与省级领导晋升之间的相关关系。在地级市、县级政府层面，实证研究的结果也未能形成绩效与晋升之间的一致发现。

表1 地方干部晋升的影响因素及其测量

注：笔者根据相关文献整理。

（三）简短的评论

上述关于干部责任制和政治锦标赛的研究文献，为我们揭示了干部选拔任用机制嵌入中国纵向治理体系中的运作方式。已有研究表明，运用垄断的组织人事权，高层级政府既可以采用任务型指标严格控制地方政府行为，要求其落实具体政策目标，也可以运用预测型指标，在保留地方政府较大自主行为空间的同时，激励地方干部因地制宜谋求善治。如果高层级政府能够将考核结果与干部晋升挂钩，就更有可能控制、激励地方干部落实该项政策。

尽管如此，干部责任制和政治锦标赛的已有研究成果都未能确认不同类型指标在纵向治理中的有效性程度，更未能说明在多种指标类型同时并存的情况下，地方干部将如何分配有限的时间和资源，权衡各项工作的轻重缓急。一方面，实证研究始终未能确定各类型指标与干部晋升之间的相关性。研究干部责任制的学者更重视描述这一制度的实施现状，强调了基层干部政策执行的优先次序有赖于其重要性，但未能明确各类型指标与干部晋升之间的关联程度。政治锦标赛的相关研究成果则表明激励型绩效与干部晋升之间的相关关系存在很大的不确定性。另一方面，已有研究成果注意到了地方干部面临着约束型绩效、激励型绩效等多种不同的考核指标，但尚未评估这些指标影响干部晋升的优先次序。相应地，已有研究也就未能回答，当地方干部面临上级政府下达的多项任务时，他们将如何决定政策落实的优先次序。

为了更加清楚地界定干部选拔任用机制在纵向地方政府间关系中的有效性和有限性，我们设计了面向市、县党政负责人的调查问卷，请他们判断不同类型的指标将如何影响其提拔任用。相比第三方视角（高层级政府或是外部观察者），了解市、县党政负责人对不同类型绩效与晋升关系的判断，能够更为直接地帮助我们预测地方干部应对上级下达指标时的应对策略。在问卷调查中，我们区分了约束型绩效（任务型指标，包括“一票否决”指标、重点任务）、激励型绩效（预测型指标，如综合考核评价、经济绩效等），请市、县党政负责人逐个评价不同指标类型对其提拔任用的影响程度。由此，我们不仅可以了解市县党政负责人如何看待绩效与晋升的关系，更能够了解他们心目中不同指标类型的优先次序，从而更全面地判断省级政府运用干部选拔任用机制自上而下落实政令的效果。