◇◇ 一 问题的提出

“依绩效提拔”的干部选拔任用机制是解释中国纵向政府间关系，乃至地方政府行为和地方治理绩效的一种重要理论。黎安友指出，1978年以后中国的干部选拔任用开始具备功绩制特征，意味着党更多依据绩效而不只是派系关系来选拔任用干部。依绩效提拔的干部选拔任用方式不仅保证了国家统一和政权稳固，更形塑了“分权化威权主义”的纵向治理模式，是高层级政府在行政分权、财政分权背景下调控和引导地方政府行为的重要政策工具。周黎安认为，高层级政府可以构建面向下级政府部门的晋升竞赛并设定竞赛标准，运用政治锦标赛激励地方干部落实政令。由于地方干部需要以绩效换取晋升，高层级政府可以通过把政策目标纳入竞赛标准来保证其落实。在实践中，这些竞赛标准既可以是政治忠诚、经济绩效，也可以是辖区民意等。李宏彬、周黎安的研究验证了经济绩效与干部晋升的相关性。欧博文、李连江关于地方政府选择性职能履行的研究发现，自上而下的干部考核是地方干部“尽职尽责履行不受村民欢迎政策”的原因之一。陈汉宣、高洁也发现，当高层级政府将死亡人数指标纳入考核指标体系后，安全生产就得到了较好的保障。

然而，“依绩效提拔”这一解释概念也受到了诸多质疑。首先，关于干部晋升的实证研究得到的并非都是支持性的结论。陶然、苏福兵等从逻辑和实证两个层面否认了政治锦标赛的适用性，指出并不存在显著证据支持经济增长带来干部晋升这一论断。陈婷和龚启圣则注意到，区域间土地资源的禀赋差异将消解“依绩效提拔”机制的有效性。其次，我们关于政策自上而下落实的案例研究也表明，当高层级政府提出服务型政府建设的施政纲领，并建立符合科学发展观的党政领导干部考核指标体系时，地方政府并未真正实现向服务型政府的转变，而是形成了“让社会政策为经济发展服务”的地方发展型政府新形态。各级政府对GDP增长率层层加码的行为，更有可能是在分权财政体制下地方政府追求利润最大化的表现，而非上级政府下达考核指标下的产物。

如何解释“依绩效提拔”的干部选拔任用机制在影响地方政府行为时的矛盾现象？回答这一问题，需要跳出现有干部选拔任用机制有效与否的二元对立思路。的确，绩效以及与之相伴随的考核、奖励与晋升是地方干部决策时的重要考量。关键的问题在于，“依绩效提拔”中的绩效影响地方干部行为的程度和边界如何？事实上，“绩效”可区分为约束型绩效（对应任务型指标，如重点工作、“一票否决”）、激励型绩效（对应预测型指标，如经济绩效）等不同类型。任务型指标是干部责任制的重要组成部分，主要指上级政府向下级下达的具体目标或任务。预测型指标源自市场化改革后发生的新变化，它意味着高层级政府在某些领域不再给地方政府分配具体的目标或任务，而是允许地方政府自行选定目标和实施手段。但现有研究既没有确认绩效与晋升之间的相关性，也尚未比较不同类型绩效的影响效果。考虑到地方干部的时间和资源均有限，且不同类型绩效之间还可能存在潜在冲突，地方干部就必然要在其中权衡选择。因此，以理解纵向政府间关系和地方政府行为逻辑为目标，我们需要了解：地方干部在多大程度上认同绩效会带来晋升，又认为何种绩效更能换取晋升呢？

本文旨在指出干部选拔任用机制在我国纵向地方政府间关系中的有效性与有限性。以往关于中国纵向政府间关系的研究侧重央地关系（或中央与省的关系），而较不重视省与地级市、县之间的关系。但这一以中央为起点的分析方式并不能完整刻画中国整体的分权状况。一方面，市、县两级政府是直接面向民众且职能最为完备的政府层级，是影响我国政府治理绩效的最重要政府层级；另一方面，1984年干部人事制度“下管一级”改革后，干部选拔任用机制的作用集中体现在上下级的政府间关系之中。基于这样的认识，我们选取了长期实行干部省管县体制的浙江省为研究对象，在区分了综合性考核、经济发展、重点工作、创新、“一票否决”等不同类型绩效的基础上，设计并实施了面向市、县党政负责人的问卷调查。问卷调查结果显示：第一，绩效的激励范围有限，表现为市、县党政负责人并未就干部考核评价结果与晋升的关系形成一致意见，且有较稳定晋升预期的干部更不认同“依绩效提拔”的判断。第二，绩效的激励效果有限。一方面，“一票否决”指标约束力不强，只有少数干部认为触犯它会终止晋升之路。另一方面，其他类型绩效的激励效果差异显著，受访者认为，实施创新、完成重点工作比改善综合性考核排名更有利于干部晋升，而经济发展指标的影响则相对较小。第三，我们讨论了上述发现对理解中国纵向地方政府间关系以及地方政府行为的贡献，以及对于改善上下级政府间互动模式的启示。