第5章 序(5)

可是这种极高的政治定调，在苏联只是为了给计划经济体制下的中央政府提供充分的财产支配权，以满足其实施计划的需要。在长期采用苏联独创的国家所有权理论之后，中国的国有经济市场化步伐太慢，现在遇到的巨大问题是无法进人国际经济秩序。试想，一种在国内经济体制尚未完全市场化的情况下都无法自圆其说的理论，在完全市场化的国际经济体制下怎么能够得到认可？因为市场经济条件下任何交易都是权利的移转，商品交易也是所有权的移转。如果坚持“国家”对于企业的投资仍然享有所有权的学说，那么，首先是给国有制企业的市场实践带来完全无法逾越的障碍。显然，国家所有权统一性唯一性学说，和市场经济体制的法理是背离的。

计划命令体制不是从实践中自发建立起来的。它是按照一种理论构想、按照一个理想社会的蓝图构造出来的体制。一改革就碰上“主义”的大词汇，碰不得，只好拖来拖去，把毛病越拖越大。

现在国企分类管理，将国企分为商业类与公益类，而商业类国企是改革的重点。对于充分竞争领域的国企，“国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股”。换言之，国有资本可以放弃部分企业控股地位，转而做小股东。而特殊领域的国企，则必须“保持国有资本控股地位”。因此，国企改革力度有多大，首先取决于对特殊领域的界定。对国企重新定位后，不仅经营权变了，所有权也要发生变化。

对于产能严重过剩的、产业水平低层次的亏损严重而又扭亏无尘的，且不属于国家重要战略地位的，应该大踏步地“让”出。没有理由以“做大”为由去保住那些“僵尸”企业。我们经常讲的“腾笼填笼”、“凤凰涅磐”，像是指对那些企业的转型升级。如不出预料，清理僵尸类企业，将在2016年及以后的几年内有重磅动作出台。

对特殊领域的界定后，垄断行业也要舍得“让”。电信准许一两个以民营资本为主的基础运营商进入竞争，中国目前是世界上规模最大的电信市场，放开准入，以利竞争。另一个是石油天然气，可以管网分离，油服市场化，可以在自贸区搞石油的期货市场、现货市场，把国内和国际市场打通，打通国内引入竞争以后，未来大家对两桶油抱怨的现象和原因可能就会有实质性的改变。

谁都知道，国有企业的结构调整是有进有退。但是“进”很难，于是便守住老本，半步也不肯退，一味地强调“做大”。尤其是被称为僵尸企业的；有些央企也绝不肯让出，这怎么行。这是谁都看得清楚的，绝不肯让出，半步也不让，这是改革的矛盾决定方面。

可以这么认为，国企改革的成功与否、快慢与否，关键在经营权力的“让”与国企对纯市场领域的部分领域的所有权“让”。解决“不让”、“不放”的问题，迟早会上升为主要矛盾，势必会引起高层的重视并予以强行解决。

七、国企改革实施要突破五道权力的阻力

6月5日的中央第十五次深改组会议，习近平总书记提出“三个有利”的要求，最主要的是有利于事业的大局。这时候，国企改革的文件尤其是深层设计还没有出台。当时便使人想到“局部利益”与“全局利益”这一矛盾。到底，改革会触动哪些利益阶层？

2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的国企改革方案内涵丰富，但仅仅是概念性规定，在具体落地前还有大量细节需要厘清。因此，市场一直在翘首以待更为详细的“设计”出台。我担心的不是细则细不细，而是既得利益者的拖延与阻隔，或是对改革的“不作为”。顶层设计文件迟迟出不来，表面理由是复杂、慎重，本质上是权力平衡的艰难。细则不细必然存在，因为很多东西是细不下去的。

近三年来，在国企改革顶层设计出台前的日子，我无数次应对媒体的提问，静下来我常思考，讲起国企改革来为什么观点那么混乱？为什么我们这个体制，改起来那么难？中国这个要改革的体制，从1952年产生“国营”企业开始，国民经济开始恢复，到1978年，总共也不过就是26年。权力高度集中的计划命令体制，应该是在1958年到1978年期间形成的。总计20多年时间，那么一套的体制。为什么用30多年还改不过来？不是原来体制多么高明和而是现在利益所有者不放弃自己的权力与利益。先是国营，后来是国有，又是国资，改了37年，为什么还改不过来？人们还在呼吁改革、讨论改革、建言改革。到底是什么力量在反对、在应付、在拖延、在曲解这场改革？改革艰难的深层原因是什么？

内容太多不是出台慢的理由，权力与利益的重新配置是最大难点。所谓国企改革，是国有企业以市场配置权力与资源的一场制度性草案。一套体制就是一个既得利益格局，从来如此。改革要改游戏规则，也就是要改变经济竞争的输赢准则。游戏规则改了，原先的赢家不一定继续赢，当然不可能高高兴兴就退出比赛，总还想维系老规则，继续赢下去。这是不难理解的。即使文件出来了，解释者还会往原来的道路上拉，向有利政府及部门控权的思路上拉，难免出现各部门官员自圆其说的解读。不同部委的专家做不同的解读，让人一下子就看清楚在什么位子上，他们到底想要维护什么局面。

对于既得利益集团的具体所指，研究者常常语焉不详或欲言又止。经济学一般把利益集团看成是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。这些年来，虽然中国既得利益集团实是所有者集团没有像西方利益集团那样明确的集团意识指向和集体行动主张，更没有一个明确的组织化体系，但进一步的改革会损害其利益，因而它们对限权的改革持消极态度。它们或将改革从有形化为无形，或将改革带来的危机和不利转嫁出去。核心仍然是所有权与经营权的两条改革路线之争，所有者绝不能轻易放弃经营权，归纳起来国企改革实施要突破五道权力利益的羁绊：

第一道权力的羁绊，是政府与企业权力利益之争。政府不肯放权，是所有改革的焦点、“婆婆”与“老板”之间，多是围绕放权的问题。国资委成立之初就是想学淡马锡，后来发现完全的淡马锡模式套不住各类企业情况，管不过来。国资委行使出资人职责，不得直接干预企业的生产经营活动。“不错位、不缺位、不越位”，是国资委成立时给自己的定位。实际上并没有做到。这些年国资委对市场和企业的控制和干预，是非常全面、系统的，大大超出了出资人职责。国资委通过一系列法规，对产权转让和资产重组的交易程序、合同对价、资产评估等都加以严格控制；对国企对外投资、债券发行、申请股票发行、子企业境外注册并上市等都须经国资委批准。据说，在一个资产规模过千亿的公司里，价值30万的公司要撤销、解散，都必须经过国资委审批。现在实施改革，使得国资委在本质上，将成为代表“出资人”的“投资人”。也就是说，国资委将成为投资集团，或者在其下面委托成立投资集团，作为国有企业的控股股东。这种授权机制也还是大有文章的。这个问题仍然存在很多未知数，由财政部负责起草的文件至今没有见面，人们期待面纱撩开。

事实上，国资委一度非常想引入淡马锡政企分开的制度。宝钢等央企也试行了外部董事制度以及决策权（董事会）和经营权（总经理）的分离。但在实践中，央企112家已经有74家试点了，经验仍然没有拿出来，央企董事会的独立性，至今仍是顶层设计的难点。

第二道权力利益的羁绊，是企业与企业权力利益之争。中国面临一场供给结构的变革，哪些企业是过剩产能，哪些是创新发展的产能，这里存在比较与竞争。不同的企业性质不一样，比如竞争性行业和垄断性行业区别巨大，竞争性和公益性的企业区别真的很大。公益性企业项目涉及到市民的基础设施、基本生活，所以需要国家的扶持和补贴。在竞争性领域，若政府过于创造各种便利条件，则会造成整个社会效率低下、资源浪费。比如石油管网由几家大型企业垄断，其他企业必须通过他们的管网获得，从而增加成本。如果把管网剥离出来，或者把勘探地块放开竞争，便是另一局面。这种权力与利益的重新配置，必然伤及现有权力利益的持有者。理论的呼吁者、政策的利益者与最终拍板者，都会面对不同企业的诉求，如何决断，显然是难题。

第三道权力利益的羁绊，是国企与民企权力利益之争。国企与民企一方面可能存在所有权即股权之争，一方面存在经营权之争。国家建设在经营权而不是所有权上。去年上百场高层论坛，多围绕“股多股少”，发生不该争吵的争吵，都围绕所有权，而没有对准焦点“经营权”。《指导意见》将改革范围从十八届三中全会决议中的“国有资本”，缩小到了“国有企业”，暗指改革暂不会波及所有权，而限于国有企业经营权。因为国资改革很容易牵涉所有权，不同意见和观点可能比较多，国有企业经营权问题，不同意见和观点比较少。国企与民企权力之争，应该在经营权。可是现实中却弄反了。

因为混合所有制重要，它必须有序、规范、分步骤地推行，否则就很难避免资本流失：一方面是民营资本进入国有企业后，却没有得到说话的权力，就无法成为制衡力量；另一方面，也要防止混合所有制推进过程中，国有资本流失。