第4章 序(4)

国企分类是重要切入点，打造充满生机活力的市场经营主体，激发各类要素的活力。国有企业分类是新时期深化国有企业改革的前提和基础。《指导意见》将国有企业划分为商业类和公益类，既考虑了国有企业首先是企业的一般特征，又考虑了我国国有企业应肩负的特殊使命和责任。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，什么情况可以享受垄断，什么情况可以享受财政补贴，都分清楚。对企业来说可以解决功能不清晰、定位不明确、发展同质化等问题；对出资人来说，可以使考核更科学、监管更精准、改革更有针对性；对市场来说，也会有一个更明确的预期导向，有利于使国有企业更好地与市场深度融合。国企分类，要高度重视监管者与经营者的分类，这里牵涉到所有权与经营权的分开。人员分类管理双轨制，牵涉到党管干部和职业经理人。对商业类企业的分类，将加快这些企业去向市场，成为独立的市场主体。

现代企业制度是转变企业市场化经营机制，打造充满生机活力的市场经营主体，激发企业的内在活力。健全公司法人治理结构，是建立现代企业制度的核心内容。《指导意见》从推进集团层面公司制改革、推进股权多元化、推进改制上市三个方面提出了推进公司制股份制改革的具体措施；明确提出了根据不同功能定位，调整国有股权比例。《指导意见》提出，实行市场化选聘机制，董事会按市场化方法选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，推行企业经理层任期制和契约化管理；推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立推出机制。《指导意见》规范董事长、总经理行权行为，界定董事会、监事会、经理层和党组织的权力职能实现规范的公司治理。切实做到内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，激发广大职工的活力。

改变国有资产管理体制是营造新型框架，在政府和市场之间设立了一个“隔离带”，让企业完全走向市场。《指导意见》针对国资管理中长期存在的问题，进一步划清了国有资产所有权与企业经营权的职责边界，要求监管从管企业、管资产中抽身出来，从“什么都管”转为“管资本为主”。这实质上是在政府和企业之间设立了一个“隔离带”，有助于真正实现政企分开，确立国有企业的市场主体地位，也有利于监管者能把更多精力放在国有资产战略布局、保值增值和规范资本运作等工作上来。向以管资本为主转变，要抓好“两个清单、三个归位、四个重点”。“两个清单”，就是科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位；“三个归位”，就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位；“四个重点”，就是重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

发展混合所有制经济，是引进市场新活力，促进国有企业转换经营机制。在文件第五部分第十六条，混合所有制提出四条标准，第一条就讲到混合所有制要促进国有企业转换经营机制。民营企业机制和效率相对要高些，但是民营企业有很多不可逾越的困难，我们把两个优势结合在一起，非国有资本加国有资本，对国有企业来讲，把机制搞活是第一位的。转换经营机制讲了多少年了，还是没有解决，引进民营经济活力，混一混，冲一冲。这不仅是民营，本质上是国企市营。后面一条是扩大国有企业功能，是把国企做大的意思。从国有企业个体角度看，要着眼于切实转变经营机制、完善现代企业制度、健全企业法人治理结构、提高运行效率、增强企业活力，从而增强国有经济的活力；从国有资本配置效率和优化布局角度上看，着眼于提高国有资本配置效率，促进国有资本放大功能，优化国有经济布局，增强国有经济的活力、控制力、影响力与防风险能力。《指导意见》把转变经营机制放在第一位，是有深意的。有相当一批学者在讲混改时只强调“做大”而不肯谈“做活”。文件的针对性还是明显的。

优化国有资本布局结构，是要推动国有资本合理流动优化配置，增强国有经济整体功能和效率。供给结构改革关键是国企结构变革。要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。要重组整合一批、创新发展一批、清理退出一批国有企业，要为清理退出、重组整合、结构调整创造条件，建立健全优胜劣汰市场退出机制，切实保障退出企业依法关闭或破产，加快处置低效无形资产，淘汰落后产能。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转化，把变现的国有资本用于更需要的领域和行业。这里回答了布局问题，实际上是以市场配置资源，引导国企向“中高端水平”发展。

防止国有资产流失，解决活力与监管的关系，为国企市场化经营解决改革保障问题。国企高管是所有权代理链条的末端，如果参与经营，自然难以正确行使自己对企业的控制监督权，从而使控制监督失效。而且恰恰是他们自己可能是国有资产流失时的最大暴利获得者。让董事长从经营者脱离出来，成为真正的监督者，可能是这一轮改革最重要的成功。但是，董事长也可能是这项改革的最大反对者。监管是否到位，决定着国企改革能否顺利推进。《指导意见》和历次讨论审议国企改革的中央深改组会议，都把规范决策程序，防止暗箱操作和国有资产流失视为重中之重，针对现实问题，新一轮国企改革方案有许多突破性设计。包括用人制度改革打破内部人控制，薪酬分配机制改革打破官本位，股权改革引入市场化监管机制，为国资管理者设置权力清单杜绝漏洞。我以为，这一部分重点，是要求出资人对职业经理人的监管。可惜重点并不在这里，而是具体的监督措施，问题需要在实施意见中进一步说透。

六、国企改革要成败系两点：“放”与“让”

改革成功与否，最后将决定于“放”、“让”二字。一个是放经营权，一个是让经营范围。

围绕着所有权和经营权分离，推进市场化的一系列改革措施，将可能充分调动企业经营管理者和职工的积极性、主动性和创造性，激发国有企业的内生活力，使国有企业真正成为充满生机活力的市场主体。同时激发社会资本的外在引力。内容与途径都明确了，国企改革成功与否，要把握两个关节点，一是政府权力的“放”，把经营权完全交给企业；二是国企领域的“让”，自己到关键行业与核心领域去发展。这是这次国企改革能否成功的决定性要素。

先讲政府的“放权”。现在回到核心的问题，就是所有者的权力问题。在《指导意见》当中有一个关键词特别引人注目，那就是管资本，管“资本”对应什么？就是管“经营”。有人认为管资本就是不管企业，这种理解是偏颇了。管资本是管企业的资本，怎么能说不管企业呢？管资本为主，不是不管企业，而是不管企业的经营，原则上就不管了，实际上以此实现所有权和经营权分开。管资本的内涵与实质在这里。就是放权，放经营权，当然，所有权是不能放的。很多人说国资不管企业，这是一个误读，应当予以澄清。

有一个变化已经悄然发生，把资本所有权变成所得权，这是一个了不起的变化，大部分人没有看到这个深层次的东西。有人认为中国企业进入资本时代，这是不了解情况。中国在2003年成立国资委时便进入资本时代，现在是进入了市场经营时代。因为没有进入市场经营时代，便不可能从本质上真正进入资本时代。

管资本，管什么内容？是经济布局、政策法规、政策文件的制定，其次是运营监管，还有就是标准制定与考核，投入产出。这四个方面加上管干部，党委的干部、董事会、监事会成员。实际上“四加一”，四项都与经济所得权有关。经营性的权力，成本管理，生产管理，营销管理，问题就多了。那么这些经营型的权力放开了，交给企业自己。《指导意见》提出来管资本是四项任务，列了一个权力清单，清单之外都不管，移交出去。经营权转给企业去管，管理权交给投资运营公司去管，社会问题交给社会来管，叫做“三移交”。这样的话，管资本整个体系就完成了，所得权就成功了。这是改革最核心的东西，是中心枢纽的变革，管资本的改革不仅决定了整个国资管理体制的新框架，而且决定所得权体系的建立。这是理论与实践的创新。

这个发展脉络中，我们可以感受到，中国国有企业的改革从摸索、试探，到明确目标，再到体制变革，正在解决一个计划经济转轨市场经济过程中国有企业如何发展的难题，也是公有制与市场经济结合的世界性难题。

国资的领导机构是国资委，国资改革实质上是国资委的改革。有人说，国资委的角色发生变化，怎么看待国资委改革？原来我们是国资委与企业两层的结构，那现在我们在中间又加了一个国有资本投资管理，投资运营公司，变成了三层结构，有人就担心实际上矛盾集中在中间这一层。投资运营公司下面是企业经营，投资运营公司是管理为主，大体上构成上面是个“监”，下面是个“管”，再下面是个“营”，三个层次。实际上是把国资委的监管分成两块，国资委权限下放到派出机构了。《指导意见》明确国资委的政府机构，而投资经营公司是授权机构。下步焦点自然会集中在投资运营公司方面。投资经营公司是股东，放开“经营权”，促使国有企业完全走向市场，国资委便回归到政府机构的位置上了。

关于国资改革将采用“淡马锡模式”，国资委将打造“中国版淡马锡”的改革思路也不绝于耳。问题在于，淡马锡直接向新加坡财政部负责。如果仿照淡马锡模式，国资委就没有必要继续存在。但国资委显然更希望在国资委的下面组建若干个“中国淡马锡”。国资委的权力不是小了，而是更大了，若干个投资运营公司都是国资委的被授权单位。固为财政部同时也是出资人代表，财政部与国资委在这一问题上的分歧，估计是国企改革方案一拖再拖的原因之一。但组建“国有资本运营公司”只是学到了淡马锡的表面功夫。如果做不到政企分开，政府把经营权下放，做不到所有权与经营权分开，结果必定是“换汤不换药”。例如，将国资委和中组部对于经营性干部即职业经理人的考核与任免权力还给国企董事会；实现国企高管的市场化，彻底取消行政级别，由董事会向全社会“真正公开”选聘，并给予市场化的薪酬待遇。

再讲国企的“进退”，让出该让的，自己到关键行业与核心领域去发展。

这与顶层设计中的分类改革是有很大关系的。开始，大家一致同声，分为三大类，其中特殊功能类最为引人注目。后来，取消特殊功能类，开始觉得突然，一般的理由是解决我国和国际上通行的法理一致，以TPP为标志的全球化2.0谈判中，国企是一项重要条款，发达国家坚持大量国企的存在将损害公平竞争，损害私营企业与外资企业的利益。于是，我们与国际接轨，将功能性国企回归于商业类，意味这些企业也将是市场化。这样做更重要的是表明政企分开的决心与意志。要实现独立主体资格和独立经营权利，平时所说的三桶油、三家电信、五家电力、十一家军工企业，也不搞特殊了。

改革开放之初，我们就已经认识到苏联计划经济体制下公有制企业没有独立主体资格和独立经营权利的缺陷，因此从“放权让利”入手。现在，为什么我国和国际上通行的做法仍然不一致呢？就是因为新中国成立时期引进的苏联经济学就是这样做的，而且我们中国人从那个时期就确认了苏联经济学作为正宗社会主义经济学的牢不可破的地位。新中国照搬苏联经济学之后至今，数代中国学人都将苏联经济法学奉为圭臬，以致现在的中国经济学界还不能跳出其窠臼。进入21世纪却仍然在说20世纪50年代的话。细究起来，我们很多人说的不是马克思的话，而是斯大林的话。因此，很多学者很难面对与回答市场经济时代的现实问题。

在苏联经济学关于国家财产所有权的学说中，有一个非常关键的理论，即“国家所有权的统一性和唯一性学说”。这个学说的含义是：国家财产是社会主义全民所有的财产，其所有权的行使必须根据全国人民的意志和利益，而只有国家才能真正代表人民的意志和利益。只有由国家统一行使所有权，国家才能对整个国民经济进行宏观调控，实现组织经济的职能。一般认为，国家所有权的这种定型的理论，来源于苏联法学家维涅吉克托夫在1948年撰写的《论国家所有权》，这一理论在得到斯大林高度评价之后，遂成为社会主义国家里定性国家所有权的经典理论。