一 事业单位性质与功能定位
从发展历程来看，事业单位人事制度的变迁并不是一个孤立的现象，它与国家对于事业单位本身的内涵界定有着密切联系。当事业单位的内涵发生变化时，事业单位的人事制度也会随之进行策略性调整。同时，事业单位人事制度还会受到事业单位发展现状的影响，即实践中出现的一系列新情况和新问题往往会成为人事制度改革的重要出发点。而事业单位本身作为公共服务机构，其具有的公共性和公益性特征则使得事业单位人事制度也必须以此为核心进行构建。
（一）事业单位内涵演变中人事制度的策略性调整
“事业单位”一词最早出现并使用于1952年的规范性文件中[1]，从其条文中[2]可以发现，事业单位的范围涉及文化、教育、卫生、经济建设等领域，并区别于各级人民政府、党派、社会团体等。从这个意义上来看，此时它不可避免地会带有更多的政治意涵，但仅限于对其服务领域的界定以及它与其他体制内机构的划分。随后，伴随着不同时期社会经济、政治、文化形势的变化，事业单位的概念和内涵不断调整，事业单位的人事制度也进行了策略性调整。
1.作为事业费开支的单位——统一的人事制度
新中国成立后，在广大人民群众公共服务需求的驱动下，国家在承接、改造旧中国遗留的教育、科学、卫生、社会福利等社会服务机构的基础上，开始全面兴办各项公共服务，事业单位作为其中的核心提供主体，承担了绝大多数的公共服务和社会福利职能。此时，事业单位与其他公共服务提供方的不同之处在于，其活动经费和人员经费均由事业费统一开支，因此，其是具有事业编制的公共服务机构和社会福利机构。[3]可见，此时的事业单位被限定为经费从国家事业费内开支的单位，即从经费来源的角度将其直接区别于其他的公共服务提供方。
这个阶段对事业单位的定位从经费来源角度进行了清晰的界定，即事业单位是由国家统一管理、统一列支的组织，因此而不同于其他的公共服务提供方。这个阶段事业单位的人事制度体现为统一的干部人事制度，即在干部录用、晋升、工资福利、奖惩等方面，事业单位基本实行与机关单位一致的管理方式，有的事业单位则直接作为行政机关进行管理。
2.直接为生产和生活服务——“条条”为主的人事制度
为了更好地将事业单位与其他机构相区别，20世纪60年代中期，国家编制委员会从生产价值的角度界定了具有事业单位编制的单位范围。[4]这一方面体现了计划经济体制下国家对事业单位的职能定位就是要直接为生产和生活服务，另一方面则突出了事业单位提供的这种服务的价值是不能直接由货币来加以衡量和体现的。
同时也可以看出，此时对于事业单位的职能定位是直接提供方，公共服务不是以营利为目的，其价值不仅局限于产生直接的经济价值，而是体现在可以为生产和生活提供基本服务。
因此，这个阶段事业单位的人事制度主要围绕提供服务的不同行业，采取由各个行业主管部门进行“条条”管理的方式。在教育、文化、卫生等事业单位实行高度集中的人事管理体制，人员的任免、经费的筹措等都由中央统一管理。
3.不以为国家积累资金为目的的单位——分类管理的人事制度
随着改革开放的深入，我国相应地在经济、社会、文化、教育、科技、卫生等方面深化改革，因此对事业单位的认识亦产生了变化。20世纪80年代，我国已经将事业单位的服务范围界定为三大主要领域，即国民经济、人民文化生活及社会福利，其是服务机构，而并非是行政管理机构，故其可以直接区别于行政机关。并且，其性质被界定为不以为国家积累资金为直接目的的单位，这将事业单位直接区别于以为国家积累资金为主要目的的企业。[5]这个定位实际上进一步确立了事业单位的非营利性质，从而也进一步将事业单位与机关、企业区别开来。
因此，在明确了事业单位的定位和性质后，随着党的十三大精神的提出，事业单位开始建立符合自身特点的人事管理制度，在人事管理体制、工资制度、职称制度等方面逐步开始改革，改变了沿用党政干部的人事管理制度管理事业单位的模式。
4.独立核算单位[6]——“脱钩、分类、放权、搞活”的人事制度
20世纪90年代初，为了更好地区分事业单位与企业、机关，由国家统计局、人事部、劳动部、国家计划委员会联合发布了《关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》。该规定首次提出“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本单位”，即事业单位与企业、机关一样，都成为具有独立法人资格、独立核算盈亏、可签订合同等特征的独立核算单位。同时，该规定还进一步界定了事业单位的范围，包括：农、林、牧、渔、水利事业；地质普查和勘探事业；勘察、建筑设计事业；交通运输事业；房地产管理、公用事业和咨询服务事业；卫生、体育和社会福利事业；教育、文化艺术和广播电影电视事业；科学研究和综合技术服务事业；其他事业。可见，此时事业单位的服务范围被进一步界定为从事生产、生活、科学、文化服务[7]。
这个阶段对于事业单位的定位进一步将其与党政机关和企业区别开，并确立了其为具有独立法人资格的组织。因此，这个阶段的人事制度更倾向于探索建立独立的人事制度，同时明确了政事分开的基本原则，使事业单位的人事制度与党政机关的人事制度脱钩，并提出要对不同类型的事业单位实行不同的人事制度。
5.由国家兴办的非营利性公益服务组织——人事分类管理制度
20世纪90年代后期，我国进一步明确了建设社会主义市场经济体制的目标，这意味着要在社会主义市场经济体制下对事业单位的内涵和职能进行重新认识。从1998年10月国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》中可以看出，设立事业单位的目的是实现社会公益，其资金来源于国有资产，其服务范围主要为教育、科技、文化、卫生等领域，其性质则被界定为社会服务组织。[8]这意味着事业单位是利用国有资产的公益性服务组织。
1999年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，从法律层面对“公益性非营利的事业单位”进行规定，这里的事业单位被界定为从事公益事业、不以营利为目的的机构[9]，进一步明确了事业单位的公益性、非营利性特征。
这个阶段对于事业单位的定位更加明晰，即事业单位就是提供公共服务的非营利性公益组织。其有别于其他服务组织，是由国家资金兴办的，因而具有公益性。因此，这个阶段的事业单位越来越朝着公益方向转变，与此同时，事业单位的人事分类制度改革正全面推进。事业单位开始全面实施以聘用制、岗位管理制度为重点的新型人事制度，并明确了要逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事分类管理制度的改革方向。
从事业单位内涵的演变来看，政府层面对于事业单位的概念和内涵的界定经历了从模糊、清晰到明确的变化历程，开始从资金来源的角度进行区分，到对其性质的认识从不能以货币价值来衡量、不以资金积累为目的直至明确其不以营利为目的，其职能定位和服务领域亦在界定中进一步加以明确，即以公益性、公共性和服务性为特征。因此，在我国，事业单位可以被界定为由政府出资兴办的、不以营利为目的的、主要提供公益性服务的组织。
从事业单位兴办资金来源于国有资产这一产权性质可以看出，事业单位具有公办性质，且因其主要提供公益性服务，并不以营利为目的等特征，也比较适合由国家来兴办，所以通常会将事业单位视为公办事业单位。虽然也有一部分观点认为，由于民办非企业单位（或称之为民办事业单位）、民间公益组织也是公共服务的提供方，也具有公益性和非营利性，应当将其纳入事业单位的范畴。但是由于其资金主要来源于社会，而并非政府，故其不同于一般意义上事业单位由国家出资兴办的特征。因此，本书界定的事业单位为公办事业单位，不包括民办非企业单位、民办事业单位、民间公益组织等类型。
由以上可以看出，事业单位是一个具有鲜明中国特色的组织，但从世界范围来看，亦存在类似于我国事业单位的组织来承接政府的公共服务职能[10]，一般会由政府设立专门的机构来承担。在美国，这类机构被称为“公共服务机构”（Public Service Organizations），英国为“政府执行（代理）机构” （Executive Agencies），日本为 “（独立）行政法人”（Autonomic Administrative Corporation），还有一些国家和地区称之为“公用事业机构”（Public Corporation）、“公营造物”（Öffentliche Anstalt）、“公法团体（组织）”等。因此，我国的事业单位与国外的一些机构相类似，都要完成政府授权或委托的公共服务职能且具有公办性质。
在事业单位内涵不断丰富、不断明晰的过程中，事业单位逐步作为独立的公共服务提供组织，进一步与党政机关分离。与此同时，事业单位人事制度也经历了从一开始采取由国家统一进行“条条”管理，到采取和党政机关统一的干部人事制度，然后开始探索与党政机关分离的人事制度，直到开始全面建构有别于机关、企业的人事管理制度的变迁过程。因此，未来事业单位人事制度的走向，必定也会与国家对于事业单位的定位息息相关。
在事业单位分类改革的背景下，不同类型事业单位的定位不同，必定也会要求建立各具特色的人事分类管理制度，这也是本书下一步需要着重探讨的。
（二）事业单位的发展现状对人事制度的影响
事业单位人事制度的出台必须建立在对事业单位发展现状，特别是对机构和人员结构等方面的数据进行全面把握的基础上。在我国，事业单位机构和人员的数量不仅多，而且复杂，这就给事业单位人事制度的制定带来了较大的挑战。如果要解决实践中的难题，就必须在数据分析的基础上进行既统一又分类的制度设计。
1.事业单位机构数保持稳步发展
依据《国民经济行业分类》标准，我国事业单位大致分为12个大类、100多个小类。据国家统计局统计，截至2017年底，全国共有事业单位约814716家。[11]2010～2017年，事业法人单位数从2010年的726067个，增加了88649个，增长率为12.21%。
图1-1 事业法人单位数
数据来源：国家统计局网站。
2.县（市、区）级从业人员最多
据统计，事业单位在职人员约为2900万人，是公务员总数的4倍多。从层级上看，县（市、区）级从业人员最多，约占总数的44%；其次为乡（镇），占22%；再次为省辖市、自治州、行署，占17%；接着为省、自治区、直辖市，占10%；中央占比最少，为7%（见图1-2）。
图1-2 事业单位职工在各层级占比分布情况
数据来源：国家统计局网站。
3.教育、卫生和社会工作行业从业人数多
从行业看（见图1-3），教育、卫生和社会工作行业占了“大头”，分别占总数的48.77%、18.39%；排在第三的为公共管理、社会保障和社会组织，占9.08%。
4.专业技术人才集中
从图1-4可以看出，与企业相比，事业单位集中了绝大多数的专业技术人员，占全体专业技术人员的67.42%。其中教学人员和卫生技术人员中的绝大多数都为事业单位人员，事业单位的教学人员是企业的137.73倍，卫生技术人员是企业的16.89倍；事业单位的农业技术人员、科学研究人员分别是企业的7.6倍、2.8倍。
从数据分析中可以看出，随着事业单位机构数量的稳步攀升，事业单位的人员规模亦在逐步增大，人事制度的复杂性程度也随之提高，这给相关人事制度的完善带来了更多的挑战。
图1-3 事业单位职工在各行业占比分布情况
数据来源：国家统计局网站。
图1-4 专业技术人员在事业单位与企业中占比分布情况
数据来源：国家统计局网站。
此外，事业单位的人员分布呈现了地区和行业的巨大差异性，如果用统一的人事制度很难解决不同地区、不同行业的特殊性问题。例如，在县城，由于职工职务级别低，人员的晋升空间有限，就得解决人员升不上去的待遇问题；而在省级以上的事业单位，特别是知识密集型的高校、科研机构，又有可能面临人员素质普遍较高而导致专业技术岗位结构比例失调的问题，以及职称终身制、岗位能上不能下的问题。以上这些问题，需要根据单位特性的不同而分类施策，这样才能有利于事业单位人才队伍的建设。
事业单位的发展现状已经对人事分类制度提出了更高的要求，特别是在卫生、教育行业已经出现了一些先行先试的经验。如何适应不同地区、不同行业特点而建立相应的人事分类制度，是今后相当长时期内事业单位人事制度改革面临的重大难题。
（三）公共治理视角下的事业单位功能定位对人事制度的引领
近年来，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，经济、社会飞速发展，公共服务需求日益增多，政府作为公共服务和产品的主要提供者，面临着重大的考验。伴随着“小政府、大社会”的改革呼声，政府已不能满足日益增长且多元化的公共服务需求，即政府不能作为唯一的治理主体，也无力成为一个全能政府了。政府不应是水手，而应是掌舵者。如何吸纳各方力量和资源共同解决治理难题，成为政府应对各种可能出现的危机的重要手段。因此，公共治理理论迅速成为建设服务型政府的重要理论指导。
公共治理理论的提出，首先意味着政府将不再是唯一的治理主体，治理主体的多元化是公共治理的首要特征。这里的治理主体可以是非营利组织（包括事业单位、社会组织），也可以是企业。既然是公共治理，就不得不提到公共性。公共性意味着不同治理主体的方向是一致的，即提供公共产品。因此，这就意味着政府先前作为公共产品提供的责任方，现在则面临如何与不同治理主体间通过平等的谈判、对话进行协商，建立起合作伙伴关系以最终达成合作的问题。
在先前的公共管理模式下，自上而下的命令式管理方式已经不能运用于治理范式中。政府部门的角色必然要发生转变，不再是绝对的权威，但是必须发挥治理规则的制定者和主导者的作用，还应在特定领域扮演好监督者的角色，同时在不同利益主体间出现矛盾时，还应出面进行协调与平衡。
那么，现阶段政府与事业单位之间的关系应如何构建呢？对此，从20世纪90年代开始，在多个政府文件中已经开始倡议实行政事分开，让事业单位作为独立的法人主体自主运营。但在实践中，事业单位管理仍存在行政化、官僚化的问题，在人事制度领域也存在照搬或基本参照党政机关人事制度来管理事业单位员工的问题，这带来了很多弊病。例如，事业单位管理人员的岗位等级还是按照行政级别一一对应，没有体现事业单位的特点，导致一些基层事业单位员工根本没有晋升空间。
政府与事业单位的关系直接决定了事业单位的功能定位，而事业单位的功能定位又将对事业单位人事制度的建立起到引领作用。从现阶段来看，事业单位作为独立法人应具有高度独立性，其与政府间的关系可定位为合作伙伴关系。
从理论上看，这种伙伴关系可以以政府购买服务的方式，由政府对所需提供的公共服务和产品进行发包，事业单位参与竞标，从而通过签订政府购买合同的方式确立合作关系，按契约要求完成相应工作。但在实际运作过程中，事业单位的运作是独立的，不能受到政府部门的随意干预。从这个意义上来说，事业单位的功能定位是承接公共服务的一方，而政府则应是发包的一方，政府对事业单位就某些约定事项具有监督权，而对事业单位的运作则应确保其独立性。
但是，从实际操作上看，事业单位因其具有公有公办性质，所以不同于其他的非营利组织。从大的范围来看，事业单位与政府以及国企都应归属于公共部门，而人员也应被认定为公职人员。因此，事业单位的特殊性决定了它不可能像其他非营利组织一样做到完全独立，它的独立性必然是受到限制的。
事业单位的这种功能定位，给事业单位人事制度的构建带来了巨大的挑战，即既不能照搬党政机关的人事制度，也不能像企业和其他非营利组织一样完全由其自身进行自我管理。再加上事业单位本身的复杂性，也不能简单地用“大一统”的人事制度进行规范。所以，如何建立一套既规范又灵活的人事分类制度是事业单位分类改革过程中面临的重大问题。