边疆治理研究
改革开放40年来中国边疆治理
吕文利
摘要：2018年是改革开放40周年。40年来，中国社会经济发生了翻天覆地的变化，人们的思想和精神面貌也为之一变。习近平总书记指出：“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”总结改革开放以来各方面政策的成败得失，应成为纪念改革开放40周年的题中应有之义。40年来，随着国内国际形势的变化，中国的边疆治理政策也不断调整。本文主要从两个维度出发谈中国的边疆治理政策：一是从经济发展与安全稳定的关系出发，谈中央如何很好地处理这两者的关系；二是从“西北”与“东南”的地缘格局出发，谈“西北”与“东南”的关系问题，目前在各方面规划上是从“东南”向“西北”逐渐倾斜，在国家安全上是安西北以利东南。
关键词：改革开放 40周年 边疆治理
作者简介：吕文利，1980年生，中国社会科学院中国边疆研究所研究员，武汉大学国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员。地址：北京市朝阳区国家体育场北路1号院，邮编：100101。
引言
2018年是改革开放40周年。40年来，中国社会经济发生了翻天覆地的变化，人们的思想和精神面貌也为之一变。“正是从历史经验和现实需要的高度，党的十八大以来，中央反复强调，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”[1]总结改革开放以来各方面政策的经验教训、成败得失，应成为纪念改革开放40周年的题中应有之义。但遗憾的是，大规模、全方位总结改革开放经验教训的文章和著作还不是很多，尤其是在边疆治理方面，论著更是不多。实际上，中国政府多年来一直根据国内外形势的变化，调整治理边疆方略，不断推进边疆治理体系和治理能力现代化，形成了一套边疆治理的中国经验和中国方案。
习近平总书记在2017年召开的中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中指出“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]。邢广程认为，具体到中国边疆地区的全面深化改革，“其总目标应该是完善和发展中国特色社会主义制度，推进边疆治理体系和治理能力现代化”[3]。
“边疆治理”作为中国边疆学研究的一个重要概念，长期以来一直被使用，但缺乏一个清晰的界定。2008年，周平先生在《我国的边疆与边疆治理》一文中，首次对“边疆治理”概念进行了界定，即：“国家必须运用政权的力量，动员其他社会力量，运用国家和社会的资源，去解决边疆问题，这就形成了边疆治理。从本质上看，边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程。”[4]这一定义得到了边疆研究学界的普遍认可。[5]
纵观改革开放40年，在中国边疆治理上，中国政府其实一直在思考和调整经济发展与安全稳定的关系。另外，边疆地区发展很不平衡，如何协调成为大问题，所以在地缘格局上，“西北”与“东南”的关系成为观察的一个很好视角。
一 经济发展与安全稳定：发挥“两只手”作用
在稳定中谋发展，在发展中促稳定，一直是国家治理的难题。历史上也不例外。中国古代，在边疆治理方面，一直遵循的是《礼记》所说的一句话“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”。“不易其俗”“不易其宜”强调的是因俗而治，强调的是稳定，而“修其教”与“齐其政”强调的是改革，强调的是发展。千百年来中国古代社会以这句话为遵循，摸索出了很多成功的经验，但“修”与“齐”如何是个度，如何增加国家认同，如何在统一的国家内在边疆民族地区顺利施政，成为历朝历代的难题。
中华人民共和国成立之初，面临的边疆民族问题极为复杂，发展与稳定的关系问题也是中央领导需要考虑的重要问题。邓小平1950年在考虑西藏问题时就说过：“当前在少数民族地区做工作，一个重要原则就是不准出乱子，不能把事情搞坏。”[6]这是关于稳定方面的思考，但他同时又强调：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。毛主席对西藏问题就确定了两条，第一是实行民族区域自治，第二是进军西藏‘不吃地方’。这两条搞好了，才能解决西藏问题，才能团结起来巩固国防。这两条对所有少数民族地区都是适用的。政治要以经济做基础，基础不坚固还行吗？如果我们只给人家一个民族区域自治的空头支票，而把人家的粮食吃光，这是不行的。”[7]改革开放之前的30年间，在计划经济的条件下，广大边疆地区逐步发展起来，但“文革”十年严重影响了经济社会的发展。
实践是检验真理的唯一标准。1978年12月召开的中共十一届三中全会，从国内国外的形势出发，把党和国家的工作中心由原来的“以阶级斗争为纲”转移到经济建设上来，提出改革开放。“‘改革开放’是这次全会对中国经济未来发展提出的最伟大的方针。这条‘对内改革，对外开放’的战略决策，是新中国成立以来第一个对外开放的基本国策。以十一届三中全会为起点，中国人民进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。改革开放的实质是：解放和发展社会生产力，进一步解放人民思想，建设有中国特色的社会主义。”[8]十一届三中全会实际上是对发展和稳定的重新思考，这个会议既要拨乱反正，要求有一个安定团结的局面，又要谋发展，进行经济建设。
1980年4月12日，邓小平在会见赞比亚总统卡翁达时说：“经济发展对我们来说是一个新的问题，要付学费。现在我们正在摸索比较快的发展道路，我们相信这方面是有希望的。不解放思想不行，甚至于包括什么叫社会主义这个问题也要解放思想。经济长期处于停滞状态总不能叫社会主义。人民生活长期停止在很低的水平总不能叫社会主义。”[9]可见，邓小平一直在思考根本问题。改革开放后，邓小平把是否有利于生产力的发展，是否有利于实现四个现代化作为衡量功过是非的标准。他说：“同心同德地实现四个现代化，是今后一个相当长的时期内全国人民压倒一切的中心任务，是决定祖国命运的千秋大业。”“对实现四个现代化是有利还是有害，应当成为衡量一切工作的最根本的是非标准。”在邓小平后来视察南方的谈话中，谈到怎样估计改革开放时，又进一步提出：“判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”三个“是否有利于”中起决定作用的是发展生产力。生产力的发展，会带动综合国力的增强和人民生活水平的提高。[10]
广大边疆民族地区与其他地区一道，致力于拨乱反正，把工作重心转移到经济建设上来。但是在一些边疆地区，发展与稳定的关系问题一直是很难解决的问题。1980年，邓小平在与班禅额尔德尼·确吉坚赞的谈话中指出：“在西藏，要使生产发展起来，人民富裕起来，真正去做，也并不难。只有这件事办好了，才能巩固民族团结。”[11]1981年，邓小平在视察新疆时，指出：“新疆稳定是大局，不稳定一切事情都办不成。不允许搞分裂，谁搞分裂处理谁。”[12]
如何处理发展与稳定的关系，在邓小平心中，答案是用发展经济的办法来促进稳定，用法律的方式来保障稳定。他指出：“真正要巩固安定团结，主要的当然还是要依靠积极的、根本的措施，还是要依靠发展经济、发展教育，同时也要依靠完备法制。经济搞好了，教育搞好了，同时法制完备起来，司法工作完善起来，可以在很大程度上保障整个社会有秩序地前进。”[13]在边疆民族地区，就是要实行民族区域自治制度，加强民族区域自治的法制建设。1980年，邓小平指出：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。”[14]1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”[15]随后，邓小平在视察新疆时重申：“要把我国实行的民族区域自治制度用法律形式规定下来，要从法律上解决这个问题，要有民族区域自治法。”[16]
1982年修订的《宪法》，根据之前的经验教训，对民族区域自治制度做了更为完善的规定。在此基础上，六届全国人大二次会议于1984年5月31日审议通过《民族区域自治法》，这是我国第一部关于民族区域自治的专门法律。这部法律全面总结了30多年来我国实行民族区域自治制度的经验和教训，阐明了民族区域自治制度的定位，具体体现了《宪法》关于民族区域自治的基本原则。
具体到各个边疆地区，中央采取的是因地制宜的方略。1980年3月，中共中央总书记胡耀邦在北京主持召开了第一次西藏工作座谈会。这次会议主要任务就是进一步明确今后西藏建设的方针、任务和若干政策问题，并形成了《西藏工作座谈会纪要》（简称《纪要》），在中共中央关于转发这个《纪要》的通知中，特别强调了要从自治区实际情况出发，制定了“八项方针”：一是中央各部门根据西藏的自然条件、民族特点、经济结构、各族人民思想觉悟和生活状况，制定工作方针；二是中央统战部和国家民委要积极协助中央和国务院处理好西藏工作中的一些具体问题；三是中央和中央各部门制定的方针、政策、制度，凡是不适合西藏实际情况的，西藏党政群领导机关可以不执行或变通执行，但重要的问题要事先请示，一般的问题要事后报告；四是大力培养藏族和其他少数民族干部；五是中央各部门要照顾西藏特殊需要，尽可能满足合理要求，在物质、技术等方面予以积极支援；六是全国各有关地方和单位都要根据上级的指示，认真做好支援西藏工作；七是中央各部门和各省、自治区、直辖市，对于《纪要》中提到的和自己工作有关的问题，要专门研究，制定措施，抓紧解决，并将落实情况报告中央；八是西藏自治区党委要按照党的十一届三中、四中、五中全会和《纪要》的精神，认真总结过去工作，发扬成绩，克服缺点，纠正错误。[17]1984年，中央又召开了第二次西藏工作座谈会。“实行‘两个长期不变’（‘土地归户使用、自主经营长期不变’‘牲畜归户、私有私养、自主经营长期不变’政策）。从‘关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列’的衡量西藏工作标准的著名论断，到推动西藏拨乱反正、休养生息，为西藏制定了一系列特殊政策和灵活措施，开创了西藏社会主义建设事业的新局面。”[18]
在全国的广大农牧区，建立了以家庭联产承包经营为主、统分结合的双层经营体制，鼓励农牧民开展多种经营。在牧区，受农地承包到户为核心的农村改革及家庭联产承包责任制的影响，全国各地相继建立了草场承包责任制，实行“草场公有，承包使用”或“承包到户，联户经营”。内蒙古牧区也在草原经营体制上进行了积极探索和实践，积极推行草场承包到户。截至2002年，内蒙古落实草原所有权面积10.4亿亩，其中，承包到户的面积达8.34亿亩。经过多年的发展与完善，草场承包到户作为草场制度已经成为一个普遍性和基础性的制度模式，在整个牧区经济体制中发挥着核心作用，促使牧业生产和生活方式发生了深刻变革。内蒙古牲畜和草场的分配采取了不同形式。有些地方照顾到集体化之前牲畜入股的数量，牲畜入社多的多分；有些地方则是按照分配牲畜时的家庭人口数量分配；有些地方则折价，需要牧民自己付些钱才能得到集体的牲畜。笔者曾在内蒙古牧区就有关完善草原承包制度问题进行调研，发现各地也都因地制宜，并不相同。在内蒙古东部，赤峰市巴林右旗是在内蒙古自治区第一个采用“牲畜作价归户，分期偿还”办法，并同步建立草原承包责任制的旗，实行具有牧区特色的草畜“双承包”，彻底打破了牧区的“大锅饭”。全旗普遍推行了“双承包”责任制，其做法概括起来就是“牲畜作价归户，分期偿还，收回的价款由集体周转使用，用于扩大再生产”；“划定草牧场边界，把草牧场使用权落实到户或组，确定适宜的载畜量，以草定畜，承包户向集体交一定比例的草牧场使用费”。据巴林右旗苏布日嘎镇时任领导介绍，1997年巴林右旗搞“双权一制”（即草牧场的所有权、使用权和承包经营责任制）试点，当时旗里抓的第一个试点就是哈日根塔拉镇，按照人七畜三的比例分配。1998年在全旗全面推广，都是第二轮承包，现在每一户都有草牧场使用权证，证书记有草牧场的面积、资质、耕地面积、草场等级（一类打草场、二类打草场）等，非常明确。当时落实的时候旗里考虑得也非常充分，比如说沙地是按照10∶1，即十亩沙地以一亩草场计算的。经查阅文献资料显示，草场承包包括了三个方面的内容：第一是草场的所有权被落实到嘎查（村），确立草原的集体所有权；第二是草场的使用权被承包到牧民家庭，牧民拥有30年的使用权；第三是通过划定边界，落实所有权和使用权，并取得相应的使用权和所有权证书。[19]
作为全国草场有偿承包的试点旗县，1987年赤峰市阿鲁科尔沁旗党委、政府做出了有偿使用草牧场的决策，相继制定了《关于有偿使用草原的暂行规定》等文件，在阿旗全牧区推行草地有偿使用。据笔者在阿鲁科尔沁旗的调研，当时在阿鲁科尔沁旗的两个生产队开展了试点，一个是伊和淖尔嘎查塔拉都贵楞，另一个是登基格嘎查巴伦乌拉拉吉都贵楞，这两个地方的特点是，塔拉是比较富裕的一个生产队，巴伦乌拉拉吉是比较穷的一个生产队。当时是按劳动力30%、人口70%的原则分配的，劳动力的标准是50岁以下的女性、55岁以下的男性。比如一个生产队如果有10000头牲畜，20个劳动力，那就先把3000头牲畜分给这些劳动力，剩下的7000头按人口再分，所以每个劳动力能够分到两份。在深入调研、认真总结的基础上，20世纪90年代又制定了《关于进一步落实草场承包责任制加快草原建设的决定》和《草场承包责任制实施细则》，明确了“草场公有，承包到户，自主经营，三十年不变”的原则。在阿鲁科尔沁旗，1997年是草场分到各家各户，按照牲畜30%、人口70%的比例分配。到2000年以后，政府仍然在推进草场承包工作，并且开始发放草场使用权证书。以“双权一制”为主要内容的草场承包被认为打破了“草场无主、放牧无界、使用无偿”的“大锅饭”。2011年国家启动草原补奖机制以来，各地以落实草原补奖政策为契机，开始了新一轮的草原承包工作，在这轮草原承包中，各地都围绕“应包尽包、承包到户”原则开展工作。[20]
在内蒙古西部，包头市达茂旗和乌兰察布市四子王旗的做法差不多，第一轮草场承包到户是在1988～1998年。1983年实施牲畜承包到户，1984年草牧场所有权划归嘎查（村级单位）所有，即牧民所谓的“划分到片”，1988年实施草场承包到户。牲畜和草场承包到户采取以苏木为标准划分，再按苏木中各个嘎查的具体情况划分到嘎查及牧户的办法，一部分嘎查是按人口（成人、半成人）划分，另一部分按牧民居住时间长短即新户、老户来划分，这样各个地区人均分得的牲畜、草场数量有所不同，有的地方人均分得的草场达3000多亩，有的地方人均分得仅几百亩草场，承包后的草场大多用网围栏围起来。第二轮草场承包到户是1998～2027年。1996～1998年，牧区落实了草牧场所有权、使用权和承包责任制，把草牧场使用权彻底承包到户，即牧民所谓的“第二轮承包”，承包的时间是30年，到2027年终止，基本延续第一轮草场承包的方法，没有大幅度的调整。[21]
在新疆，广大农村与其他边疆地区一样，建立了以家庭联产承包经营为主、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农牧民的积极性，促进了农村牧区的发展。1981年12月3日，中共中央、国务院、中央军委做出《关于恢复新疆生产建设兵团的决定》，“指示兵团要积极推行经济责任制，办好社会主义大农业，发展农工商联合企业，大力兴修水利，继续搞好农业机械化，提高经济效果。随着经济体制改革的深化，农业投入的增加，农业科学技术的进步，农业现代化建设的发展，兵团农业进入了大发展时期”[22]。
但是，在广大边疆地区，在取得很大发展成绩的同时，也不断伴随着对稳定的挑战。在这种形势下，中央于1994年、2001年、2010年、2015年分别召开了第三、四、五、六次西藏工作座谈会，2009年新疆发生“七五”事件，中央于2010年和2014年分别召开了第一次和第二次新疆工作座谈会。贯穿在历次中央关于西藏和新疆座谈会的思考主线，就是发展与稳定的关系。2010年中央第一次新疆工作座谈会，所定的基调是“推进新疆跨越式发展和长治久安”，时任中共中央总书记胡锦涛强调：“贯彻落实好新形势下新疆工作的指导思想和目标任务，一是必须始终按照科学发展观的要求推进新疆跨越式发展，把走科学发展道路、加快发展作为解决新疆问题的根本途径，坚定不移推动经济社会又好又快发展。二是必须始终把提高各族人民生活水平作为一切工作的根本出发点和落脚点，着力办好老百姓所思所盼的事，加快改善各族群众特别是广大农牧民生产生活条件。三是必须始终把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，始终高举各民族大团结旗帜，形成推进新疆跨越式发展和长治久安的强大合力。四是必须始终把促进改革发展同维护社会稳定有机结合起来，坚持发展和稳定两手抓、两手都要硬，坚定不移维护社会稳定、维护社会主义法制、维护人民群众根本利益、维护祖国统一、维护民族团结，确保新疆社会大局稳定。”[23]“把走科学发展道路、加快发展作为解决新疆问题的根本途径”，实际上是想以经济发展来促进稳定。当年稍后召开的中央第五次西藏工作座谈会的基调也是“推进西藏跨越式发展和长治久安”，秉承的是同样的思路。但随后几年愈演愈烈的暴恐事件表明，发展未必能够带来稳定。人心靠钱是买不来的，靠恩惠施舍也是换不来的。于是，中央在深入调研、多方征求意见的情况下，又召开了第二次新疆工作座谈会，这次会议的基调是“围绕社会稳定和长治久安这个总目标”，强调以稳定促发展。2015年，中央第六次西藏工作座谈会上，会议基调是“进一步推进西藏经济社会发展和长治久安工作”，弱化了“跨越式发展”的表述。中共中央总书记习近平在讲话中指出：“西藏工作关系党和国家工作大局。党中央历来高度重视西藏工作。在60多年的实践过程中，我们形成了党的治藏方略，这就是：必须坚持中国共产党领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度；必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则；必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇；必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同；必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作；必须加强各级党组织和干部人才队伍建设，巩固党在西藏的执政基础。”[24]
改革开放后，中国进入了市场经济，这对于中国政府来说是新业态，“摸着石头过河”，不断探索新经验。如果说原来是政府这只“看得见”的手在发挥作用，那么改革开放后，市场经济这只“看不见”的手也在发挥作用。但在广大的边疆地区，一方面，“正如习近平总书记所指出的，少数民族文化块头小，抵抗市场经济冲击的能力弱”[25]，中央一直采取的是制定政策时向边疆地区倾斜以及发达地区援助西部地区尤其是西藏和新疆的政策。“中国解决民族问题的基本政策指向，是尊重差异、缩小差距，这是从精神和物质两个方面确立的基本原则，也是中国特色民族观在民族事务方面的重要体现。缩小差距，缩小的就是经济社会发展的差距；尊重差异，尊重的就是广义的文化的差异——这是我们民族政策最核心的东西。”[26]在缩小差距方面，还是政策显现出来的优势多一些，也就是“看得见”的手主要在发挥作用。这一点，在新疆和西藏地区体现得尤为明显。据国务院新闻办公室2009年发布的《新疆的发展与进步》白皮书显示：“新疆经济发展取得的巨大成就是新疆各族人民团结奋斗的结果，也是在中央政府和全国人民长期支持帮助下实现的。多年来，中央政府在制定国民经济和社会发展计划或规划时，始终把新疆基础设施项目、农业基础发展项目、现代工业体系建设项目等列为国家重点项目，给予政策资金支持。1950年至2008年，中央政府在新疆的投资达3862.3亿元人民币，占同期新疆总投资的25.7%。从新疆维吾尔自治区成立的1955年到2008年，中央政府给新疆的财政补助累计达3752.02亿元人民币。特别是2000年以来，随着西部大开发战略的实施，中央政府给新疆的财政补助逐年增长，年均递增24.4%，2008年达685.6亿元人民币。”[27]另一方面，在一些边疆地区，由于分裂势力带来的挑战远大于经济发展，没有稳定就没有发展，如何处理好政府与市场经济的关系，稳定与发展的关系考验着执政者的智慧。
总而言之，改革开放后，经过多年的实践探索，在广大边疆民族地区，我们主要发挥制度优势，发挥“两手”作用，希望边疆地区保持稳定，在经济社会上能够与发达地区不断缩小差距。
二 由“沿海-内地”到“西北-东南”：兼论边疆在政治上的“核心性”
习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议上，引用司马迁在总结当时的历史现象时有关“夫作事者必于东南，收功实者常于西北”的说法，指出中央提出的“一带一路”建设，“对民族地区特别是边疆地区是个大利好。要深入实施西部大开发战略，加快边疆开放开发步伐，拓展支撑国家发展的新空间”[28]。司马迁的这句话是立足于所处的时代，总结之前的规律而说的，原文是：“或曰‘东方物所始生，西方物之成孰’。夫作事者必于东南，收功实者常于西北。故禹兴于西羌，汤起于亳，周之王也以丰镐伐殷，秦之帝用雍州兴，汉之兴自蜀汉。”[29]司马迁在总结历史规律时认为，开创事业者必定出现在东南，但获取胜利果实者常常诞生在西北。[30]习总书记引用这段话表明，有关中国古代屡屡提起的“西北”与“东南”的关系问题，已经作为一种思想资源，进入领导层的视野中，可以说，“一带一路”建设，着眼于边疆发展，要深入实施西部大开发战略，加快边疆开放开发步伐，拓展支撑国家发展的“新空间”。这个“新空间”不是领土的“新空间”，而是发展的“新空间”，强调的是边疆的快速发展问题。
新中国成立后，由于各个地区发展不平衡，中央根据各地特点和资源禀赋对各地区分别实施计划。从我国关于区域经济划分上的表述来看，改革开放前，主要采用沿海和内地的划分[31]；改革开放后的第一个五年计划，即1981～1985年的“六五”计划，仍然使用“沿海地区”与“内陆地区”的提法，增加了一个“少数民族地区”[32]。“沿海-内地”两分法实际上是中国古代经济重心南移以及近代以来沿海地区经济发展高于内地的结果。邓小平一直在思考“沿海”与“内地”的关系问题，他指出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”[33]
“胡焕庸线”很好地揭示了“沿海”与“内地”的关系。1935年，人口地理学家胡焕庸先生基于长期的研究，提出了从黑龙江瑷珲（现黑河）到云南腾冲的人口地理分界线，这就是著名的“胡焕庸线”，揭示了中国人口分布的巨大空间差异。在“胡焕庸线”以东，也就是中国国土的东南部分，面积约占全国的36%，而当时人口却占全国的96%；“胡焕庸线”以西，也就是中国国土的西北部分，面积占全国的64%，但当时人口仅占全国的4%。这是一条规律性的发现，揭示了中国人口分布呈现的东南地狭人稠、西北地广人稀这一显著空间差异，这一规律至今没有突破。2014年，李克强总理提出“胡焕庸线”能否被突破的重大议题，引起了学术界更广泛的关注。
“胡焕庸线”是从黑龙江黑河到云南腾冲之间画一条直线，大致为倾斜45度，把中国大体分成了“西北”与“东南”两部分。随着时间的推移，人们发现，“胡焕庸线”还隐藏着诸多“秘密”，不仅仅是“西北”与“东南”人口和经济上的巨大差异，也与气象上的降雨线、地貌区域分割线、文化转换的分割线甚至民族界限均存在某种程度的重合。在笔者看来，“西北”与“东南”的关系问题是中国历史上长期形成的结果，因为气候、经济发展的巨大差异，短时间内很难得到改变。党中央、国务院一直在统筹规划布局，“七五”计划中，对各区域表述变化较大，称为“东部沿海地带”“中部地带”“西部地带”“老、少、边、穷地区”[34]；“八五”计划又恢复为沿海地区、内陆地区、少数民族地区和贫困地区的提法[35]；“九五”表述为东部地区和中西部地区，其下又以中心城市和交通要道为依托，细分为7个跨省区市的经济区域：长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区、西北地区[36]；“十五”计划又恢复到东部、中部、西部三大地区经济地带的划分[37]；“十一五”和“十二五”以西部、东北、中部、东部四大区域划分。[38]“十三五”规划在“深入实施区域发展总体战略”中，提出“深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略，创新区域发展政策，完善区域发展机制，促进区域协调、协同、共同发展，努力缩小区域发展差距”[39]，“实际上，每一次提法的调整，无不是让被调整的地区分享了改革的红利”。[40]
以“胡焕庸线”为基础，从地缘政治和边疆区域的视角来看，改革开放40年来主要是“西北”与“东南”的关系问题。改革开放中的“开放”，指的是对外开放，中国的对外开放，则集中体现为在对外经济活动中实行“特殊政策、灵活措施”。1979年，党中央、国务院决定在东南沿海深圳、珠海、厦门、汕头等地试办经济特区，福建省和广东省也成为全国最早实行对外开放的省份。口岸是一个国家对外交往交流的窗口，也是对外开放程度的晴雨表。我国改革开放后设立的口岸主要集中于东南沿海地区，此后逐步由沿海向沿边、沿江和内地辐射，取得了很大发展。表1为截至2016年底全国对外开放口岸分地区一览。
由表1可以看出，截至2016年底，我国口岸建设已经取得了显著成绩，在全国31个省区市都有口岸分布。在总计300个口岸中，主要集中于东南沿海地区和陆地边疆地区，9个陆地边疆省区有134个口岸，占45%，这反映了改革开放40年来，陆地边疆省区对外开放力度不断加大。在内蒙古，口岸进出境客货运量逐年提高。“‘十一五’时期口岸进出境货运量累计18725万吨，进出境客运量累计1860万人次。2012年，内蒙古口岸进出境货运量达到6729.2万吨，增长9%；进出境客运量479.4万人次，增长7.2%；形成了年进出境货运量在1000万吨以上的满洲里、二连浩特、策克和甘其毛都四大口岸，其中满洲里口岸货运量2013年突破3000万吨。二连浩特年进出境客运量保持在200万人次以上。在全国边境陆路口岸中，进出境货运量满洲里在历史上一直位列第一。”[41]“‘十五’以来，内蒙古自治区国内生产总值一直保持两位数增长，其中口岸经济对整体经济的拉动作用功不可没。”[42]
表1 全国对外开放口岸分地区一览（截至2016年12月31日）
表1 全国对外开放口岸分地区一览（截至2016年12月31日）-续表1
表1 全国对外开放口岸分地区一览（截至2016年12月31日）-续表2
表1 全国对外开放口岸分地区一览（截至2016年12月31日）-续表3
但陆地边疆省区经济发展水平在提高的同时，人均地区生产总值占全国的比重却有所降低，反映了陆地边疆省区与发达地区的贫富差距进一步拉大。以陆地边境县（旗）、市（市辖区）分布（详见表2）为例，截至2016年底，共有人口2375.6万人，占全国比重为1.72%，其中少数民族人口1199.61万人，约占50.5%（详见表3）。
表2 我国陆地边境县（旗）、市（市辖区）分布（2016年底）
表2 我国陆地边境县（旗）、市（市辖区）分布（2016年底）-续表
表3 陆地边境县（旗）、市（市辖区）总人口数和少数民族人口（2016年底）
据《中国民族统计年鉴2017》来看，这139个陆地边境县（旗）、市（市辖区）人均地区生产总值2015年为36860.57元，占全国人均水平的73.73%，2016年为37394.10元，占全国人均水平的69.27%。[43]据国家统计局数据，2015年我国人均国内生产总值为50251元，2016年为53935元，139个陆地边境县（旗）、市（市辖区）人均地区生产总值占比降低，表明增幅赶不上全国平均水平的增幅，也反映了与发达地区的贫富差距进一步拉大。
铁路方面，改革开放后，我国的铁路布局主要是在东南，即便是最近制定的《中长期铁路网规划》，东南与西北的差异也很明显。
从国家发布的“八纵八横”的高速铁路规划图、中长期铁路网规划图以及综合运输大通道和综合交通枢纽示意图来看，无论是高铁还是整个铁路网，以及包含公路、铁路等综合运输的大通道，东南部的规划都要优于西北部。
2013年，中国提出了“一带一路”倡议：丝绸之路经济带的核心区为新疆，地处西北；21世纪海上丝绸之路的核心区为福建，地处东南。这不是历史的巧合，而是千年积淀。中国提出的“一带一路”倡议，着眼点是欧亚大舞台、世界大棋局，对民族地区特别是边疆地区是个大利好。一方面，“人类命运共同体”理念已经取得世界广泛共识，中国的“西北”地区与“东南”地区相比于“一带一路”倡议提出前，发展更快。而且在联动效应上，取得了显著成绩，从援疆的省市来看，大体是东南较发达省市援助西北。“近年来，为优化新疆产业结构布局，中央政府把东南沿海较发达地区的一些企业、工厂搬迁至新疆，从内地调进工程技术人员充实到新疆初建的骨干企业中去，并选送大量少数民族工人到内地企业进修实习，在很短的时间内为新疆培养了一支工程技术骨干队伍。全国其他省市还以对口的形式向新疆提供了大量的资金、技术和人才支援，在新疆的发展中发挥了重要作用。”[44]从更长时段来看，2018年是改革开放40周年，中国的改革开放从东南开始，必造福于西北。
但从另一方面看，中国新疆地区的“三股势力”影响还在，东南海疆亦面临很多问题，“西北”与“东南”的关系问题在现代中国并不是一个虚幻的历史问题。党的十九大报告提出，从现在到2020年全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标；到2035年基本实现社会主义现代化；到21世纪中叶全面建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这几个目标如何逐步实现，“西北”与“东南”的关系问题正是题眼。
2011年，国务院新闻办公室发布的《中国的和平发展》白皮书界定了中国的“核心利益”：“中国坚决维护国家核心利益。中国的核心利益包括：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”[45]边疆问题涉及“国家主权”“国家安全”“领土完整”“国家统一”等多个层面的核心利益，所以边疆地区虽然在地理位置上具有“边疆性”，但在战略位置上却有政治上的“核心性”。
改革开放40年来的实践表明，在经济发展上，应该形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，以东南支援西北，改革开放方能成功，党的十九大报告提出的“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”才能取得实效；在国家安全上，应该是安西北以利东南。关于这方面笔者将另文论述，此处不做展开。
[1] 习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（2013年11月9日），《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014，第71页。
[2] 《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网·中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-5.html，访问时间：2018年10月25日。
[3] 邢广程：《新时代中国边疆治理的新思路》，《边界与海洋研究》2018年第2期，第9页。
[4] 周平：《我国的边疆和边疆治理》，《政治学研究》2008年第2期，第68页。
[5] 马大正先生认为周平教授“率先提出了‘边疆治理’这一概念，并对我国边疆治理的概念、价值取向、战略等问题进行了系统性的论述，这对于我国边疆治理研究具有开创性意义”（参见马大正《当代中国边疆研究：1949-2014》，中国社会科学出版社，2016，第484页）。关于“边疆治理”概念的形成与发展，请参见孙保全、赵健杉《“边疆治理”概念的形成与发展》，《广西民族大学学报》（哲学社会科学版）2017年第3期，第16～22页。
[6] 邓小平：《关于西南少数民族问题》（1950年7月21日），《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994，第165页。
[7] 邓小平：《关于西南少数民族问题》（1950年7月21日），《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994，第167页。
[8] 《邓小平讲话实录》编写组编《出席中共十一届三中全会》（1978年12月18～22日），《邓小平讲话实录·会议卷》，红旗出版社，2018，第206页。
[9] 《邓小平讲话实录》编写组编《社会主义首先要发展生产力》（1980年5月5日，会见几内亚总统杜尔时的讲话），《邓小平讲话实录·会谈卷》，红旗出版社，2018，第9页。
[10] 《邓小平讲话实录》编写组编《社会主义首先要发展生产力》（1980年5月5日，会见几内亚总统杜尔时的讲话），《邓小平讲话实录·会谈卷》，红旗出版社，2018，第11页。
[11] 邓小平：《同班禅额尔德尼·确吉坚赞的谈话（1980年8月26日）》，中共中央文献研究室编《邓小平思想年谱（1975—1997）》，中央文献出版社，2011，第329页。
[12] 邓小平：《视察新疆时的谈话（1981年8月16日）》，中共中央文献研究室编《邓小平思想年谱（1975—1997）》，中央文献出版社，2011，第380页。
[13] 邓小平：《在中共中央召集的干部会议上的讲话》（1980年1月16日），《邓小平讲话实录》编写组编《邓小平讲话实录·演讲卷》，红旗出版社，2018，第174页。
[14] 邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月18日），《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994，第339页。
[15] 中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64563/65374/4526455.html，访问时间：2018年10月25日。
[16] 邓小平：《视察新疆时的谈话》（1981年8月16日），中共中央文献研究室编《邓小平思想年谱（1975—1997）》，中央文献出版社，2011，第379～380页。
[17] 《中共中央关于转发〈西藏工作座谈会纪要〉的通知》（1980年4月7日），金炳镐主编《民族纲领政策文献选编》第2编，中央民族大学出版社，2006，第625～626页。
[18] 中共西藏自治区委党史研究室：《改革开放以来全国援藏工作纪略》，中共中央党史研究室科研管理部组织编写《改革开放实录》第2辑第3册，中共党史出版社，2018，第1859页。
[19] 吕文利、孙海莲等人在内蒙古赤峰市巴林右旗和阿鲁科尔沁有关完善草原承包到户政策的调研，2013年4月2～8日。
[20] 吕文利、孙海莲等人在内蒙古赤峰市巴林右旗和阿鲁科尔沁有关完善草原承包到户政策的调研，2013年4月2～8日。
[21] 吕文利、孙海莲等人在内蒙古包头市达茂旗有关完善草原承包到户政策的调研，2012年9月1～5日；在乌兰察布市四子王旗有关完善草原承包到户政策的调研，2012年10月25～30日。
[22] 新疆生产建设兵团党委党史研究室：《农业产业化是兵团农业现代化的必经之路》，中共中央党史研究室科研管理部组织编写《改革开放实录》第2辑第4册，中共党史出版社，2018，第2303页。
[23] 中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/67507/11654261.html，访问时间：2018年10月25日。
[24] 《在中央第六次西藏工作座谈会上的讲话》，http：//www.zytzb.gov.cn/tzb2010/yaowentoutiao/201508/4ce629fdf17641cbbb104c309ad29a2f.shtml，访问时间：2018年10月25日。
[25] 郝时远：《文化多样性与“一带一路”》，《光明日报》2015年5月28日第11版。
[26] 郝时远：《文化多样性与“一带一路”》，《光明日报》2015年5月28日第11版。
[27] 国务院新闻办公室：《新疆的发展与进步》白皮书，2009年9月21日，人民网，http：//politics.people.com.cn/GB/101380/10089937.html，访问时间：2018年10月25日。
[28] 转引自郝时远《文化多样性与“一带一路”》，《光明日报》2015年5月28日第11版。
[29] 司马迁：《史记》卷15《六国年表第三》，中华书局，1963，第686页。
[30] 关于历史上“西北”与“东南”的关系，吕文利另有《“司马迁定律”：中国的“西北”与“东南”关系研究》一文论述，待刊稿。
[31] 如“一五计划”中“工业的分布和新工业基地的建设”部分，表述为沿海和内地的划分，见全国人大财政经济委员会办公室、国家发展和改革委员会发展规划司编《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社，2008，第672页。“二五计划”中表述为近海与内地（第595页）；“三五计划”表述为“三线建设”，分为“一、二、三线地区”（第528页）；“五五计划”仍然表述为内地与沿海地区，但增加了一条“要加快发展新疆、内蒙古、西藏、云南、宁夏、青海、甘肃、广西、黑龙江等少数民族和边远地区的经济”（第449页）。
[32] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》，《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社，2008，第421页。
[33] 邓小平：《中央要有权威》（1988年9月12日），《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993，第277～278页。
[34] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（摘要）（1986—1990）》，《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社，2008，第352～354页。
[35] 《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社，2008，第276～277页。
[36] 《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社，2008，第195～196页。
[37] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社，2008，第129～130页。
[38] 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社，2008，第41～42页。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，中华人民共和国中央人民政府门户网站，http：//www.gov.cn/2011lh/content_1825838_6.htm，访问时间：2014年12月20日。
[39] 《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》，共产党员网，http：//www.12371.cn/special/sswgh/wen/，访问时间：2018年10月25日。
[40] 吕文利：《论云南在“一带一路”建设中的战略——从交通基础设施建设的视角》，《云南社会科学》2015年第4期，第86页。
[41] 中共内蒙古自治区委党史研究室：《改革开放以来内蒙古口岸建设与经济发展》，中共中央党史研究室科研管理部组织编写《改革开放实录》第1辑第1册，中共党史出版社，2016，第416页。
[42] 中共内蒙古自治区委党史研究室：《改革开放以来内蒙古口岸建设与经济发展》，中共中央党史研究室科研管理部组织编写《改革开放实录》第1辑第1册，中共党史出版社，2016，第417页。
[43] 国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编《中国民族统计年鉴2017》，中国统计出版社，2018，第439页。
[44] 国务院新闻办公室：《新疆的发展与进步》白皮书，2009年9月21日，人民网，http：//politics.people.com.cn/GB/101380/10089937.html，访问时间：2018年10月25日。
[45] 国务院新闻办公室：《中国的和平发展》白皮书，2011年9月6日，国新网，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/Document/1000032/1000032_3.htm，访问时间：2018年10月25日。